行政诉讼目的与“起诉不停止执行”原则

内容提要：行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其它组织的合法权益，离开保护公民、法人和其他组织的合法权益就不会有行政诉讼。无论从宪政的视角、从行政诉讼的动因、从行政诉讼的性质来审视，都可以等到合理性的论证。而《行政诉讼法》44条所确立的“起诉不停止执行”的原则却同这一基本立法宗旨存在着不协调，应予以修正和完善。

　　关键词：行政诉讼目的   保护权利   起诉不停止执行

　　一部法律的立法目的（或立法宗旨）是该部法律的“灵魂”，是贯穿于该法律始终的“一条红线”，所有具体的制度都是为了实现这一目的而服务，是实现这一目的所采取的各种手段。因此，具体制度的设计必须受制于立法目的，同立法目的保持协调、一致；否则，这种制度设计就是不合理的。所以在探讨某一具体法律制度时，必先探究这部法律的立法宗旨是什么，要达到一个什么目的，这有助于我们从宏观上把握其“灵魂”，从高处审视具体制度的合理性。

　　一、行政诉讼目的

　　（一）关于行政诉讼目的的几种观点

　　任何法律的制定和颁布都是基于一定的目的。耶林说：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”1正确理解行政诉讼的目的，是把握行政诉讼本质，保证行政诉讼制度健康发展的关键问题。对于行政诉讼的目的，到目前为止，学界仍未达成一致意见，分歧很大。概括起来，大致有以下几种观点：2

　　1、权利保护说。认为行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，离开保护公民、法人和其他组织的合法权益就不会有行政诉讼。行政诉讼的启动原因就在于公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯了他们的合法权益，为了维护自己的权益，而启动司法程序，要求司法权介入以制止不法的行政行为，防止发生权利的损害，或者要求对于损害给予合理补偿。行政诉讼制度设置的根本目的就在于此，从而为行政相对人的维权提供了一种强有力的法律制度保障。

　　2、监督说。认为行政诉讼的主要目的在于司法权对行政权的监督。促进依法行政，保护相对人的合法权益不过是法律监督所产生的自然结果。此观点的理论基础是西方的权力分立学说。认为行政诉讼的本质和目的其实是司法权监督和制约行政权，为了实现人民主权的宪政理想而对行政机关的行为进行司法控制和审查。赋予公民、法人和其他组织启动行政诉讼的诉权，只是一种手段，最终是为了达到监督和制约的目的。保护权利不是行政诉讼的特殊目的，因为任何一部法律都有保护权利的功能，只有监督才能真正体现行政诉讼特有的目的。

　　3、双重目的说。该派观点融合了上述两种意见，认为行政诉讼的目的既是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，同时也是为了有效地监督行政机关依法行政，二者不是对立的，而是统一的，不可偏废。理由是保护权利必须要借助于监督，监督又必然表现为对权利的保护，监督与保护之间存在着相互依存关系，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害，同时就是在监督行政机关依法行政。行政诉讼机制的本质既是权力对权力的制约，也是权利对权力的对抗。这种性质上的二重性，决定了行政诉讼目的的二重性。

　　4、三重目的说。此种观点认为，行政诉讼的直接目的是为了保障人民法院正确、及时地审理行政案件，为法院解决行政争议提供法律依据。通过审理行政案件，维护和监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。该观点其实是对《行政诉讼法》第1条的分解。该条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”

　　5、依法行政说。认为行政诉讼目的应该是行政诉讼制度的设计者和利用者共同的目的。之所以将行政诉讼的目的概括为依法行政，是因为它既体现了立法者的意图，又符合利用者的需要。在立法者的眼里，秩序是首要的价值，依法行政才能完全实现行政秩序；在司法机关的眼里，司法审查的根本目的在于保障和监督行政机关依法行政；站在行政相对人的立场上，只有行政机关依法行政，才能保障自身合法权益不受非法侵害，实现自身利益。

　　我国台湾学者在行政诉讼目的方面也有很深入的研究，主要有三种理论：

　　1、权利保护说。此说认为行政行为违法侵害人民利益时，“行政诉讼乃一种谋求立法与行政协调的权利保护制度。”

　　2、法规维持说。此说认为行政裁判系以“维护公共秩序为目的而裁决公法上争执的行为”，并“以促使法规正当适用及维护法律尊严，为行政诉讼之主要目标，”至于个人权利的保护乃其附带的结果。

　　3、折衷说。此说认为维护法规尊严是保障人民权利的手段，保障人民权利是维护法规尊严的目的，手段与目的均不可偏废，才能达到行政诉讼的宗旨。3

　　以上各种观点分别从不同的角度对行政诉讼目的作了探讨和解说，都各有合理之处，为我们正确确立我国行政诉讼的目的，提供了可资利用的理论资源。

　　（二）行政诉讼的唯一目的——保障权利

　　笔者认为行政诉讼的唯一目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。理由如下：

　　1、从宪政的视角看

　　《中华人民共和国宪法》第41条明文规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”该宪法条文是我国制定行政诉讼法的直接依据。我们是在宪政语境下来讨论行政诉讼的目的，来认识行政诉讼制度建设的重大意义。为实现公民权利与国家行政权力在立法层面上的对抗与平衡，相比较于已然非常强大的国家权力而言，以法律的手段保护相对弱小一方——公民个人或组织的权利是完全符合宪法精神的。况且，我国还处于建设法治国家的初级阶段，“依法行政”和“服务行政”的现代法治观念还未深入人心，现实与理想之间尚有相当遥远的距离。由于浓厚的“官本位”文化传统，老百姓“畏官”、“厌讼”的思维旧习依然相当严重。在这种历史与现实的背景之下，强调对公民个人权利的保护，在制度设计上适当地向个人权利一方倾斜是非常必要和具有时代意义的。

　　2、从行政诉讼的动因看

　　行政诉讼是适应现代社会中行政主体一方的不法行政行为侵犯相对人的合法权益，为切实保障行政相对人的权益而产生和发展起来的。公民、法人和其他组织之所以提起行政诉讼是因为他们的合法权益遭到了或可能遭到行政行为的侵害，为防止这种侵害的发生、阻止侵害行为的继续或挽回自己的损失，才向人民法院提出请求，要求人民法院给予司法保护。没有行政相对人权利遭受侵害或威胁的事实，没有原告的起诉，也就不会有行政诉讼的产生。因此，行政诉讼的目的只能是保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　3、从行政诉讼的性质来看

　　“民告官”的行政诉讼是为公民提供权利保护的救济途径。公民权利受到国家权力的威胁是现实的，而行政权力相对于公民权利又具有优越性和强制性的特征。在维护公共利益的名义下，行政主体享有极为广泛的行政特权，可以剥夺公民的财产，也可以限制公民的人身自由。面对如此强大的行政权力，公民必须服从。这也是为维护社会整体利益而做出的不得已的选择。如果没有一种有效的法律机制来保护公民的自身权益，那么公民的委屈就无处诉说。现代文明国家的行政诉讼制度正是为了保障公民的权利而设置的一种有效的法律机制。

　　4、行政权无需司法权的维护

　　有些学者认为，行政诉讼的目的之一是对合法行政行为的维护。这种观点不妥。行政权的特殊性决定了行政机关的行政职权无需通过行政诉讼来维护。在行政管理中，行政机关几乎享有实现自己所有意志的全部特权。行政行为具有先在的合法性和有效性，依靠自身的力量即可强制行政相对人接受、服从管理，不必也无需借助行政诉讼来实现其行政权，达到行政管理的目的。正因为如此，我国《行政诉讼法》才没有赋予行政机关以原告地位，行政主体不能起诉行政相对人，在诉讼中，被告行政机关也没有反诉权。4

　　如果将公民、法人和其他组织的诉权仅仅理解为启动行政诉讼的一种手段，而目的界定为监督行政机关依法行政，甚至是维护行政机关的行政行为，如此一来，行政相对人就被沦为了“工具”——权力制约或权力维护的工具，完全背离了行政诉讼法的立法宗旨，更不符合现代文明国家的宪政理念。原告不服行政机关做出的行政行为，因而起诉至法院是希望撤销或变更行政行为，阻止或防止它侵害自己的合法权益，而不是希望法院做出“维持行政行为的判决”，果真如此，司法权就异化为保护人权的对立面，连权力制约权力的目的都难以达到了。

　　综上所述，尽管行政诉讼的功能是多元的，但无论是解决行政争议，还是实现权力对权力的制约或监督，这些都只是手段而非目的，行政诉讼的唯一目的只能是保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　二、修正“起诉不停止执行”原则，强化对公民权利的保护

　　前文已经论述，具体法律制度的设计要为实现立法目的而服务，要将立法目的贯彻于整部法律的始终，绝不能同立法目的相冲突，否则制度就走向了目的的反面，就应该被废弃或修正。

　　如果将行政诉讼的目的确立为保护公民、法人和其他组织的合法权益，那么，就应该在制度设计上尽其所能地实现这一目的。而《行政诉讼法》第44条所确立的“起诉不停止执行”的原则却与这一立法宗旨存在着不协调。在诉讼不停止执行原则下，法院即使在司法审查中发现了行政机关的行为违法，侵害了公民的合法权益，只要这种损失不是不可以弥补的，就无权停止该行政行为的执行。甚至在引起二审时，在上诉审期间同样法院也无权停止执行，任凭非法的行政行为执行下去，而无法即时阻止。使行政相对人的合法权益遭受了长时间的侵害而得不到救济，这显然违背了行政诉讼制度的立法初衷和行政法治的基本要求。同时，违法的行政行为给相对人带来的损失不仅仅是物质上的，还包括精神上的以及参与公平竞争的机会等价值无法衡量的利益损失。更为糟糕的是我们最终丧失掉的是人民对政府的支持和对司法的信任，这才是最可怕的。虽然我国已于1994年5月通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，但这种救济只是一种事后补偿，并且赔偿标准在我国是很低的，仅具有抚慰性质，并不能完全补偿当事人所遭受的全部损失，更不具有惩罚的性质。在“既成事实”已经形成之后，一切都已为时太晚，损失是难以被挽回的。所以，为了充分保护相对人的合法权益，现代各国都为行政相对人设置了临时保护制度，以免造成无法补救的损失。有些学者认为确立什么原则并无大碍，重要的是设计完善的“停止执行程序”。笔者不同意这种看法，“原则”就是行为的根本准则，“原则”是不能讲条件的，是不能被动摇的。尽管说“世界上没有无例外的原则”，但这种“例外”只能是少数，并且要受到严格条件的约束。否则，“原则”就不成为原则，结果就是“无原则”，就是主观随意，就是恣意妄为。所以凡事都要有个“原则”，没有了“原则”就没有了方向，这就是“原则”的意义所在。法律规则是通过语言来描述的，不同的语言排列组合就构成不同的规则。“不停止执行”与“停止执行”的涵义无论如何也是不同的。硬要把二者的界线搞模糊，那只能是自欺，也是欺人。如果发生了行政行为侵害行政相对人权益的事实，在“不停止执行”原则下，公民欲请求临时保护，势必需要向行政机关或人民法院提出停止执行的请求，并应对此请求承担证明责任，即说明充分的理由，并且此种请求能否得到支持还是个未知数，命运掌握在别人手中。而若采用“停止执行”的原则（主要是针对不利行政行为而提起的撤销之诉中），则此种保护将因公民、法人和其他组织的起诉而自动产生，无需申请。显然这才是临时保护制度最有力的选择。

　　从实际的情形来看，在行政诉讼中对抗双方的诉讼能力（尤其是举证能力）明显的不平衡。所以，从公平观念出发，为了保护弱者，使得诉讼程序尽可能地趋于平衡，在撤销之诉中也应该采用“停止执行”的原则。如果因特殊情况确需即时执行，应由做出行政行为的行政机关提出申请，并承担举证责任。唯有如此，才能有效地保护行政相对人的合法权益，才符合行政诉讼法的立法目的。当然，对行政相对人的临时权利保护不限于只是阻止行政行为的继续执行，同是也包括在必要的时候采取财产保全或先予执行措施。比如在原告提起的履行义务之诉或给付之诉中，如果出现了行政机关违法不作为的情形，法律应赋予行政相对人提出财产保全或先予执行的请求权。在条件满足时，法院应做出裁定，责令行政机关采取必要的措施，或者人民法院可以在认为必要时依法采取保全措施或应急措施。在公民要求行政机关依法发放抚恤金、最低生活保障金、残疾人补助金、社会保险金、医疗费等生活急需费用时，负有特定义务的行政机关却托延履行义务或拒不履行义务，法院可以依当事人的申请裁定行政机关先予执行，以维持公民的基本生活，稳定社会秩序；在没收特定物品的行政处罚所引起的行政诉讼中，为防止法院生效裁判将来难以执行，法院除了应当要求行政机关停止对特定物品的处罚程序进一步执行，如责令行政机关停止对特定物没收后的上缴、销毁程序等，还应当要求行政机关对已没收物品妥善保管，必要时法院也可以采取查封、扣押等措施，以防止由于对被没收物品没有采取及时保护措施而造成不可挽回的损失。这些特定措施应该属于财产保全的范围。实际上《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第48条已规定了有关财产保全和先予执行的内容，极大的丰富了我国行政诉讼中的临时法律救济制度。但令人遗憾的是在《中华人民共和国行政诉讼法》这部基本法中却没有关于财产保全和先予执行的内容，在今后对该部法律的修改中应予以补充和完善。

　　参考文献：

　　1 [美]E·博登海默著：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第109页。

　　2 马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第67－71页。

　　3 马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第69页。

　　4 参见《中华人民共和国行政诉讼法》第24条：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”

 江苏省句容市人民法院   乔继东