中央与地方政府机构调整与依法规范

【正文】
    

    一、国务院机构及其调整

    国务院机构与国务院行政机构是两个不同的概念。前者除国务院行政机构外，还包括国务院直属事业单位。而对国务院行政机构的范围，宪法学界主要有以下两种表述。一种是将国务院行政机构分为国务院办公厅、组成部门、直属机构，办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构、议事协调机构六类，其依据是1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》的有关规定。另一种是将国务院行政机构分为办公厅、组成部门、直属机构和办事机构四类，其依据是1982年宪法和《国务院组织法》的有关规定。

    根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》中的有关规定，国务院行政机构分为六类，但实际上，国务院在以后的机构改革中还设立了直属特设机构和其他机构。

    根据现行《宪法》、《国务院组织法》以及1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定，经过国务院机构改革，国务院共设置国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院议事协调机构；国务院还设有十四个直属事业单位。另外，还有国务院新闻办、国务院台办、中央驻港联络办和中央驻澳联络办等其他机构（实际上属于中共中央直属机构序列）。

    从国务院机构调整看，按照十七届二中全会提出的实现“三个根本性转变”和到2020年形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的要求，2008年国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化，特别是在围绕转变政府职能、理顺职责关系、合理配置职能、优化组织结构方面迈出重要步伐。根据《国务院机构改革方案》，国务院机构改革主要内容包括：合理配置宏观调控部门职能；加强能源管理机构；组建工业和信息化部；组建交通运输部；组建人力资源和社会保障部；组建环境保护部；组建住房和城乡建设部；国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。2008年国务院改革涉及调整变动的机构共十五个，正部级机构减少四个。

    国务院改革，以转变政府职能为核心，着力理顺部门职责关系。主要有以下特点：一是加强和改善宏观调控以及重要领域的管理，促进科学发展。二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务部门建设，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。三是探索实行职能有机统一的大部门体制。 [1]对一些职能相近的部门进行整合实行综合设置，整合完善重要行业管理体制，加强与整合社会管理和公共服务部门。

    但是，面对新形势新任务，现行国务院机构还存在一些不相适应的方面。主要是国务院有的部门、单位的职能配置和机构设置还不尽合理，部门、单位职责交叉、权责脱节等问题仍然存在，有些部门、单位间的协调配合不够等。因此，应当深化国务院机构改革。

    1．根据形势任务的发展变化适时调整某些机构。国务院机构改革要坚持积极稳妥、循序渐进方针，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。随着行政管理体制改革的深入，有的机构、单位还可以根据形势任务的发展变化适时进行调整。

    2．改革国务院或国务院部门、单位的直属事业单位。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，应对直属事业单位进行分类改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事公益服务的，强化公益属性。还要抓紧研究提出事业单位分类改革的指导意见及配套措施，确保各项改革相互衔接，协同推进。

    其中，对有些经法律、法规授权主要承担社会事务管理职责的国务院直属事业单位的改革，要抓紧研究。如银监会、证券会、保监会等监管机构，既不是国务院行政机构，又不同于从事教育、科技、文化、卫生等一般公益性服务的事业单位，不仅有监督管理等行政职能，同时又有依法制定规章、裁决等准立法、准司法职能，与国务院行政机构的宏观调控、社会管理、市场监管和公共服务等职能，也不完全一样，是否作为独立的国务院机构抑或其他机构综合设置抑或仍然分别设置，需要专门论证。

    3．合理设置议事协调机构。按照要求，要撤销与职能部门工作交叉重复的议事协调机构及其办事机构，任务交由职能部门承担，如逐步撤销西部开发办、振兴东北办，具体工作由国家发改委承担；临时性工作任务基本完成的议事协调机构，应当予以撤销，如国务院三峡办，工作任务完成后要撤销。议事协调机构日常事务能够依托现有部门工作机构的，一般不应设实体性办事机构，如国家减灾委，具体工作由民政部承担。要进一步规范议事协调机构的工作任务和程序，将工作重点放在议大事、抓协调上，不代替职能部门工作。 [2]。

    4．完善垂直管理体制。垂直管理部门包括中央垂直管理和省以下垂直管理两种。前者如海关、国税、金融、民航、外汇管理等，后者如工商、质监、技监等。完善垂直管理体制，要调整有关垂直管理机构，进一步理顺和明确权责关系。2008年10月国务院决定将食品药品监管机构由省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理、业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督；2009年2月28日十一届全国人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》，在法律上确认了上述管理体制。

    5．建立健全部门间协调配合机制。有关部门作出涉及其他部门工作的重要决定时，应当主动征求意见，努力达成共识；建立形式灵活便捷的部门联席会议机制，协调协商有关问题；建立部门信息共享机制，及时交流沟通情况。在此基础上，可以考虑设置综合性的议事协调机构。

    二、地方政府机构及其改革

    对地方政府行政机构的范围，宪法学界主要有以下两种表述。一种是将地方政府机构分为各工作部门（组成部门和非组成部门）和派出机关；非组成部门有：直属机构、直属特设机构、单设办事机构的议事协调机构等。其依据是《地方组织法》和2003年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于地方政府机构改革的意见》的有关规定。另一种是将地方政府行政机构分为地方政府工作部门、办公厅（室）和派出机关。其依据是1982年宪法和《地方组织法》的有关规定。

    但根据《地方组织法》、2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和2008年8月20日下发的中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》，县级以上地方各级政府机构分为地方政府行政机构和事业单位。县级以上地方各级政府行政机构，各地不尽一致，主要有办公厅（室）、组成部门、直属机构、直属特设机构、部门管理机构和派出机关等。

    地方各级人民政府组成部门，有许多是统一设置、上下对口的，如发展和改革、教育、科技、民族事务、公安、行政监察、民政、司法、财政、人力资源和社会保障、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、商务、文化、卫生、人口和计划生育、水利、农业、审计、环境保护、工业和信息化等机构，有的没有要求上下统一，或是因地制宜设置，或分开设置。

    非组成部门主要有办公厅或办公室（有的地方作为组成部门）、直属特设机构、直属机构、部门管理机构等。有许多是统一设置、上下对口的，如直属特设机构国有资产监督管理委员会，但只在省级和设区的市的人民政府中设置；又如，直属机构中的地税、工商、质监、广播电视、新闻出版、体育、统计、安全生产、旅游等，是统一设置的；也有的没有要求上下统一，而是因地制宜设置，如知识产权局只在省、自治区、直辖市政府以及专利管理工作量大又有实际处理能力的设区的市的政府中设置（也有的作为事业单位）。另外，地方各级人民政府没有像国务院行政机构那样设置办事机构，相关事务由直属机构或组成部门管理，如外事、侨务、法制等。

    地方政府体制改革是我国行政管理体制改革的重要组成部分。改革开放以来，我们进行了五次大的地方政府机构改革，精简了地方政府机构，逐步取消了地方政府中的专业经济部门，加强了经济监督部门和社会管理职能部门等，但目前的地方政府机构还有待于进一步改革。按照中共中央、国务院的要求，地方政府机构改革，要以政府职能转变为核心，按照精简统一效能的原则，理顺职责关系，明确和强化责任，优化政府组织结构，规范机构设置，完善体制机制，推进依法行政，提高行政效能。

    1．加快地方政府职能转变、科学界定地方政府职能。加快地方政府职能转变、科学界定各级政府职能，特别是科学划分中央、省、县（市）的职能，是地方政府机构改革的决定性因素。各级政府职能的设定是政府机构设置的前提条件，只有科学合理地划清了各级政府的职责，才有可能精简机构。管理职能向高层集中是单一制体制的特点，因此向下放权、给社会松绑，积极稳步培育社会自治机制，充分发挥社会自我管理、自我服务的功能，仍是地方行政管理改革的重要内容。该由下级政府行使的职能，上级政府不要截留；该由企事业单位、社会团体和群众自治组织办理的事务，政府不要再包办。

    中国地方政府部门的职能划分一般比较细密，这可能会造成部门机构较多、职责交叉、重复管理、多头执法、力量分散、条块分割，甚至使“政府行政”、“公共行政”成为“部门行政”。因此，要精简地方政府机构，按照统一、精简、效能原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，围绕转变职能和理顺职责关系，把政府相同或较相近的职能加以整合。地方各级政府要结合实际确定各部门的职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，分清主办和协办关系，明确牵头部门；建立健全部门协调配合机制，形成工作合力。

    2．地方各级政府之间职能的适当分工。在我国，从大的方面看，在地方各级政府之间，其行使的职能基本上是相同的。如根据《地方组织法》，县级以上地方各级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府都负责管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。但是，由于各级地方政府的层次不同，不同层次地方政府的情况、特点和问题不同，不同层级地方政府之间的管理职能的内容和范围，应当允许有一定的差异。而且，随着社会主义政治文明建设的发展进程，居民参与社会事务意识的提高，将使广大居民日益要求地方政府更加关注居民的意愿和利益，更多提供与居民日常生活有关的服务。

    根据《宪法》有关规定和中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》，地方各级政府要结合实际，在全面履行职责的基础上，突出各层级政府履行职责的重点。要按照行政职能配置科学化的要求，从体制上重新配置上级政府及其部门的职能，原则上，层级较高的地方政府及其部门，主要侧重于政策制定、宏观管理、监督指导和重大活动的协调，基层地方政府应更多地承担执行法律和政策的职责。

    3．调整优化组织结构，规范机构设置。一般而言，省级政府工作部门较多，市、县级政府工作部门较少，而乡、镇政府工作部门最少。各级政府工作部门的数目在各省、直辖市、自治区也不尽相同，且前后也在变化。如2008年地方政府机构改革后，省、自治区人民政府工作部门四十个左右，规模较小的省份工作部门为三十个左右；直辖市人民政府工作部门为四十五个左右。大城市人民政府工作部门四十个左右，中等城市人民政府工作部门三十个左右，小城市二十二个左右。县政府机构由各地根据经济社会发展情况和不同县情，按十四至二十二个左右掌握。

    我国的地方政府工作部门比西方国家地方政府部门为多，这主要与我国地方政府有较多的职能以及地方政府部门分工较细有关。因此，要精简地方政府机构，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。地方政府机构设置要体现本级政府的功能特点，机构的具体形式、名称、排序等，可在中央规定的限额内，从实际出发因地制宜确定，不统一要求上下对口；有条件的地方可加大整合力度，允许一个部门对口上级几个部门；城市政府机构设置要充分体现城市管理特点。

    部门内设机构要进一步综合设置，规格和名称要加以规范。要清理和规范地方政府各类议事协调机构及部门管理机构：地方政府各类议事协调机构及部门管理机构，该撤销的要坚决撤销；确需设立的，要严格按规定程序审批；议事协调机构不设实体性办事机构。

    适应经济社会发展需要，地方政府应整合优化组织结构：加强对农村和农业工作的综合管理与统筹协调，进一步完善农业、农村和农民的管理体制；加强对工业的统筹协调；加快形成城乡一体的综合交通运输体系；加强人才市场与劳动力市场；加强文化领域综合管理，推进文化市场统一执法；整合医疗管理和药品监督管理；健全基层社会管理体系。

    4．深化乡镇机构改革。乡镇机构是我国地方政府机构的重要组成部分。根据十七届三中全会决定提出的“2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”的要求，第一，乡镇应围绕“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”四个方面全面履行职能；第二，严格控制机构和人员编制。乡镇可根据不同类型、不同规模的乡镇工作实际，按照精干、高效的原则，确定党政机构设置形式和数额，可设若干综合办公室，也可只设若干综合性岗位。为确保五年内机构和人员编制只减不增，要加快推行机构编制实名制管理。第三，对农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管、水利、广播电视、文化、财政、规划、计生服务、法律服务等乡镇事业站所，原则上实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制，根据实际情况，经省级人民政府批准，也可实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的体制；推进事业站所分类改革，区分事业站所的公益性职能和经营性活动，对公益性机构加强财政保障，经营性机构要转制为经济实体，特别是，要综合设置乡镇事业站所，乡镇不再兴办自收自支的事业单位；积极探索农村公益服务的有效实现形式，鼓励发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作社，扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。 [4]

    三、政府机构的依法规范

    为了规范国务院、地方各级政府及其机构的组织和职能，改革开放以来，我国先后制定或修订了《国务院组织法》、《地方组织法、》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《国务院工作规则》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法律、法规或规范性文件，使国务院和地方各级政府机构设置和编制管理逐步趋向规范化。党的十七大提出“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”，随着改革的深入，我认为，应当进一步依法规范国务院和地方各级政府的机构设置。

    1．明确政府机构依法设置的原则。《国务院组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定的国务院机构设置原则，主要有：适应国家政治、经济、社会发展需要原则；精简、统一、高效原则；《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定的地方各级政府机构设置原则，主要有：以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调；根据履行职责的需要，适时调整，但在一届政府任期内，地方各级政府的工作部门应当保持相对稳定。

    按照推进依法行政、建设法治政府的要求，应当总结机构改革的经验，借鉴国外有益做法，重视国务院和地方政府机构的法治建设，在修改上述法律、法规时，把依法设置政府机构也作为国务院机构和地方政府机构设置的一项原则，明确规定非因法定事由并经法定程序，国务院和地方政府机构、职能和人员编制不得随意更改或变动。

    2．进一步确立国务院和地方各级政府行政机构的法律地位。从目前情况看，国务院办公厅、组成部门、直属机构、办事机构的设置有宪法或《国务院组织法》的依据，而国务院组成部门管理的国家局、有的议事协调机构等，虽经全国人大审议批准或国务院全体会议审议批准设置，但严格说来，法律还未明确规范。在地方，部门管理机构、直辖市人民政府派出机关等，也缺乏明确的法律地位。因此，在修改上述法律、法规时，应确立部门管理机构、议事协调机构和直辖市人民政府等机构的法律地位，并将2008年《企业国有资产管理法》中确立的直属特设机构国资委单独列出。

    3．规范国务院和地方各级政府机构的类型和名称。国务院行政机构的类型和名称，分别由《宪法》、《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《国务院工作规则》和《国务院机构改革方案》规定，但不统一。如《国务院机构改革方案》中规定，国家信访局和国家煤矿安全监察局属于“部委管理的国家局”，但国务院办公厅、国家安全生产监督管理总局不是部委；又如，《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》中使用“部委管理的国家局”，而在《国务院行政机构设置和编制管理条例》中却使用“国务院组成部门管理的国家局”等。在地方，地方政府各类机构的分类、名称也不规范。因此，应通过修改相关法律、法规予以规范。

    4．国务院会议和地方各级政府会议的职责和权限的法定化。国务院或地方各级政府在实行总理或地方行政首长负责制的同时，还实行会议制度，包括全体会议和常务会议，由它们讨论决定国务院或地方政府工作中的重大问题，但现行《宪法》、《国务院组织法》和《地方组织法》仅作了原则规定。《国务院工作规则》原则规定了全体会议和常务会议的主要任务，但它仅仅是行政规范性文件。在地方，除了地方政府的全体会议和常务会议外，多数地方还实行行政首长办公会议、专题会议，有的甚至进行重大决策，严格说来，这些都是缺乏法律依据的。今后，在修改《国务院组织法》、《地方组织法》时，应明确规定国务院或地方政府会议的职责和权限。

    5．合理配置和依法规范国务院和和地方各级人民政府各部门的职责和权限。根据《宪法》和《地方组织法》，国务院有权规定各部门的职责和任务，县级以上地方各级政府领导所属工作部门的工作。但目前，国务院机构或地方各级政府的职责和权限，多在“三定规定”中规定，因此，做好部门“三定”（定职责、定机构、定编制）是机构改革实施工作的中心环节，但“三定”一开始就要定好。同时，由于“三定规定”本身不是法律或行政法规，而是国务院或地方政府的规范性文件，从长远看，要在“三定规定”基础上进行相关部门组织立法，对各部门的职责和权限作出界定。

    值得注意的是，2006年11月1日国务院第154次常务会议通过《公安机关组织管理条例》，这是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府部门职能配置、机构设置和人员编制的行政法规。从建设法治政府的意义上讲，该条例的出台，向“政府职责、机构和编制的法定化”目标迈出了有实质意义的一步。 [5]

    6．完善有关组织法中与编制特别是领导职数有关的规定。目前，我国没有专门的《编制法》，有关行政机关领导职数等内容散见于《宪法》、《国务院组织法》、《地方组织法》和各级人民政府机构的“三定规定”中。由于《地方组织法》对地方政府领导副职没有限制性规定，且各地的“三定规定”本身缺乏法律上的刚性约束，实践中，“有的县，一个县长，七八个副县长，官满为患，取之于民，养之以官”。 [6]

    在目前还不具备条件制定统一的《编制法》的情况下，应适时修改《地方组织法》，对地方政府及部门领导人员的职数进行规范，特别是对领导副职作出限制性规定；有立法权的地方人大及其常委会或有地方规章制定权的地方人民政府，可以通过制定地方性法规或地方政府规章，对编制管理制度进行规范， [7] 加大对机构编制违法行为的查处力度。

    7．地方政府工作部门与上级政府主管部门领导或指导关系的法定化。按照《地方组织法》，地方人民政府的各工作部门受本级人民政府统一领导，并且“依照法律或行政法规的规定”受国务院或上级人民政府主管部门的业务指导或领导，但有的法律或行政法规缺乏相应规定。应落实《地方组织法》的规定，逐步使地方政府工作部门与上级政府主管部门领导或指导关系的法定化。

    8．规范垂直管理部门和地方政府的关系。国务院和地方各级政府中有的部门，如金融、国税、审计、财政和地税、工商等部门，在地方或下级地方设置了分支机构或派出机构。这些分支机构或派出机构与主管部门是垂直管理关系，但根据《地方组织法》，地方政府与它们之间是工作协助关系和法律、政策执行的监督关系，而这些也都需要规范。

【作者简介】
任进，国家行政学院。

【注释】
[1] 大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。截至2009年6月，美国联邦内阁15个部、日本内阁1府11个省、法国18个部、英国20个部。这些国家的大部制在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的适度分离等。2003年我国国务院机构改革中，将国内贸易与对外贸易职能和机构进行整合，组建商务部，可以看作是大部制改革的一个有益尝试。
[2] 实际上，建立健全部门间协调配合机制，不是现在才提出来的，以前国务院就有要求，如2004年《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（“国九条”）就要求，各部门在出台涉及资本市场的政策措施时，要充分考虑资本市场的敏感性、复杂性和特殊性，并建立信息共享、沟通便捷、职责明确的协调配合机制。
[3] 以往国务院机构改革方案中，使用“议事协调机构和临时机构”的提法，这与《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定不一致，现在不再提“临时机构”，而是明确临时性工作任务基本完成的议事协调机构，应当予以撤销。
[4] 在试点改革的基础上，2009年 1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。
[5] 2008年和2009年国务院又先后制定了《国家安全机关组织管理条例》和《政府参事工作条例》。
[6] 中纪委原副书记刘锡荣：《财产申报难在财产界定，权力下放是反腐根本措施》，载《成都商报》，2008年3月9日。
[7] 如2009年2月11日公布的《甘肃省机构编制管理办法》第二十三条规定：“县级以上人民政府行政机构的领导职数，应当按照下列标准核定：（1）省人民政府行政机构的领导职数，核定4-5名；（2）市州人民政府行政机构的领导职数，核定3-4名；（3）县市区人民政府行政机构的领导职数，核定2-3名”。第二十四条规定：“县级以上人民政府行政机构的内设机构的领导职数，应当按照下列标准核定：（1）编制在5名以下的，核定1-2名；（2）编制在6-10名的，核定2-3名；（3）编制在11-20名的，核定3-4名；（4）编制在21名以上的，核定4-5名”。