规范垂直管理机构与地方政府的关系

　　一、垂直管理机构与地方政府关系的界定、依据和垂直管理体制利弊分析

　　（一）垂直管理机构与地方政府关系的界定

　　新中国成立后，有的中央或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。如1950年、1956年先后成立的水利部长江水利委员会、水利部黄河水利委员会等。

　　改革开放之后，为处理中央政府或上级政府部门、单位在地方的事务，有些中央政府或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。如根据《进出口商品检验法》，国家质量监督检验检疫总局，下设出入境检验检疫直属局和出入境检验检疫分支局，实行垂直管理。

　　由于中央政府或上级政府部门、单位与其派出机构或分支机构是垂直领导关系，而地方政府对设立在本行政区域内的这些机构、单位没有管理关系，因此这类中央政府或上级政府部门、单位的派出机构或分支机构，叫做“垂直管理机构”，也称“条管机构”。

　　垂直管理机构的设置、人员编制、财务、物资供应等均由上级政府部门直接管理；有的垂直管理机构的党组织关系在地方，由地方党委领导。

　　垂直管理机构主要有中央政府部门垂直管理和省（自治区、直辖市）政府部门垂直管理两种。中央政府部门垂直管理的机构由中央政府部门直接领导，尽管该机构设在地方并从事带有一定地方性的工作；省（自治区、直辖市）政府部门垂直管理的机构由省政府工作部门直接领导。

　　与中央或上级政府部门与地方政府及其部门之间的关系一样，中央或上级政府部门及其垂直管理机构与地方政府之间的关系，也被形象地称为“条条块块关系”，它历来是中央或上级与地方政府关系中的重要内容之一。

　　根据《地方组织法》）和国务院各机构、单位的《主要职责、内设机构和人员编制规定》（“三定规定”），我国上下级政府及其部门、机构之间的“条块关系”，主要有四种情形：

　　（1）作为地方政府的工作部门，受本级政府统一领导，并且受国务院或上级政府主管部门业务指导。如教育、民政等部门。

　　（2）作为地方政府的工作部门，受本级政府统一领导，并且受国务院或上级政府主管部门业务领导。如审计、行政监察、公安、统计、烟草专卖等部门。这类工作部门通常称为“双重领导部门”。其中有些以地方政府领导为主，有些以上级主管部门业务领导为主。

　　（3）作为中央主管部门的派出机构或分支机构，受中央主管部门的垂直领导。如海关、金融、国税、外汇、证券、保险、民航、流域管理、出入境检验检疫等等机构或单位。

　　（4）实行半垂直领导体制，即中央政府主管部门对省级政府工作部门有领导或指导关系，省级政府对工作部门也有领导关系，但省以下实行垂直管理，省以下地方政府对这些机构、单位没有领导关系，如工商、地税、质监等机构。

　　其中，属于上述（3）、（4）情形的机构、单位，就是所谓的“垂直管理机构”，即指设立在本行政区域内不属于同级政府管理的有实施法律、法规职责的行政机构或单位。

　　（二）垂直管理的依据

　　垂直管理部门对分支机构或派出机构实行垂直管理，主要是由有关法律、法规授权。如根据《中国人民银行法》第十三条，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构，并对分支机构实行统一领导和管理。类似的还有，海关总署下设广东分署、天津特派办、上海特派办，依法协助总署指导和监督辖区内各直属海关的业务建设和队伍建设等方面工作，海关总署直属海关和隶属海关，承担关区内的各项海关业务工作；工业和信息化部依法对各省、自治区、直辖市设置的通信管理局实行垂直管理；国家外汇管理局依法在各省、自治区、直辖市、副省级城市设立分局、外汇管理部等。

　　也有的是根据“三定规定”实行垂直管理，如商务部在大连等16个地方派驻的特派员办事处；国家海洋局派出机构北海分局、东海分局和南海分局；国家统计局在全国下设的调查总队、调查队；财政部在各省、自治区（不含西藏）、直辖市以及计划单列市设立的财政监察专员办事处；环境保护部设立的区域环境督查中心和核与辐射安全监督站；国家安全生产监督管理总局领导设在地方的煤矿安全监察局、煤矿安全监察分局，由国家煤矿安全监察局负责业务管理等。[1]

　　（三）垂直管理体制利弊分析

　　目前，我国大多数地方政府部门，实行接受本级人民政府统一领导、上级主管部门业务指导的管理体制；有些政府部门实行中央或上级主管部门负责业务方面的“事权”，而地方政府管理“人、财、物”，即地方政府和中央或上级主管部门“双重领导”的体制。中央政府部门乃至省级地方政府部门在一些专业性强、需要在纵向上统一执法的领域逐步实行垂直管理，有利于增强中央宏观调控能力，消除地方保护主义，也有利于资源的统一配置、人员调动和资金配备，整合行政执法资源；对省以下保持垂直管理机构在人事与财务上的独立，使省级以下的机构摆脱下级地方政府的各种干预，也加强了部门执法监管的权威性、统一性。

　　但随着垂直管理机构的增多，也带来了一定的负面效应：一是在垂直管理体制下，地方政府对垂直管理机构的监督弱化；二是垂直管理机构增多、权限扩大，造成架空地方政府管理、地方政府组织功能残缺；三是垂直管理机构的人、财、物虽然不受制于地方，但很多工作的协调落实还需要地方政府去牵头，垂直管理本身仍难以完全摆脱地方干扰。另外，垂直管理机构增多也可能忽视当地发展实际，加剧“政出多门、部门打架”等现象。[2] 个别本属于地方政府的事务不适当地垂直管理，也使地方政府的权责脱节。

　　因此，垂直管理机构与地方政府的关系，亟待理顺。

　　二、理顺垂直管理机构与地方政府的关系

　　（一）垂直管理机构与地方政府的基本关系

　　垂直管理机构与地方政府的关系，主要体现在权限分工、互相监督和工作协助等方面。

　　一是权限分工关系。根据我国宪法，国务院行使领导和管理经济工作和城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育、民政、公安、司法行政和监察等工作以及国防建设事业、民族事务，管理对外事务，审定行政机构的编制等职权，并有权决定中央政府与省级地方政府的职权的具体划分；而根据《地方组织法》的规定，县级以上的地方政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。

　　具体而言，外交、国防等涉及国家主权的事项，金融、海关、国家税务、外汇管理等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理、民航地区管理等跨行政区域的全国性事务，由中央政府直接管理，同时依据需要设立派驻机构或分支机构实行管理或依法授权地方政府部门管理；教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、民族事务、司法行政、计划生育、食品安全等行政工作等，则由中央政府与地方政府共同负责、分级管理；税收等权限，采取中央政府与地方政府划分权限和重叠行使相结合的办法；审计、行政监察、统计、公安等部门则仍实行中央与地方双重领导，业务上以中央有关部门领导或地方政府领导为主的体制。

　　二是法律、政策遵守和执行的监督关系。主要是地方政府监督垂直管理机构。根据《地方组织法》第六十七条，自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区政府，对设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企事业单位，应监督它们遵守和执行法律和政策。

　　也有的是垂直管理机构接受委托具体组织实施监督地方政府的职责。如国务院设立并授权国家土地总督察，对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。国家土地总督察对国务院负责，委托国土资源部组织实施国家土地督察制度，向地方派驻国家土地督察局。

　　三是工作协助关系。根据《地方组织法》，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区政府应协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企事业单位进行工作。

　　相关法律或行政法规也有规定。如根据《银行业监督管理法》第十三条，银行业监督管理机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动中，地方政府应予以配合和协助；《税收征收管理法》也要求地方各级政府“依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款”。

　　（二）垂直管理机构与地方政府关系的进一步理顺

　　垂直管理体制一定程度上解决了中央或上级政府与地方政府的职能分配和事务管辖的问题。但“条块”矛盾也随着垂直管理机构的增加而增多。

　　以郑筱萸案为例。2000年6月，药监系统实行机构改革，省级以下药监系统由地方政府分级管理变为垂直管理，以期摆脱地方政府的干扰，实施独立的药品监管。但由于种种复杂的原因，独立、高效的药品监管并未实现。由于其监管权力未能得到有效约束，国家药监局系统的权力寻租和审批权腐败日渐显露，一批官员相继落马。2006年12月22日，原国家药监局局长郑筱萸因经济腐败和权钱交易被“双规”，后被执行死刑。

　　再以“三鹿奶粉”案为例。作为一种关系千家万户的食品，婴幼儿奶粉的安全不仅涉及各级政府的卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等业务部门，也是地方政府的重大职责，地方政府本身有统一负责、领导、组织、协调食品安全的责任。因此，案件的政府主要责任人，不仅有国务院质量技术监督机构的领导，也有地方政府的主要领导。

　　从药品监管体制的回归、改革和地方政府统一负责、领导、组织、协调食品安全责任的加强，可以看出，尽管食品药品监督管理机构实行省级以下垂直管理体制以来，在打破地方保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行政行为等方面起到了积极作用，但总体上，这种垂直管理体制与地方各级政府在食品药品安全监管方面负总责的要求是不相适应的。实际上，食品药品安全本来就是地方政府的重大职能和责任，与地方政府关系十分密切。正是这样，为进一步强化和落实地方各级政府食品药品安全监督管理的责任，严格市场监管，确保食品药品安全，保障人民群众生命健康，国务院2008年10月决定将食品药品监管机构由省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理、业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。[3]

　　根据2009年2月28日十一届全国人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》，县级以上地方政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作；县级以上地方政府依法确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责；有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作；上级政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。同时要求，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。

　　三、垂直管理机构与地方政府关系之依法规范

　　按照十七大报告，要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。

　　（一）合理划分与科学配置政府间职责权限

　　垂直管理机构与地方政府的关系，本质上是政府间职责权限的关系。而规范垂直管理机构与地方政府的职权关系，关键要看管辖的事务的性质。[4]

　　一般来说，凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市者，应由中央政府机构及其派出机构负责；凡事务的管理或实施仅涉及某一行政区域的，则应归该行政区域内的地方政府负责。这一类事务的职权划分主要以事务占有的空间为依据，如根据《水法》第十二条，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制：国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源监管职责；县级以上地方政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一监管工作。

　　其次，对上级主管部门管辖更经济、更便利的事务，应由中央或上级主管部门及其分支机构管理；属于面向本行政区域的地方性事务，或对当事人更便利，由地方政府属地管理为主；属于中央或上级与地方政府共同管理的事务，区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。如金融主要是中央政府事权，中国人民银行设立天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都、西安九个分行，北京、重庆二个营业部，并设立300多个中心支行，1700多个县（市）支行；这些分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务；而审计属于中央和地方共同事务，对审计署管辖的在地方的事务，审计特派员办事处根据审计署的授权，依法进行审计工作；而地方政府设审计局负责有关审计事务。[5]

　　另外，对应当由中央政府管辖的需要在地方执行的事务，从便利管理的原则出发，既可以设派出机构或分支机构管理，也可以依法授权地方政府的相应部门管理，如反垄断执法工作由国务院规定的反垄断执法机构（国家发改委、商务部、工商总局）负责，根据工作需要，国务院反垄断执法机构可授权省、自治区、直辖市政府相应的机构，依法负责有关反垄断执法工作。

　　由于各地情况可能存在差异性，可以赋予省级地方一定的自主权。如《行政复议法》只规定了“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议”，而对工商行政管理、技术监督、地方税务等实行省以下垂直管理机构的具体行政行为不服的复议管辖问题，在该法中没有规定，造成行政复议管辖的不统一。对此，根据《行政复议法实施条例》第二十四条，申请人对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级政府或上一级主管部门申请行政复议；省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、自治区、直辖市的规定办理。

　　为了提高管理科学化、法治化的水平，要按照精简、统一、效能的原则，结合实际需要和具体情况，特别是按照合理配置行政职能的要求，从体制上重新理顺上下级政府之间的职责关系，并据此确定是设置分支机构或派出机构管理，还是授权地方政府部门管理抑或地方政府部门依法管理；其次，实行垂直管理要进行科学论证，逐步推进；对应当属于地方管理的事项，应整合管理职能，落实地方责任，完善体制机制，提高监管水平；第三，要在目前“三定规定”基础上，逐步过渡到通过法律、法规来规范垂直管理部门与其派出机构或分支机构的授权关系。为此，要进一步研究并确定哪些部门需要设置分支机构或派出机构进行管理，并依法授权其行使相应的职能。

　　（二）建立健全垂直管理机构与地方政府间的协调配合机制

　　按照2008年8月20日中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》的要求，应建立健全垂直管理机构与地方政府间的协调配合机制。

　　垂直管理机构与地方政府要密切配合，各负其责，形成合力，并在管辖事项或权限范围、执法依据适用、案件移送、信息共享等方面建立健全衔接和配合机制：一是建立必要的联席会议机制，主要解决本行政区域内日常、专项和重大联合执法的具体问题；二是垂直管理机构或地方政府之间就有关问题经协调达成一致意见的，应制作书面的协调意见，报送同级政府和上一级主管部门备案；三是垂直管理机构或地方政府相关部门查处违法行为时，发现不属于本机构或部门主管或管辖的事项，应及时移送有管辖权的机构或部门处理；四是垂直管理机构或地方政府相关部门应确定具体工作机构，负责协调工作的日常联系，定期通报情况。

　　（三）依法确立垂直管理机构与地方政府间的公务协助和委托关系

　　根据行政法理论，除法令另有规定外，有关行政机关可将本机关职权范围内的事务委托其他机关办理；各级行政机关之间发生的委托关系，不以同级机关为限，如不属于同级机关，也得委托。[6]

　　在中国，根据《行政许可法》第二十四条，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可；委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任；受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或个人实施行政许可。

　　此外，还需依法确立垂直管理机构与地方政府之间的公务协助关系。如垂直管理机构或地方政府相关部门执法时，需要相关机构或部门就专业和技术问题提供协助或进行其他协助的，相关机构或部门应按照各自职责或根据政府决定、协调意见予以配合。

　　（四）建立中央垂直管理机构与地方政府间的相互监督机制和争议协商和裁决机制

　　地方政府对设立在本行政区域内的垂直管理机构，应在遵守和执行相关法律和政策方面加强监督；而在垂直管理机构管辖的事务范围内，地方政府或部门应在垂直管理部门或机构的法律监督中承担相应的职责。

　　为解决相互推诿或争权的情况，应建立垂直管理机构与地方政府间争议的协商和裁决机制。垂直管理机构或地方政府间如发生争议，且经协调达不成一致意见的，应报送共同上级决定。如果是部门规章与地方政府间就同一事项规定不一致时，由国务院裁决；地方政府如认为部门规章同法律、行政法规相抵触的，可向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。在提请国务院裁决前，中央垂直管理机构与地方政府应协商解决争议。

　　注释:

　　[1]“三定规定”主要包括六部分内容：职责调整；主要职责；内设机构；人员编制；其他事项（即明确与有关部门的职责分工、部门派出机构和直属事业单位的机构编制事宜等）；附则。垂直管理机构的设置，一般在“其他事项”中规定。

　　[2]陈泽伟：《冷观政府垂直管理》，载《瞭望新闻周刊》，2006年11月13日。

　　[3]国务院办公厅《关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》（国办发〔2008〕123号）。

　　[4]许多西方国家设置部门派出机构处理中央在地方的事务。如根据日本《国家行政组织法》第九条，日本的中央省厅，可在其管辖范围内，在地方设置支部分局，作为中央在地方的行政机关，以分管其事务。为此，日本的大多数中央省厅，都在地方设置了支部分局，如法务省在全国若干城市设有8个法务局、42个地方法务局；财务省在地方设有9个财务局；经济产业省在地方设有8个经济产业局；防卫省在地方设有8个地方防卫局等。参见：日本中央政府网站：//www.kantei.go.jp/jp/link/server_j.html。

　　[5]国务院直属事业单位，如中国保监会在全国各省、直辖市、自治区、计划单列市设立的派出机构，根据中国保监会的授权履行辖区内保险业的行政管理职能；中国银监会的派出机构依据中国银监会的授权，在辖内履行对有关银行业金融机构的监管职责。

　　[6]参见：乔育彬著：《行政组织法》，正中书局1994年版，第81-85页。

出处:《国家行政学院学报》

作者：任进 教授