涉农群体性纠纷的诉讼解决

　　内容提要: 涉农群体性纠纷的成因具有多方面性，其能否得到有效解决不仅影响农民合法权益的维护，而且影响农村社会秩序的维持。而涉农群体性纠纷的主要类型和性质决定了诉讼解决的充分可行性以及其他民事纠纷解决方式的整体不可采性。利用诉讼的方式解决涉农群体性纠纷，必须从完善代表人诉讼制度、改善司法环境、加强法律援助工作等方面入手。

　　一、涉农群体性纠纷的产生背景及主要表现

　　近年来，“三农”问题倍受社会广泛关注，其中一个值得注意的现象是，我国农村土地纠纷一直呈上升趋势，农民合法权益受到侵犯而引发的冲突、械斗、上访、围攻政府及有关部门的事件也明显增多。中国是一个农业大国、农民大国，土地与广大农民的生存、就业、发展、保障紧密相连。农民的土地权利如果不能得到有效救济，特别是群体性纠纷不能得到很好的解决，不仅事关广大农民的切身利益，而且事关农村社会的稳定。

　　从涉农群体性纠纷产生的背景、原因来看，首先，多年来我国农村土地政策不太稳定，几经变化，而土地变动缓慢，因此产生矛盾。例如，我国在实行家庭承包责任制后，曾经推广过“两田制”，即实行口粮田和责任田两种土地使用制度，而在这种制度被国家认定不利于土地的长期利用之后，很多地区却还在积极地继续施行，导致现实与国家政策和法律脱节。2003年新的《土地承包法》颁布，扩大了农民的土地处分权，土地承包最低30年不变。但是因为历史原因形成的土地现状的混乱，良好的法律政策无法实际良性运行。我国法律、政策的多变性，与历史原因形成的农村土地状况混乱，以及我们没有根据国家法律、政策的改变对土地政策及时调整所产生的矛盾，导致农村土地纠纷的大量产生，并且群体性特征明显。

　　其次，随着农村经济体制改革的不断深入，国家和政府在逐步加大对农业的各项投资建设，涉及农村和农业的政策也逐渐向着农民利益倾斜，农村土地的增值成为必然，然而我国人地矛盾十分突出，因此纠纷产生就有其不可避免的结构性因素。这几年土地承包价格上涨很明显，前几年一亩地承包价格是几十元甚至十几元、几元，现在涨到了每亩300元、500元，土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有者村集体组织成员，因利益驱动导致心理不平衡而产生纠纷。

　　再次，有些农村基层组织行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，时有越权处理农村的具体承包合同，对荒碱地、池塘水库等承包合同的干涉尤为突出，甚至违法行政侵害农民的土地利益。与此同时，基层组织社会控制力在弱化，有些乡村基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。从调查的情况看，所有土地使用权流转、农地征用、农村集体经济收益分配等纠纷，很多都是由于村基层组织实施的重大决策没有按照村民委员会组织法的规定运作，没有召开村民大会或村民代表大会方式进行民主决议，损害了农民民主权利和财产权利而引起。群众的利益一旦受到损害，在本地区本组织内难以解决或无法解决后，通过法律途径解决已成为人们的普遍性选择。

　　最后，近年来，随着社会进步和普法工作的开展，农民的自我意识、土地主人翁意识、法律意识明显加强，对土地收益有了更加深刻的认识，为了更好的维权，他们往往联合起来，因而形成群体性纠纷。

　　从农村土地纠纷的现状看，涉农群体性纠纷比较集中的表现为以下几个方面:

　　1.所有权纠纷

　　《中华人民共和国宪法》第9条、第10条，《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第73条、74条，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第46条至52条、58条至60条，《中华人民共和国土地管理法》第2条、第8条、第10条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2条等明确了我国土地的所有权主体，即土地所有权由国家和集体所有，且做了详细的划分。通过上述立法，我国确立了国家和集体两级土地所有权，但由于长期受土地所有制姓“公”或姓“私”观念影响，“我们无法回避农村集体土地所有权在法律上有名无实的状况。权利主体虚位，是集体土地所有权弱化的原因与表现。”[1]从集体土地所有权的实际运行来看，其“不仅范围较窄，其所有权权能除占有、使用、收益权外，农村集体对土地之处分权受到国家所有权的严格限制，一定程度而言，农村集体所有权仅仅是国家所有权之补充或附庸，其产生并非是国家平均地权的结果，而是国家进行社会控制的一种手段。”[2]于是出现了国家所有权至上，集体所有权受限的尴尬局面。从现有立法结构看，其着重保护者为土地的所有者———国家利益，而非对土地做出投入并使其产生实际效益的利用者即用益权人，致使国家随意以各种行政手段侵害集体土地所有权，农村土地所有权仅具形式而缺乏实际权利内涵。在这样一种背景下，国家与集体土地所有权权属纠纷、不同集体经济组织间集体土地所有权权属纠纷、“四荒”土地使用权纠纷比较突出。

　　2.收益分配权纠纷

　　在农村土地纠纷案件中，争议比较大、问题比较多，也较难处理的是收益分配权纠纷。由于在如何确定农村集体经济组织成员资格等问题上各地认定标准不一，从而导致执法不统一。农村土地纠纷主体与其他民事案件主体相比，其特殊性在于，主体只有取得成员的身份资格后才能享有征地款分配权和土地承包经营权等村民待遇。实践中比较普遍的做法是或以当事人的居住地为依据，或以其户籍为依据，以此认定集体经济组织成员的资格。但其极有可能“两头”否定诸如“外嫁女”、离婚、丧偶女性、大中专在校生、服刑人员等特殊群体的成员资格，以此剥夺他们的收益分配权，造成两头权利都悬空的状况。据我们调查，上述特殊群体由于身份上的不稳定性，致使其收益分配权极易丧失。以大中专学生为例，过去只要其一经录取，其身份即发生变化，毕业后由国家统一分配工作，与所在乡、村存在经济联系的可能性不大。而随着国家取消统分工作和就业形势的严峻，许多毕业生不能保证其在城市工作，相反有相当一部分毕业生待业滞留家中，在未正式参加工作前，其理应享有收益分配权。正是社会对上述特殊群体权利的漠视、法律和政策等原因致使许多人无法享受土地上的诸项权利。于是，以争取收益分配等引发的农村土地纠纷也日渐增多。

　　3.承包经营权流转纠纷

　　在承包经营权范围内，为提高土地的利用率或根据不同的需要而转包和互换土地者居多。土地流转的目的使当事人通过流转这一方式，以转让、转包、出租、入股、继承等形式增加收益。然而基于熟人社会所达成的土地流转形式，“价格只是参数之一，货币不能作为唯一的衡量标准，还必须加上情感得失、依赖关系、过去所欠、所积或未来所需等要素。这些货币以外的社会因素将极大地影响交易衡量，使得交易定价变得不易确定。”[3]因缺乏明确的权利义务关系而容易产生相互抵赖、扯皮现象，如当事人对转包、出租地流转期限没有约定或者约定不明等纠纷。此外，承包方以转包、出租等形式将土地承包经营权流转给第三人，且流转期限尚未届满，因流转价款收取产生的纠纷；本集体经济组织成员在流转价款、流转期限等主要内容的条件下主张优先权的纠纷；承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权纠纷；因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷；承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反相关法律等纠纷也较普遍。

　　4.土地征用纠纷

　　依据《物权法》第42条的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。从理论上讲，依契约而成立的承包经营权可以对抗集体的发包权。但实践中比较普遍的做法是:当国家对农业土地进行征收时，发包人可以凭借所有权人的优势干预承包人之自主经营权，而农村土地承包经营权人不能以平等身份与国家达成补偿协议，难以适用物权效力保护自己的权利。[4]结果土地承包经营权人的权利完全由享有所有权优势的集体替代，后者通过自己在农地上的优势和话语权，迎合权力主体的需要，往往以各种手段压低，甚至贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费。安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益等法律规定更是难以执行。当权利主体的利益明显受到侵犯或不能满足其利益需求时，因土地征用费引起的纠纷自然成为农村土地纠纷之一种，且在实践中比较常见。同样，城市与农村土地征用补偿问题也很突出。一方面，同样的土地和房屋在土地征用补偿中此地与彼地的差距太大；另一方面，征用农牧民土地后的社会保障机制滞后。尽管《物权法》有明确规定，但社会保障理论、意识还很滞后，需要从根本上予以解决。

　　二、涉农群体性纠纷诉讼解决的意义

　　从上述涉农群体性纠纷的主要类型来看，涉及土地所有权的纠纷、收益分配权纠纷、承包经营权纠纷、土地征用纠纷的处理，和解及民间调解等方式有很大的局限性。土地权属问题的可处分性是有限的，因为土地权利是一种很特殊的权利，而和解及民间调解则正是以意思自治、处分自由为基础的，纠纷的性质与纠纷的处理方式存在一定的矛盾。而在收益分配权纠纷、承包经营权纠纷中，村委会常常是冲突主体一方，现行制度下的村委会对集体财产履行所有者职能，对集体财产的管理和集体生产经营活动具有决策权，收益分配和承包经营的决定本身就是村委会作出的，同时村委会又与基层政府有着千丝万缕的联系，因此，不论采取和解、人民调解还是行政裁决的方式解决这些纠纷，其弊端都是显而易见的，很容易置农民一方于不利地位。土地征用补偿纠纷通常也比较复杂，尤其是目前征地费用的二次分配无统一、明确的法律依据，村委会如何将已获得的补偿款落实到有关的村民手上，这本身就是征收补偿纠纷发生的重要原因，很难想象和解、人民调解能合法有效的保障农民一方的权利，并且，土地征收从本质上讲属行政行为，所以将此类纠纷交行政裁决或行政复议，也存在纠纷解决结果是否客观、公正的疑问。土地征收的结果，客观上将导致失地农民失去他们仅有的生活资料，关系到生存问题，此类纠纷中群体纠纷的数量是比较多的。

　　诉讼方式是解决农村土地纠纷的方式之一，数量不多但功能独特。

　　首先，以诉讼的方式解决的纠纷，具有权威性和强制性。通常是影响较大、冲突烈度较强、矛盾尖锐或者用其他方式未获解决的纠纷，诉讼程序的完整、系统和程序保障，诉讼结果的权威性与强制性，能够保障纠纷的有效解决。诉讼虽然在体现当事人意思自治、消除心理对抗方面不及其他方式，但其在保护合法土地权益、强制履行义务、维护法律秩序方面的作用，却是其他方式所不及的。私人间的和解与民间调解常常可能将实体法规范确立的权利义务关系置于一边，虽能谋求纠纷的解决，却可能令实体法的规定不能得到很好的贯彻。因此，必须重视并充分发挥诉讼解决纠纷的正统性功能。

　　第二，以诉讼的方式解决土地纠纷，不仅具有个案意义，而且具有示范效应。尽管土地诉讼的总量不大，但其示范效应不可小视。中国是一个大的乡村社会、人情社会，各种社会关系的调整及纠纷的解决大量使用习惯法，农民对现代化的法律并不十分了解，因此现代化法律应有的影响和作用并未得到很好的发挥。通过诉讼和审判，能够生动地使他们懂得法律弘扬什么、保护什么、制裁什么，从而使法律的精神更多的向农村社会渗透。通过诉讼解决土地纠纷，还能为其他纠纷解决方式提供示范，这个意义是十分深远的。

　　第三，诉讼制度的存在保证了司法最终解决原则的贯彻。司法最终解决原则是现代法治国家处理社会矛盾的基本原则，这是缘于“司法是实现社会正义的最后一道防线。”尽管没有必要鼓励所有纠纷寻求诉讼解决，但从制度设置上讲，由于其他纠纷解决机制在处理纠纷时存在局限性，导致权利保护不足难以避免，因此有必要为权利主体设置诉讼为最后救济手段。无论是和解、人民调解还是行政复议，都不是最终的纠纷解决方式或权利救济方式，纠纷未能有效解决或权利未能得到有效救济，应适用司法最终解决原则。作为一种制度设置，诉讼制度的意义已经远远超出了个案审判。

　　对于解决上述各类涉农土地纠纷，诉讼方式具有无可替代的中立性、客观性、正当性、公正性。在一些比较复杂的土地纠纷中，诉讼能够提供诸如财产保全、证据保全、先予执行等技术性支持，从而有效地维护农民一方的土地权利。

　　因此，对于农村土地纠纷，尤其是群体性纠纷，应当积极倡导诉讼解决。

　　三、涉农群体性纠纷诉讼解决应注意的问题

　　如上所述，不论是民事诉讼还是行政诉讼，都是解决土地纠纷的法律机制中最正式、最权威、最规范的方式，最有利于保护当事人的合法权益，保障国家法律的统一实施。据调查，农地纠纷的当事人通过诉讼方式解决纠纷的比例不高。这与纠纷主体和诉讼的特征都有一定关系。诉讼是一种职业化、专业化程度很高的活动，其启动与进行需遵守严格的程序，农地纠纷的当事人对程序的规定及活动方式比较陌生，参与度受到一定限制，在法律的认知方面也存在障碍。此外，诉讼程序复杂繁琐，成本较高，效率较低，尤其表现在行政诉讼中，法院对错误的行政行为一般只能撤消，而不能直接判决变更，行政机关在重新作出具体行政行为后，又往往引起新一轮的诉讼，不如行政复议纠正错误及时和彻底，也不如其他纠纷解决方式简便易行。

　　诉讼制度自身在解决农村土地纠纷中面临着严峻问题。如何解决这些问题，克服广大农民利用诉讼程序的障碍，以使诉讼程序的功能最大限度地得以发挥，这是值得我们研究和思考的。

　　（一）充分发挥代表人诉讼的作用

　　代表人诉讼制度是群体诉讼制度的一种形式，是我国民事诉讼立法在吸收美国集团诉讼制度和日本选定当事人诉讼制度优点的基础上，结合我国的法律传统和发展水平，以共同诉讼制度为基础，结合诉讼代理制度的机能所建立的处理群体性纠纷的制度。

　　群体诉讼制度最早起源于17世纪的英国，这一制度的产生一开始就与涉农土地纠纷的解决有关。例如，当时英国的圈地运动导致大量土地纠纷涌入法院，于是1676年，英国衡平法院应教区居民的请求作出了一则适用于全体居民的判决，从此确立了英国代表人诉讼制度。这一制度后来传入美国，逐渐演变为美国当今的集团诉讼。

　　在我国，法院运用代表人诉讼制度解决涉农土地纠纷，数量越来越多，也取得了较好的效果。实践证明，这一制度在以下三个方面具有独特的功能:

　　首先，合理运用代表人诉讼制度，有利于及时疏导土地纠纷、维护农村社会的稳定。农村土地纠纷往往涉及面广、规模大、对抗性强，如不以合理、正当的渠道加以疏导和解决，农民比较缺乏自我救济的能力，可能会酿成更加剧烈的社会冲突。代表人诉讼制度能够较好地为纠纷各方提供一个理性的对话程序，通过用事实和证据说服对方从而理性地倾泄不满、平息冲突、解决纠纷。

　　其次，从代表人诉讼的实践看，涉农土地纠纷的原告一方，通常是经济力量和社会地位均处于弱势的农民，而另一方则是实力强大的企业、集团、社会组织，甚至是村委会或政府，力量对比悬殊。代表人诉讼制度能够平衡冲突双方的诉讼能力，从实质上保障诉讼权利平等。代表人诉讼制度使弱小的一方当事人得以为了共同的利益而成为暂时的团体，与对方当事人形成力量均势，从而使诉讼顺利进行，使裁判结果获得正当性而易于被接受，有利于纠纷的平息和化解。如果农民单个与强大的被告对抗，立法上的平等往往难以实现。

　　第三，代表人诉讼制度有利于提高诉讼的效率，这对农民一方克服诉讼投入的负担具有现实意义。人数众多的一方当事人针对相同的当事人提起多次诉讼，无论对于当事人，还是对于公共司法资源，都是一种巨大的浪费。司法的高成本是阻碍农民进行诉讼的重要因素。笔者在山西农村调查时，与被调查的农民谈到诉讼的好处，他们中间有人马上感叹“好是好，可是我们没有钱打官司”。这个现象是具有普遍性的。

　　（二）改善司法环境，完善诉讼制度

　　首先，司法权地方化的问题必须引起高度重视，并努力加以解决。这个问题涉及到农村经济体制改革和政治体制改革，将是一个长期、渐进的过程。保障基层法院特别是基层法院的派出法庭的独立，在具体的工作中与地方政府相分离，才能公正地审理和裁判案件，尤其是在行政诉讼中，司法权如不能独立，行政诉讼的救济功能就会落空。将诉讼程序的正义性展现给农村当事人，有利于树立司法的权威，使农民崇尚法律和愿意利用这个武器。同时，法院应当将队伍建设的工作重心放在基层法院，充实基层法院的审判力量，提高法官的政治素质和业务素质，严格依法办案。以公正的裁判保障国家土地立法的贯彻实施，保障广大农民的土地权利。

　　其次，完善现行的诉讼制度包括: （1）扩大行政诉讼的受案范围，对于侵犯农民土地权利的行政行为，都应当纳入司法救济的范围。（2）完善诉讼主体制度，包括扩大行政诉讼原告资格，赋予受行政行为不利影响的人以起诉的权利。（3）完善证据制度；合理分配举证责任，解决农民在承担举证责任方面的困难；扩大法院依申请调查证据的范围，明确申请、调查、质证、复议的程序；审判组织依法行使释明权，保障当事人正确、合理的运用诉讼程序确定自己的诉讼主张和相应的证据体系。（4）完善审前准备程序，重点解决整理争议焦点、证据交换和和解问题。（5）完善保全程序，保障判决生效后有财产可供执行。（6）完善执行程序，重点解决行政诉讼判决的执行难问题，切实保障农民一方的合法权益。

　　第三，加强法律援助工作，帮助农民克服法律意识和诉讼能力不足以及诉讼的高成本带来的不便。土地权益关系到农民的生存与发展，而农民通常是实体上的弱势群体和诉讼能力较差的一方，不给予重点保护就难以实现真正的公平，不利于维护农村社会的稳定。法律援助需求量最大的地方是农村、农民，而现在法律援助还主要在城市困难人群中进行，因此，法律援助工作应重点向农村覆盖。

　　从更为宏观的意义上讲，普遍地信赖和使用诉讼方式，还有待于现代法律大规模地进入农村经济和社会生活，这需要经过长期、艰苦的努力。农村土地立法应更好地反映和体现广大农民的利益，国家应当将农民作为农村法治化的主体，通过各种形式（包括诉讼解决土地纠纷的形式）加速法律向农村社会的渗透。没有对农村的法治现代化努力，就不可能有真正意义上的依法治国。

　　注释:

　　[1] 黄涛。论集体土地所有权制度之完善———兼评物权法草案第八十八条[J].甘肃政法学院学报， 2001， （1）。

　　[2] 刘云生。民法与人性[M].北京:中国检察出版社， 2005. 91.

　　[3]张静。现代公共规则与乡村社会[M].上海:上海书店出版社， 2006. 221.

　　[4]刘云生。民法与人性[M].北京:中国检察出版社， 2005. 91. 94.（中南财经政法大学·蔡虹）