建立线索分流的“四个监督体系”

　　刑事诉讼法第八十四条第三款规定：人民检察院对于报案、控告、举报都应当接受。实际上，这就是检察机关受理的各种线索。对此，检察机关将按照管辖范围进行线索的梳理和分流。其中不属于检察院管辖范围的案件，检察机关将转至相关机关进行处理，属于依法应由检察机关管辖的案件，则按照管辖权限由本院或转至有管辖权限的检察机关受理后进行审查，以决定是否需要追究刑事责任而展开侦查工作。

　　笔者认为，从检察机关对线索的处理程序来看，加强案件受理的监督，意义非同一般：

　　1．加强受理案件的监督可以防止线索分流中的“消化处理”。在检察机关的办案过程中，存在由于主观认识不够或客观条件不足的原因，致使检察机关将后来证明应由检察机关管辖的案件线索转至其他机关作了一般的“消化处理”的现实，同时也不可排除有一些线索的这种处理是人为因素造成的。

　　2．加强受理案件的监督可以防止线索分流中的“淡化处理”。明明是十分重要而且要上报的案件线索，却将其作为一般的线索由本院甚至交由下级院进行“淡化处理”的情况，在实际办案过程中也时有发生。

　　3．加强受理案件的监督可以防止线索分流中的“越权处理”。这里所谓的“越权处理”，是指本来不属于检察机关管辖的案件，检察机关在接受线索后却予以受理，并经分流后由其进行侦查。实际上这是超越职权的行为，由于分流中检察机关的自身利益驱动，而作出了流转到自行查办的环节。

　　鉴于加强检察机关受案线索分流的重要性，笔者认为应当建立举报线索分流的“四个监督体系”，具体设计如下：

　　第一，建立上级检察机关对线索分流的审查监督体制

　　根据检察机关分流各种受案线索的程序和模式，地方各级检察机关所进行的线索分流情况，要定期?每季?以报表形式报送上级检察机关进行审查。报表应按照分类、序号、线索的主要内容、被举报人的基本情况、线索分流处理的去向和分流的理由等填写。对于属于检察机关管辖的受案线索，则要按照上述内容专门归类填写。上级检察机关对口部门对下级检察机关所有分流的线索进行书面监督和检查监督。

　　上级检察机关对下一级直接分流的线索进行监督，主要是防止分流线索中存在的问题。然而检察机关接受的各种举报线索十分多，每件线索都要直接检查不现实，同时也会发生线索分流的滞留。因此，目前已采取分流后的监督较为适宜。同时，实行上级检察机关对下级检察机关线索分流的书面和检查监督，也有利于促使下级检察机关自觉防止在处理线索时的随意行为。由于上级检察机关对下级检察机关处理的各种线索都掌握，就完全可以对认为下级检察机关处理不当或有问题的线索在检查监督中进行调查，发现问题，使线索处理更为正确。

　　第二，完善本级检察机关对线索分流的集体会审体制

　　检察机关管辖线索分流的集体会审制度，是最高人民检察院《刑事诉讼规则》明确规定的一项处理线索的制度。集体会审，实际上就是一种监督。然而，如何进行分流的集体会审，也缺少实际的操作规定。在检察机关实际处理过程中，往往形成了举报中心承办人提出分流意见，签署意见后呈分管检察长批示。有时也会出现举报中心以外的其他检察机关内设机构按这样的程序进行操作。这种处理，是否就是集体会审，又如何来进行集体会审？这是需要从保密、高效和监督等高度来认识的一个较为复杂的问题。线索知道的人多，保密性就差，处理环节多，效率就会受到影响。线索仅在几个人中间流转，保密性强，但监督就不够，处理的正确性同样会受到影响。似乎这是一个两难的问题。要解决好，还需要从保密、高效、正确和监督四者的协调统一上加以研究。

　　笔者认为，线索分流中，保密是关键，高效是基础，正确是目标，监督是保证。因此，从这四者协调统一上加以研究，必然会使线索分流的集体会审更加合理和科学。

　　1．建立举报中心统一分流举报线索的刚性制度。检察机关的举报中心统一管理举报线索，已经有了明确的规定，似乎不存在再建立制度的情况。但实际上，举报中心统一管理线索仍然有除外的情况，而且这种除外也是有明确规定的。按照刑事诉讼规则第一百二十一条第二款的规定：有关机关或者部门移送人民检察院审查是否立案的案件线索和人民检察院侦查部门查办案件发现的案件线索，由侦查部门自行审查。实际上这些线索就完全可以在举报中心以外运行。既可以不用进行向上级备案，缺少上级检察机关的线索监督，也可以不受本院集体会审的监督。

　　笔者认为，这为线索在举报中心外运行创造了十分便利的条件，使线索处理的正确性受到质疑。该规则应进行改正，应当明确规定，有关机关或者部门移送检察院审查是否立案的案件线索和检察院侦查部门查办案件发现的线索，应由举报中心统一审查后进行分流。侦查部门查办案件发现的线索已经获得立案证据的，可直接进入立案程序。这样可以防止举报线索在举报中心外运行出现的各种问题。

　　2．规定分流线索集体会审的明确操作办法。线索如何进行集体会审，这是处理线索中保证保密、高效、正确和监督四个统一的关键要素。按照高检院的规定，举报中心受理的认为是非检察机关管辖的线索，无须进行集体会审。事实上，所有线索都要进行集体会审，可能会影响线索处理的高效性。但是不进行集体会审，又会缺少对线索分流的监督性。有人认为，既然不属于检察机关管辖的案件线索，就无须过分强调监督。笔者不同意这种观点。案件不属于检察机关管辖，其线索是否就不是检察机关管辖的线索呢？此其一。其二，界定不属于检察机关管辖的线索，是个别人就能界定的吗？其三，不属于检察机关管辖的线索不经集体会审，界定和处理的正确性如何得到进一步的保障呢？其四，无须集体会审处理线索的办法，会不会给一些人以权谋私提供更多的便利呢？因此，笔者主张，所有检察机关接受的线索都要进行集体会审进行分流，当然操作上可以进行必要的合理设计。

　　3．做好分流线索处理结果记录。分流线索处理结果的记录既是线索分流处理的原始凭证，又是加强线索分流监督的重要依据。因此，记录的全面、科学、合理至关重要。

　　线索处理结果的记录，可以按表格式和文字式的方式进行记录。对于转至其他相关机关处理的线索，以表格式记录即可。内容主要包括被举报人的姓名、单位、年龄、职务、举报的主要内容、转出处理的理由、承办人、签批人以及集体会审时的意见是否一致情况。对于转至其他检察机关处理的线索，除了制作的上述表格式记录外，应增加线索内容的摘要件。对于交由本院侦查的线索，则应再增加一份侦查结果反馈情况表。这三种记录，应每季报送上级检察机关备案，供监督使用。

　　第三，建立举报人员对举报线索处理的请求复议机制

　　举报人对所举报线索的处理结果有知情权，这已经在检察机关中达成共识。只要是署名举报，检察机关均要将处理或调查的结果答复举报人，征求举报人的意见。这也是对检察机关分流线索加强检察机关外部监督的一种监督措施。但是，目前各个检察院答复举报人的执行情况各不相同，差异较大。一是答复的时间随意性较大，没有统一要求。二是答复的形式多种多样，完全由办理部门的领导来决定，不规范。三是举报人对线索处理分流不服者，缺少应有的救济渠道。笔者认为，这三个不足造成了线索分流后，举报人对分流线索缺少监督的事实，而加强举报人对检察机关分流线索的外部监督，将有利于检察机关正确分流线索。从本质上讲，这将达到公正执法的要求。

　　要使检察机关分流线索得到举报人的外部监督，建立举报人对分流线索的复议制度，是一个十分有效的办法。建立一个较为完整且向社会公布的举报线索分流复议办法，可以使举报线索的分流通过举报人的救济制度而更加正确和合理，并能及时纠正检察机关分流举报线索中存在的一些问题。

　　举报线索分流复议制度以当事人对举报线索分流处理不服，向举报的检察机关提出复议申请，并在继续不服的情况下可以向其上级检察机关申请再复议一次为复议办法的核心内容。同时规定，地市级检察机关的复议可以采取书面和组成复议小组并由举报当事人参加的当面复议，省级以上检察机关的复议以书面复议为主的复议程序规定。检察机关的线索分流复议小组应由三人以上单数组成，复议时应采取少数服从多数的办法决定复议结果。如果是当面复议的，则要听取举报人陈述的理由，再由复议小组人员单独作出复议决定后向举报人通报。

　　第四，规定重大线索管辖处理的提级管辖体制

　　重大线索管辖处理的提级管辖体制，是指按照规定，将本应由下级检察机关管辖的线索，因特殊原因而上升一格，由本级检察机关对线索分流作出处理的规定。

　　重大线索进行提级管理，主要为了通过提级管理的办法，促使线索得到有效处理。由于社会多元化的客观状况，原本规定管辖的线索可能会使该检察机关在处理过程中出现左右为难的情况，而使该线索分流主要向“消化”方向发展。这和我们检察机关设立举报制度和正确分流举报线索的愿望相悖，因此有必要根据现有的实际状况，建立重大线索提级管辖的新体制，从而使检察机关在处理线索时摆脱过多的地方因素的制约。

　　提级管辖的设计，主要集中于重大案件和要案线索的提级管辖规定。对此高检院早有明确的规定。只是另有一些案件，虽然不属于这两类，但笔者认为也要实行提级管辖。如一些在同一系统或行业有关联的窝案、串案举报线索，政法机关主要负责人的举报线索等等。当然，提级管辖的线索，不宜过滥。如果过滥了，则会失去提级管辖的意义。主要应集中在大要案和地方办案有难度的案件、对百姓生活有重大影响的案件等。（江苏省苏州市检察院·周荣明）