唯有制度改革能救“唐福珍”们

辽宁被拆迁者一怒之下捅死前来强拆的保安；上海的被拆迁户女主人潘蓉在屋顶拿燃烧瓶和当地政府组织的拆迁队对峙；成都金牛区女企业主唐福珍面对强拆，在屋顶自焚。他们在以生命呼唤着正义的平台。这些只是极端的例证，成千上万的人民正在以上访的形式，进行同样的呼唤。对此，我们必须做出准确而及时的回答。

　　被拆迁户为何不上诉？

　　上月13日，成都被拆迁户唐福珍为了抑制强制拆迁，众目睽睽之下，自焚重伤不治。金牛区城管执法局在12月3日向社会公开消息称，2007年10月，依法向胡昌明（唐福珍丈夫）下达了《限期拆除违法建设决定书》，并告知如对执法决定不服，可通过行政复议等法律途径解决。胡昌明对限期拆除决定不服，于2007年12月提起行政复议。2008年2月，成都市城管执法局经审查，维持了限期拆除违法建设决定。

　　网络上的诸多评论，最能挑动公众神经的是这样一段：

　　“对成都市城管执法局的行政复议决定，胡昌明未在法定期限内向人民法院提起诉讼。也就是说，唐福珍夫妇完全可以通过法律途径讨取说法，但他们放弃了。放弃的理由也很好理解，这个官司他们打不赢，不是因为政府枉法，而是他们确实违法用地了。因此，网络上所谓投诉无门，纯粹是煽动性的说法。”

　　这段评论，其实也是成都金牛区城管执法局没有公开表达的潜在辩护词，即拆迁户没有起诉的事实表明，他们违法了，他们理屈词穷，才出此下策，拿自己的生命来暴力抗法。问题的核心在于：拆迁户不起诉的事实，是基于对违法的自认，还是基于对司法的万念俱灰？我们来看一段基本的事实：

　　1999年全国法院审结案件数623万件，2008年全国法院审结案件数为9839358件。1999年全国法院审结一审行政案件98759件。2008年全国法院审结一审行政案件共9.2万件。数据清楚地表明，从1999年到2008年，法院审结案件数飞速上升，而行政审判却从1999年的98759件，下降到2008年的9.2万件。十年间，我国的行政审判，一直在低水准上维持平衡，甚至出现下降趋势，这说明了什么？说明人民对于通过行政审判，解决行政争议，已失去基本的信心。一向为人持重沉稳的全国人大代表、中国社会科学院法学所的梁慧星教授在今年两会期间，接受媒体采访时直言：“司法腐败到了不能忍受的地步。”

　　如何解决公众对司法的普遍不信任

　　司法腐败到底有多么严重，我们再来看一个数字。

　　重庆打黑过程中，包括重庆市高级人民法院副院长张弢，重庆市高级人民法院审判委员会委员乌小青，重庆市高级人民法院执行庭副庭长、审判员杨政，重庆市高级人民法院审判员周旭等10名法官被免职。据了解，重庆法院“执行窝案”中被查处的10名法官因涉嫌收受巨额贿赂。请注意，这仅是重庆高院执行系统腐败“窝案”，审判系统的问题尚未暴露出来。我曾经咨询过检察系统的干部，我国腐败案件的发现比率有多少？他们说，不到三分之一。即十个腐败分子，被发现和查处的，可能只有三名。这意味着，重庆高院可能尚潜在着二十余名腐败分子。我们必须勇于承认的一个基于判断是：腐败是制度形成的，与地方水土或民风无关。在同样的制度下，腐败分子的比例应当基本相同。这意味着什么？这意味着在全国高级法院，可能潜在着上千名犯罪分子！这就是中国司法的现状。腐败只是法官犯罪的一种形式，而犯下枉法裁判罪以及其他类型的法官，尚有多少？由此可见“人民对司法的普遍不信任”，并非平地起风，而是基于现实的经验。

　　出于对行政审判中出现这些问题及其严重后果的高度警觉，最高人民法院于11月15日发布了《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》。要求各级人民法院进一步重视和加强行政案件受理，依法保护当事人诉讼权利，切实解决行政诉讼“告状难”问题。

　　《意见》要求各级人民法院要全面准确理解和适用行政诉讼法和相关司法解释，不得以任何借口随意限制受案范围。凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除；行政诉讼法没有明确规定但有单行法律、法规授权的，也要严格遵循；法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。

　　最高法院这一《意见》意图解决的是行政诉讼起诉难，而它没有涉及的是，行政诉讼胜诉难。保护了人民的诉权，而人民总是败诉，这样的保护有何意义？

　　对于最高法院的这一《意见》我并不看好。现实的问题，下级法院既然可以置国家的宪法和法律于不顾，最高法院的《意见》又能如何？我国司法系统一再暴露出来的问题是，最高法院对于下级法院已经处于半失控状态（依据独立审判原理，最高法院无权控制下级法院）。地方法院实质性地受制于地方政府和其它权力部门。人民与政府产生纷争投诉无门，上访受制，正义从何处得以伸张？不从根本上解决这一制度难题，正义在烈火中伸张的悲剧，就永远无法避免！

　　近年来，最高法院回应人民的呼声，采取各项措施，力图重振人民对于司法的信心。但我们必须清醒地看到，司法改革决非人民法院自身可以领导和解决的政治课题，执政党应当从政治改革的高度，看待司法改革，将司法改革作为政治改革的重要组成部分，优先突破。集中全党和全社会的力量，建立公正高效的司法。公正高效的司法制度建设，是一个比经济增长更重要的政治命题。民不患寡，而患不公。就本起事件来说，自焚者并非属于人们常言的弱势群体，而是富裕阶层，她采取激烈的措施所要维护的，并非自身生存需要，而是对正义的追求。她的自焚，给社会传达的信号是，不公正，勿宁死！追求生存是人民的最基本要求，而公正同样是人民的基本追求！

　　本起事件，行政部门是合法的、公正的吗？由于失去了司法这一可以公开展示的平台，即使金牛区城管执法局是合法和公正的，他们也是跳进黄河洗不清了。比如，他们说，拆迁的建筑是违法建筑。问题是，违建到底是怎样形成的？是当事人不申请办证？是有关部门违法不给办证？当一个社会失去了展示正义的平台———司法，人民还能相信谁？

　　反思现行行政审判制度

　　死者不会复生，对正义的追求必须永恒！我以为，最能够满足死者在天之灵的举措是，全面反思我国的现行行政审判制度，构建一个人民与政府理性争讼的平台，否则将会有更多的唐福珍们，以惨烈举措，在烈火中伸张正义。

　　全部地改造我国的司法建设，难度太大，一时难有成效。个人以为，应当按照渐进式改革的思路，先行改革我国的行政审判制度，将行政审判从普通法院划出来，单独设立国家的行政法院系统。基本思路是：行政法院属于国家法院，与地方无关。其法官由全国人大任命，并在全国定期巡回，从而从根本上解决行政法官受制于地方的现状。国家设置三级行政法院，即地方行政法院、行政上诉法院和最高行政法院。这种构想的主要理由：一、彻底解决司法受制于地方行政和权力部门的现状，恢复人民对于司法的信心。二、有效地化解上访难题。上访问题近年来成了困扰中央和地方的重大政治难题，其根本原因在于人民对于司法的不信任。与其让人民不远千里地到首都、到省会上访，不如让人民到国家设立于各地的行政法院进行诉讼。上访制度之所以无法从根本上解决问题，根本的原因是，信访部门没有法定的程序的手段，来判断人民与政府之间的争议。人民与政府产生争议，让政府自己解决，人民如何相信？三、实现中央对于地方的有效法制控制。为了解决地方乱批地、乱拆迁的难题，国土部设置了督察机构，试图解决土地问题。为了解决环境保护问题，环保部门也在加强监督。质监部门、卫生部门等各中央部门都有类似之举。我以为，这些举措，不仅加大了行政成本，而且难有实效。以土地督察为例，人民如何到土地督察部门投诉？督察部门如何处理投诉？证据如何展示？法律如何辩解？最终给出什么样的法律文书解决争议？难题不一而足。其最终结果一定经常是走过场，让人民对中央再一次失望。

　　国家在地方设置国家的行政法院，配备国家的行政法官，让人民有秩序地在国家的法院与地方官员争讼，这是一种多么好的制度啊。这些国家的行政法院，其实是国家法律的总督察。人们在国家行政法院，可以对各类行政机关依法诉讼，国家行政法官对各类地方行政部门依法进行监督。这比中央各部门分别在地方设置部门督察不是好得多么？

　　我国的法律制度是按照大陆法系模式建立的。我的这一建议其实并非创见，而是大陆法系国家基本通用的制度。德国、法国、包括我国台湾地区，都是如此。历史上，我国在民国初年，也设置过专门的平政院，解决行政争讼。（中国政法大学·何兵）