优化司法职权配置的三点建言

　　一、关于优化侦查权的配置

　　二、关于侦查权行使中的问题与对策

　　三、关于改善党对政法工作的领导

　　党的十五大第一次提出“推进司法改革”的任务，十六大改为“推进司法体制改革”，十七大又提出“深化司法体制改革”，有关具体要求也一次比一次明确，表明全党对这一问题的认识在不断深化。

　　为什么要对司法体制进行改革？就是因为眼下的司法体制还不很健全、不很完善。概括起来有六个问题:一是体制不顺，二是队伍不精，三是作风不正，四是执法不严，五是监督不灵，六是裁判不公。上述问题有的已到了十分严重的程度。司法公正是诉讼的第一位价值，司法不公直接关系到政权的稳定，更是危及共产党执政地位的最大隐患之一。

　　应当肯定，经过十多年的努力，司法改革已经取得一些可喜成绩:一是制止了政法机关和执法民警经商、办企业；二是严禁收费、乱罚款，实行了“收支两条线”；三是为避免长期在一任职形成关系网，实行了政法部门负责人定期轮岗；四是推行开办事制度，加大了执法的透明度，司法机关的亲民作风有所强。但是，这些都还是一些浅层次的改革，基本上未能触及体方面的问题。

　　党的十七大提出“深化司法体制改革”，它是政治体制改革重要组成部分，事关全局，牵一发而动全身。它的成败，关系能否巩固共产党执政地位，能否保证国家长治久安，必须提到样的高度来认识这个问题。

　　胡锦涛同志在同全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时强调:“必须把维护社会公平正义作为政法工作的生线。司法体制是维护社会公平正义的重要制度保障。要继续积稳妥推进司法体制改革，以满足人民的司法需求为根本出发，从人民不满意的问题人手，以加强权力制约和监督为重点，化司法职权配置，规范司法行为，努力建设公正、高效、权威社会主义司法制度。”[1]

　　优化司法职权配置，是司法体制改革的核心内容。要优化司职权配置，就要对各个司法机关的职责权限以及相互关系进行要的调整，说白了，是“权力再分配”，必然触及许多人的利，难度自然会很大。因此，必须从党和国家的整体利益出发，在如何健全法制的角度来考虑对各部门的职权进行适当的调。这一工作只能由中央政法委牵头和推动，这是加强和改善党政法工作领导的正经大事，责无旁贷。不应允许各部门自行其，更不能允许某一司法机关借“改革”之名随意扩大本部门的权。

　　本文仅就“优化司法职权配置”谈三点建言。

　　一、关于优化侦查权的配置

　　我国现行侦查权配置方面存在的问题，主要有两个:一是人民检察院作为法律监督机关，自身又负责对大量贪污贿赂案件的侦查，反贪局迅速膨胀，业已占据了检察机关的半壁江山。检察院自行侦查的案件，又由它自己决定逮捕和自行决定是否起诉，形成由检察机关一竿子插到底而不受外部监督制约的特殊体制，违反分权制衡的诉讼原理。近年来，有不少省市的检察长和反贪局局长滥用职权一个接一个下台，更充分暴露了这种体制的弊端。二是中纪委肩负反腐败的重任，它在查办高级干部腐败的大案、要案时，事实上需要行使侦查权，目前是以“双规”的方式限制人身自由，有时还要采用某些监控手段，但都没有法律依据，引起人们的非议。这就提出了如何使纪委的反腐败工作纳入法制轨道的问题。

　　这两个问题，都是司法体制改革中不能回避而又最为棘手的问题。出于健全法制的考虑，贯彻“执政党也必须在宪法与法律的范围内进行活动”的原则，必须寻找适当的解决办法。

　　为此，建议将反贪局从检察机关分离出来，与监察部合并，仿效香港“廉政公署”的设置，改称“廉政公署”（或改用“反贪部”名称），归属中纪委和国务院双重领导。凡党政干部违纪、违法的案件，都由廉政公署负责查办（与公安机关既查处治安案件又办理刑事案件相似）。廉政公署对涉嫌职务犯罪的案件依法行使侦查权，人民检察院则对廉政公署管辖的案件负责批准逮捕和审查起诉，同时对廉政公署的侦查活动实施法律监督。

　　以上设想的“廉政公署”设置，从组织形式上来看，既是一个国家机构，又是执政党的一个机关（据报道，监察部早已与中纪委合署办公，再将反贪局并人，应是顺理成章之事）。廉政公署既是中纪委的办事机构，又是与公安部和国家安全部并列、专门管辖职务犯罪案件的第三个侦查机关。中国现实的国情，本来是由党管干部，要对腐败的官员（绝大多数是党员）进行查，没有执政党的纪检部门参与根本无法进行。将党内纪律检、国家行政监察和对职务犯罪案件侦查的三个机关合并，运转来更为方便。这样改革，至少有三大好处:一是实行侦、控分，克服了对检察机关自行侦查活动难以监督的弊端；二是有利妥善解决中纪委查办大案、要案需要行使侦查权却于法无据的题（改为“廉政公署”，既可名正言顺地行使侦查权，又可以法采取各种监控措施）；三是可以使监察部摆脱有责无权、监乏力的困境。

　　有同志可能认为这个方案不具有可行性。其实，宪法中关于央军事委员会的设置就是“一个机关，两块牌子”，早有这样先例。况且监察部早已与中纪委合署办公，再将反贪局并人，建一个强大的侦查机关，并非不可能实现。可以说，这是“一二鸟”的解决办法，是优化侦查权配置的治本措施。

　　二、关于侦查权行使中的问题与对策

　　目前侦查权行使中的主要问题，概括来说是重打击、轻保，怕漏不怕错，过分依赖口供而欠缺法制意识和证据意识，刑逼供屡禁不止。

　　公安机关习惯于“抓人、突审、破案”三板斧式的办案模，往往是证据不足先抓人。当年“四人帮”整人时，总结出逼信经验中有一条:“没有证据怎么办？从犯人嘴里掏。[2]可悲的是，偏爱口供似乎已成了职业病，”突击审讯“几乎成了常规。只要犯罪嫌疑人招供了，就认为”真相大白“。例如，对佘祥林连续搞了10天11夜的”突审“，终于迫使其承认了”杀妻“罪行。于是，办案民警立功受奖，从上到下皆大欢喜—这样的办案模式很容易造成冤假错案。近年连续曝光的若干起冤假错案（如山西的”岳兔元杀人案“、湖南的”滕兴善杀人案“），情节竟与佘祥林案十分相似，几乎是”一个模子脱出来的“，更暴露出问题的普遍性和严重性。早已认定”被杀害“的死者重现人间，产生了意想不到的杀伤力，引起人们对滥用侦查权的质疑，确实是到了应该深刻反思的时候了。

　　关于刑讯逼供产生的原因，可以列举许多条，有历史的原因、观念的原因、立法上存在漏洞、缺乏先进的取证手段等，但归根到底还是办案机制、司法体制存在缺陷—尽管刑法和刑事诉讼法都明确规定“严禁刑讯逼供”，但采用刑讯手段获取的口供，却照样被用来定案，等于在事实上默许实施刑讯。上级领导提出一些不恰当的口号，或者规定一些不适当的考核指标，也会促使执法民警为了“争先”或“自保”而不择手段。例如，“命案必破”就是一种过高的要求，再配套实施一系列奖惩措施，更使它成了一种硬性的指标，必然会带来某些负效应:一是“不破不立，先破后立”，造成某些隐案；二是一旦抓到犯罪嫌疑人，便夜以继日地突击审讯，“一定要撬开他的钢牙”，增大了造成冤假错案的几率；三是发现错案拒不纠正（如河北聂树斌冤案至今拒不纠正）—认为纠正错案会损伤执法机关的威信，反倒使冤案平反更加困难。

　　对刑讯逼供要不要禁止？实际上存在不同认识。迄今仍有不少同志认为“刑讯逼供有合理性和必要性，不可能禁绝”。说什么“不是要不要打，而是看你会打不会打”。上级领导也往往是睁一只眼、闭一只眼，在“限期破案”的压力下，实际上默许甚至纵容搞刑讯，这是刑讯逼供难以遏制的根本原因。何况刑讯逼供又很难证明，由于被打的人很难拿出证据证明自己挨过打，实施刑讯者不怕你去控告，它具有极大的“抗药性”，如同安装了保险丝“和”避雷针“，使事后查处遇到极大阻力。但是，在现代，法制文明已成为普适价值，保障人权的呼声日益高涨的情况，如果再不采取有效措施杜绝刑讯逼供，人民群众将对现行司体制失去信心，也将对执政党的领导能力失去信心。

　　要彻底禁绝刑讯逼供，必须采取有效的措施，并且要“动真的”。为此建议:

　　第一，在可能被判重刑的案件中，推广在讯问犯罪嫌疑人时程录音、录像的制度（它是英国禁绝刑讯逼供的成功经验），应以“国情不同”、“经费不足”等理由拒绝采纳这种行之有效办法。

　　第二，彻底禁绝以刑讯方式获取的口供作为定案依据。对是存在刑讯发生争议时，实行“举证责任倒置”，即应由被控告施刑讯者提供证据反驳指控。

　　第三，相应地，借鉴香港等地的经验，法院开庭时由警察出作证。警察应证明取证的合法性以证实犯罪，这也可以极大地高警察在民众中的形象。

　　第四，在看守所推行监管文明。侦查人员只能在看守所提审罪嫌疑人，不得带出看守所进行讯问。

　　第五，选择典型案例对侦查人员进行教育，整顿执法队。对因刑讯逼供造成冤假错案的，严肃进行查处，不可姑息。

　　刑讯逼供可谓“老大难”了。到底要不要严禁？在实务部门在不同的看法。有人认为刑讯逼供有合理性和必要性，所谓严禁刑讯逼供“只是一种对外宣传的口号，真要禁绝那还能办？实际上采取了默许甚至放纵的态度。因此，刑讯逼供到底能能禁绝，关键要看高层领导的态度。高层领导真要严禁，动真格地去严肃查处，谁也不敢再犯；睁一只眼、闭一只眼、甚至纵容，那就永远也禁不了。

　　三、关于改善党对政法工作的领导

　　在社会主义的新中国，政法工作必须置于党的领导之下，这是没有疑义的。问题是如何改善党对政法工作的领导。近日，胡锦涛同志再次强调“做好新形势下的政法工作，加强和改善党对政法工作的领导是关键”。[3]邓小平同志一再申明:只有改善党的领导才能真正加强党的领导，这是一种双向促进的辩证关系。

　　新中国成立初期，在大镇反和清匪反霸斗争中，党委直接掌管司法业务，是在特殊情况下采取的权宜性措施，它不是也不应该成为我国的司法制度，但事实上这种制度却延续下来。反右派时把主张“司法独立”说成是“以法抗党”，致使“以党代法”，由党委批案包揽了诉讼。党的十一届三中全会以后，法制建设重新起步，中共中央于1979年9月发布64号文件（《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》），正式决定废止党委批案。其后，地方各级政法委员会一度被撤销。但随着“严打”展开，各级政法委又恢复如初，并且实行由政法委召集三长联席会议，对重大案件协调定案。尽管宪法和任何一部法律都没有这样的规定，但事实上形成了不成文的潜规则。它同“依法治国”的要求不相符合，也不符合“执政党要在宪法与法律范围进行活动”的精神。这种做法的弊端甚多，其最大的弊端，是把党委推到了社会矛盾的风口浪尖之上，一旦出现冤假错案则难辞其咎（如佘祥林的冤案，就是由当地政法委拍板，决定“改变管辖，由京山县人民法院一审判刑巧年，中院二审维持原判”，最终铸成错案）。这种做法损害了党的声誉，甚至危及共产党的执政地位。要优化司法职权配置，这个问题不能回避。

　　与此相关的另一个情况是，现在地方各级政法委的书记，一都由公安厅（局）长兼任，这就更形成了事实上是由公安厅（局）长领导人民法院和人民检察院的格局，不符合诉讼原理，使得人民法院和人民检察院不可能独立行使职权（十六大和十大都明确提出:要“保证审判机关、检察机关依法独立公正地使审判权、检察权”）。这种由公安厅（局）长领导法院和检察院的体制存在明显的弊端。早在1956年，时任公安部部长的罗瑞卿同志就曾提出:由公安厅（局）长兼任“政法口”负责人的法应当改变。[4]但半个世纪过去了，不但没有改变反而更为强化。

　　看来，党究竟应该如何实行对政法工作的领导，仍然需要认研究。执政党没有必要在处理具体案件时站到第一线去冲锋陷阵。司法权是一项国家权力，不属于党务工作的范畴。既然各级检法机关的主要领导人都是共产党员，党应该充分信任和依靠们去做好工作，没有必要在各级司法机关之上再设个“婆婆”去发号施令。

　　邓小平同志早就指出:“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切，这是与'以党治国'完全相反的政策。'[5]1986年6月28日，在中央政治局常委会议上，邓小平同志又强调指出:”纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适……党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。'

　　基于上述理由，建议分步骤地取消由政法委协调定案的做法。鉴于当前国内外形势依然错综复杂，存在某些影响社会稳定的不可测因素，因而对于涉及社会政治稳定、具有敏感性的重大案件，仍有必要由中央政法委发挥集体领导作用，组织公、检、法三机关认真研究、统一认识、慎重把关；对于其他普通刑事案件，则应该放手让司法机关依法独立公正地行使检察权和审判权（这也是落实十六大和十七大精神的明确要求）。对于普通刑事案件不再搞协调定案，看似退了一步，实则大大前进了一步。政法委责任不是减轻了，而是更重了—它应该站得更高，把眼界放得更宽，将主要精力放在研究如何才能优化司法职权配置、推动与深化司法体制改革、为司法机关选配优秀干部、监督司法机关廉政、勤政和严格、公正、文明执法之类的政治领导上。这是改善党对政法工作领导、深化司法体制改革的重大举措，也是巩固共产党执政地位的必要之举。

　　注释:

　　[1] 胡锦涛同志同全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时的讲话，载新华网2007年一2月25日。

　　[2] “文化大革命”期间，林彪、“四人帮”反党集团采用极端审查方式迫害老干部，使刑讯逼供达到了顶峰，并且把逼供的典型经验提炼为四句话:①办案要立足于有，着眼于是。②没有证据怎么办？从犯人嘴里掏!③棒子底下出材料，后半夜里出战果。④一人供，听；二人供，信；三人供，定。这四句话，完整地表述了逼供错误路线的全部内容，并使之形成了一套公式。这一套谬论在当时广为流传，影响深远。

　　[3] 胡锦涛同志同全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈时的讲话，新华网，2007年一2月25日。

　　[4] 罗瑞卿同志的原话是:“现在各省的'政法口'或政法党组，多是公安厅、局长兼任的。最好省、市'政法口'的负责人，不是公安部门，也不是法院、检察院的负责人兼任，有专人负责。因为兼任，往往容易受自己负责的一个部门的影响，对其他部门了解就少，因此决定问题容易片面，不公正；另一方面，其他部门有意见、有问题也不便于提出和处理。”详见罗瑞卿1956年7月13日在各省、市、自治区公安厅、局长、法院院长和检察长联席会议上的发言。

　　[5] 《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年第2版，第12页。（中国人民公安大学·崔敏）

　　出处:《刑事司法论坛》（第一辑） 2008年