关注公安机关反恐融资问题

「摘 要」 随着恐怖主义日趋猖獗，反恐融资凸显其艰巨性和重要性。本文阐述了恐怖主义融资与洗钱的关系，强调了反恐融资在反洗钱工作中的重要性与特殊性；在此基础上进一步论述了恐怖主义融资的方法，为切断恐怖主义的资金链作了起始点的分析，对公安机关打击恐怖主义融资提出相应建议。

　　「关键词」 恐怖主义融资； 反恐融资； 公安机关

　　所谓“恐怖融资”，或“资助恐怖主义”（Terrorist Financing）是指向从事恐怖活动的组织或个人提供资金，或帮助从事恐怖活动的组织或个人募集、管理或转移资金的犯罪行为。反恐融资随着近几年反恐工作的全面开展逐渐深入，由于人们往往把反恐融资与反洗钱一并提起，容易产生混淆。本文特别就恐怖主义融资的概念、方法加以论述，并对公安机关反恐融资工作提出相应建议。

　　一、恐怖主义融资与反恐融资现状

　　（一）认识恐怖主义融资

　　洗钱与恐怖融资的区别是很明显的，洗钱的目的是为了把一层合法的外衣披在自己“肮脏”的钱上，而恐怖融资的目的是为了掩盖合法来源的财产（如公共基金或者所谓的慈善基金）。但同时应该看到，因为公共政策的目标并不完全关注非法资金的运转问题，同时也关注资金本身以及资金背后的组织或者个人。在这方面，犯罪财产与恐怖财产对金融体系和公共机构的威胁是相同的。打击有组织犯罪战略在通过金融系统获得资金方面完全可以适用于打击恐怖融资案件。另外，有组织犯罪往往与恐怖主义团结在一起，在犯罪与恐怖组织之间形成许多形态，分享它们获得的利益。犯罪组织从恐怖组织和游击队组织的破坏中获益，而恐怖组织和游击队组织反过来从有组织犯罪活动可获得的融资中得益。

　　于是，“反恐融资”合情合理地成为反洗钱整体工作的一个组成部分。十届全国人大常委会第二十四次会议31日审议通过的反洗钱法明确规定，对涉嫌恐怖活动资金的监控适用本法；其他法律另有规定的，适用其规定。但二者毕竟是两个相互独立的概念，不能将二者混为一谈。

　　（二）反恐融资现状

　　鉴于世界上恐怖主义犯罪活动日益猖獗，通过反洗钱机制发现并切断恐怖主义融资渠道成为各国反洗钱工作的一项重要任务。国际社会先后制定了一系列标准，主要包括联合国安理会的相关决议，尤其是第1373号决议（2001年）和第1535号决议（2004年）、FATF《反恐融资8条特别建议》以及《联合国制止向恐怖主义提供资助国际公约》。其中，联合国安理会第1373号决议决定成立了反恐委员会（CTC），联合国第1535号决议决定并重组了CTC，目的是使CTC在反恐领域的对话、评估、促进技术援助以及在与其他国际组织进行协作等方面发挥更为积极的作用。我国对反洗钱的态度和立场历来十分鲜明和坚决，并明确了一些重点打击地区和范围，于2004年作为创始成员国发起成立了“欧亚反洗钱与反恐融资小组”（EAG）。

　　为破获、铲除和遏制恐怖主义融资网络，美国制定了反恐金融战略三大支柱。第一，开展执法和情报行动，将为恐怖主义融资者绳之以法。第二，采用点名、羞辱等公开定性措施，并冻结恐怖主义组织及其支持者的资产。第三，设立能力建设项目，以加强盟国积极主动地打击恐怖主义融资活动的机制。可见公安机关开展调查资金操作，不让为恐怖分子提供资金者钻空子，具有追溯性，意义重大。2006年10月31日，十届全国人大常委会第二十四次会议通过了《中华人民共和国反洗钱法》，进一步推动了我国反洗钱工作的开展。据不完全统计，仅2004年4月至2005年间，中国央行和外汇局共向公安机关移送可疑线索1 500余件，其中协助侦破51件，涉案金额分别为30.96亿元人民币和4.60亿美元。

　　二、恐怖主义融资的方法

　　恐怖活动的资金主要来自四个渠道：个人捐款、慈善、罪案及生意。而资金流动的方式包含一般银行系统、非正式汇款及自己交付。

　　现今犯罪活动所得日益成为恐怖分子经济的重要组成部分，而这些犯罪活动会随着恐怖组织的不同而有所改变。为恐怖主义提供最大资金的犯罪活动莫过于毒品走私，日益严重的制造、贩运麻醉药品、精神药物及其前体的活动极大地威胁着该地区的国家安全和社会稳定，且是国际恐怖组织资金来源的重要渠道之一。目前，很多恐怖组织也学会了通过计算机互联网筹集资金，这给反恐行动带来了很大不便。互联网在恐怖分子的顽抗中还扮演了“通道”的作用，将人力资源和资金等源源不断地输送给恐怖组织。恐怖分子常常会在某个论坛中给出自己网站的链接，或者直接在聊天室中招募人员、筹集资金。不仅形形色色的恐怖主义网站难以追踪和监控，恐怖组织还经常利用合法网站，达到他们的目的。此外，慈善组织在融资模式中扮演重要角色，慈善机构能够把从个人、私人企业和政府获得的合法收入都以慈善的名义与犯罪所得混同，因此使得可能的调查变得不适宜并且很难区分“肮脏”的钱与“干净”的钱。

　　其他形式如敲诈勒索、绑架、宝石走私以及其它走私活动和贩卖人口等。其中军火走私是一个独特的情形，因为它既是融资的来源，又使用这些来源，同时它还透过其他走私活动成为交易的媒介。例如：哥伦比亚革命武装力量被发现在古柯产地；非洲内战一般都发生在宝石和其他珍贵自然资源的开采地；阿富汗的阿尔盖特恐怖组织的士兵在世界最大的鸦片生产地煽动武装动乱。向国外散户筹集资金尽管早已有之，但现在依然是重要的融资来源。爱尔兰共和军已经从美国的爱尔兰社区筹措大量资金，同样阿尔盖特、车臣、斯里兰卡等恐怖组织也从因经济原因被流放的同胞处获取大量资金。

　　三、公安机关反恐融资努力的方向

　　（一）科学地开展恐怖主义融资的执法调查

　　毒品贩子和有组织犯罪集团的主要目的在于赚钱，而恐怖融资则与此不同，他们通常具有非金融目标，寻求公开化、政治合法性、政治影响力和传播意识形态等，恐怖分子筹集资金的行动只是达到上述目标的一个手段。这就要求我们必须以一种前所未有的新方法来利用现有的反洗钱法律，看其是否有助于充分的识别和应付恐怖融资交易所带来的威胁，尤其是现有的交易报告义务可能不是执法部门用以发现资助恐怖活动资金的充分工具。另外，恐怖融资具有花费少、后果严重、资金来源广泛、转移隐蔽等特点，调查一个恐怖组织的资金交易活动往往比调查毒品贩子的资金活动更困难。同恐怖活动有牵连的单个金融交易所涉及的金额通常都非常低，没有超过必须通知执法部门或监管部门的最低金额规定。这些交易往往在合法生意、社交或慈善行为的掩护下进行。因此，要对恐怖资金进行追踪十分困难。

　　公安机关应科学地开展追踪恐怖主义融资的执法调查。同时，赋予执法机关相应必要的权利，包括通过秘密侦察和电子监测调查金融犯罪，以追查包括恐怖主义融资案件在内的金融犯罪。在条件许可的情况下，公安机关可以尝试变被动接受案件到主动发现、调查案件，使战线前移，增强打击恐怖主义融资的力度。执法机关应当与司法部门以及其他相关协调恐怖主义融资案件的调查和起诉。

　　（二）建立健全预防恐怖主义融资的法规

　　在预防洗钱的措施方面缺少专门针对洗钱的行政法规，与国际上通行的包括打击资助恐怖主义的反洗钱标准差距较大。由于缺少预防性金融管制措施，执法机关得不到及时充分的有关金融情报，发现洗钱活动比较迟缓，不利于及时有效地扼制洗钱犯罪。而且，融资恐怖活动的金额有时并不多，例如“9.11”事件，美国有关当局预测其花费仅介于40万至50万美元，这就为建立预防性金融管制措施增加了难度。

　　（三）加强打击恐怖主义融资的国际合作

　　在国际化的社会中，资金在全世界可以自由流动，只要有一个国家不参与，就可能存在被恐怖分子利用的薄弱环节，影响预期的效果。所以，反洗钱和反恐融资在国际间的合作显得尤为重要。在反恐融资领域，存在有关恐怖主义组织和个人的名单较为混乱、识别标准不统一、起诉缺乏证据、对不适当查封的赔偿以及被查封和没收资产如何处置等问题。我国公安机关应加强打击恐怖主义融资的国际合作，参照国际反恐领域的标准，建立适应我国特点的在反恐领域的技术网络和标准体系。

　　由于恐怖主义融资案件具有复杂的专业性，应尽快组建一支熟悉金融犯罪的、训练有素的队伍开展这方面的调查。公安机关应继续积极派员参加有关培训项目，参加有关国际会议，更广泛地开展警务合作，增加打击洗钱和恐怖主义融资领域的知识，通过合作发展迅速交流有关洗钱和经济犯罪的重要信息的能力。

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