论民法规范在行政法中的适用

　　论文摘要：民法规范在行政法中的适用是一个具有重大理论意义和现实意义的法学问题。本文在论述了民法规范在行政法中适用的可能性和必要性的基础上，对民法规范在行政法中的适用范围和条件进行了分析，并具体阐述了民法规范在行政法中的适用。
　　民法早在30世纪的古罗马时期就已经较为发达，经过几千年的发展，建立了近乎完美的理论体系和完整的规则体系。而行政法直到自由资本主义末期才产生，是近代宪政发展的产物。 行政法在新中国的发展更是不过短短的二十年。所以，行政法在理论上的缺陷性以及法律规定上的不完整性似乎不可避免。问题的关键是，落后的行政法在适用上所发生的问题能否以先进的民法规范为依据来解决呢？
　　一、 民法规范在行政法上适用的可能性
　　虽然作为私法的民法与作为公法的行政法在法律性质上存在天壤之别，但我们认为，两者还是具有一定的共通性，并从现代法律进化的趋势来看，民法在行政法上的适用还是有可能的。理由具体阐述如下：
　　（一）“私法公法化”与“公法私法化”的趋势是民法在行政法中适用的现实基础。应当指出的是，公法和私法的二元划分并不是无可非议的逻辑前提或者绝对必需的 ，在英美法系国家，并没有公法和私法之分，不管公法案件还是私法案件都由普通法院受理，但在他们的法学研究和法律的实际运用当中，以往和现在都没有出现太大的问题。即使在有公法和私法划分传统的大陆法系国家对这种基本的法律分类方法也产生了动摇。基于对社会公益的尊重和促进，先前被断然隔绝的市民社会和政治国家打破原有疆界而彼此渗透交融，出现了“社会国家化”和“国家社会化”的变迁趋势，与之相适应的是，法律秩序中亦出现了“私法公法化”与“公法私法化”的交融发展的趋势。在作为传统私法领域的民法中，诚实信用、公序良俗等社会性原则的引入，所有权绝对、契约自由和自己责任三大基本原则的社会性修正和大量强行规范的充斥，以及在作为传统公法领域的行政法中大量弹性规则的引入 ，行政指导、行政计划、以及行政合同等非强制性行政方式广泛流行。正如日本著名行政法学家盐野宏所说，“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种手段来实现其目的”。 在这种公法与私法交融发展的前提下，公法与私法之间的界限逐渐模糊，甚至有趋同的倾向，这为作为私法的民法规范在作为公法的行政法中适用创造了可靠现实基础。
　　（二）私法与公法的共通性是民法规范能在行政法上适用的理论前提。在我看来，公法与私法，因其法律主体不同，虽各有其特殊性，但是公法与私法都是具有普遍约束力的、国家制定或认可的社会生活中的规范，都规定了人与人之间的权利义务关系，所以公法与私法之间应当存在一些共同的观念，并适用一些共同的法律原则和法律规范。应当指出的是，民法与行政法发展的不平衡性（参见本文的第一段）也说明了先进的民法规范在行政法中适用的可能性，对于落后的行政法来说，要实现行政法治现代化，必须借鉴其他法律部门的一些成功经验，切莫闭门造车。如果行政法对民法几千年积累的经验置之不理，一切从头开始，那只会拉大与其他法律部门的差距，延缓行政法治进程。另外，民法是经济高速发展的产物，其在市场经济当中所逐渐形成的一些原则和规范（很多是一些具有普遍意义的原则和规范），它们对于完善行政法（特别是经济行政法）具有重大的借鉴意义。
　　二、民法规范在行政法中适用的必要性
　　既然民法规范在行政法适用具有可能性，那么，在中国的具体国情下，民法规范是否有必要在行政法中适用呢？
　　（一）私法精神在中国的缺席使得民法规范在行政法中的适用成为必要。私法精神的精髓是私法自治，而私法自治的前提在于独立人格的存在。然而，在古代中国，公民没有独立的人格。家庭之内，只有血缘关系和天然义务；国家之内，皇帝和“青天大老爷”成为了全体臣民幸福的寄托，臣民被看作还处于幼稚的状态中。在计划经济体制下，膨胀的国家观念吞并了市场的逻辑，抹杀了市民社会的重大作用，国家和集体仍然主宰一切，公民仅能作为团体的一分子，当然也未能取得独立的人格。自从实行市场经济以来，特别是《行政诉讼法》实施以来，这种局面有了巨大的改变，但真正的私法精神却始终没有出现，在这种情况下，充分发挥市民社会的作用，尊重市场逻辑，其意义非常重大；加强民法规范在行政法中适用，使私法精神渗入到公法领域，在现阶段更是不可或缺。
　　（二）服务与合作的行政法新理念的确立是民法规范在行政法中适用必要性的另外一个理由。斗争和对抗并不是主体对行为的唯一选择，也并不是社会交流的主流。而且，当阶级取得政权后，如果继续强调利益的关系的冲突性及行为关系上的斗争性，必将导致社会动荡和政局不稳。因此，在和平建设时期，应有不同于革命时期的价值判断，那就是利益关系的一致性及行为关系的相互合作。 在此基础上，行政主体的服务和行政相对人的合作也就成为行政法的新理念。正是在这种新理念的感召下，传统的“命令-服从”模式的行政方式正在逐渐的减少，而非强制性行政方式（或以私法方式执行行政任务）却异军突起，例如行政指导、行政计划以及行政合同等。这种行政方式，强制色彩大为减弱，而更多是体现一种行政主体与行政相对人的平等性。这使得民法规范在行政法中适用的空间增大，而且，行政法对于这类非强制性行政方式大多没有具体的规定，这时，在行政法中类推适用民法规定显然是必然要求。
　　（三）在行政法中适用民法规范是避免行政机关进行部门设租或部门寻租的有效手段。
　　比如说，有些特别法成为了部门非法寻租的保护伞，就《邮政法》来说，该法似乎就有过分保护邮政部门利益的嫌疑，而忽视了广大老百姓应有的合法权益。它规定凡邮件丢失的，只赔5元，但有些邮件对收件人来说是具有非同寻常的意义，如大学入学通知书以及研究生入学考试的准考证对于考生的意义。如果邮政部门在投寄过程中丢失上述证件，只赔5元，显然是不公平的，也是违反民法中的公序良俗原则的。我们认为，对于邮件本身损害的赔偿，可以适用《邮政法》，而对于邮件以外的事由引起的赔偿应当优先适用作为普通法的《民法通则》，而不适用《邮政法》，从而来更好地保护行政相对人的合法权益，也可以避免行政主体利用其职权牟取暴利。
　　另外，有些行政机关为了谋取自己的部门利益、地方利益、以及其他局部利益，通过制定特别法（主要是指规章）的方式来进行非法的部门设租，从而达到规避适用普通法律的目的，如行政审批制度。同时，在中国，“法”的范围过于宽泛，不仅包括行政法规，而且还包括规章和地方性法规等。尽管这类规范的效力要低于“法律”，要符合高一级的法律（宪法第5条），但这些规范的总体并非依照行政法中所谓的“法律保留原则”来制定的。著名的德国行政法学家卡尔。施米特（Carl. Schmitt）更是一针见血地指出，“如果把任何当权者发出的每一个理解为‘法’的话，那么依法行政就变成彻头彻尾的专制行政了。” 基于以上分析，我们认为，中国的“法”的范围要逐渐减少，至少规章不能认为是一种“法”。因此，为了避免行政法规范规避法律，有时我们应更多地在行政法中优先适用作为普通法的《民法通则》，而不适用不属于“法”的范畴的规章。
　　（四）行政裁决、行政仲裁以及行政调解等行政司法行为 的存在使得民法规范在行政法中适用成为了必要。基于减少诉讼成本和减轻法院、当事人的诉讼负担以及提高行政效率的考虑，行政和司法两个法律概念被完美地结合起来，行政司法行为也就应运而生。我们认为，不管行政裁决、行政仲裁，还是行政调解，针对的主要对象都是特定的民事争议，而不是一般的行政争议（即纠纷的双方当事人是处于平等地位的民事主体，而不以行政主体为纠纷的一方当事人）。然而，行政司法行为针对对象的特殊性决定了行政主体在做出行政裁决、行政仲裁以及行政调解等行政司法行为时，在很大程度上必须以民法规范为依据。这时，民法规范在该类特殊行政行为的适用就理所当然了。
　　三、民法规范在行政法中适用的条件与范围
　　从以上的分析可以看出，民法规范在行政法中适用具有可能性和必要性，那么。是不是所有的民法规范都能在行政法中无条件适用呢？
　　（一）民法规范在行政法中适用的条件
　　我们认为，只有在符合下列的条件下，民法规范才能在行政法中适用，具体阐述如下：
　　1.某些民法的基本原则和总则性规定可以在行政法中直接适用。这些民法的基本原则和总则性规定虽然在民法中得到完善和明确，但它们并不专属于民法，而是属于所有的法律部门。因此，它们在作为公法的行政法中当然也就直接有效。
　　2.可以以类推的方式将特定的私法规定适用于公法领域。条件是：（1）行政法没有相应的规定，而且该漏洞不可能通过适用公法规定予以弥补；（2）必须以一定的政策、公理和衡平的需要为基础。 （3）比照民法中类似的、可以包括某一行为或事件的基本原理、原则或具体规定来处理。
　　（二）民法规范在行政法中适用的范围
　　行政法和民法虽然具有共通性，但是它们也有着不同的出发点和功能。民法以个人意思自治为出发点，其任务是调整公民之间潜在或者已经发生的利益冲突；而行政法以行政主体的意思先定为原则，其任务是调整行政机关和行政相对人之间的权利义务关系，规范国家权力的基础和界限。应当指出的是，行政机关在符合相关条件下，能够以私法形式活动，但决不允许行政机关实行“私人自治”。因此，对于纯粹生长于自由主义思想上的民法规定（如意思自治原则等）是不能在以保护公共利益为己任的行政法中适用的，民法规范在行政法中适用应当是有范围的。我们认为，仅在符合行政法特殊性的范围内，才能适用民法规定。
　　那么，民法的哪些规定，可以适用于行政法律关系呢？在我看来，主要有两类民法规定可以在行政法中适用：
　　1.以财产关系为内容的民法规范可以在行政法中适用。就财产关系而言，财产权不仅包括民法上的财产权，而且也应当包括行政法上的财产权。行政法与民法对此具有类似的性质，而同一性质的法律关系应当受到相同的法律规范的约束，这样才符合公平原则的要求。因此，在财产关系上，除了行政法因其公法性质有特殊规定的以外，民法规范都能在行政法中适用。
　　2.民法总则中的一些基本原理和制度（如基本原则、法律行为、法律关系以及代理制度等）都可以在行政法中直接适用。这些基本原理和具体制度，属于行政法和民法所共有，而并不是专属于民法的。
　　四、 民法规范在行政法中的具体适用
　　我们认为，民法总则、债权法以及其他民法分支中的规范只要能够符合上述条件，都可能在行政法中适用。具体阐述如下：
　　（一）民法总则规范在行政法中的适用。
　　由于行政法涉及面之广，容量之大是其他法律部门所不能比拟的，且富于变化，专业性、技术性极强，所以要制定一部统一的行政法典是相当困难的。这种形式上的特征决定了民法总则规范在行政法中适用的重大意义。
　　1.民法中的一些基本原则（如公序良俗原则、诚实信用原则等）都可以在行政法中直接适用。这些基本原则不仅属于民法，而且也属于行政法（请参考前文的相关论述）。
　　2. 有关法律主体（自然人与法人）的民法规范在行政法中的适用。不管在行政法上，还是在民法上，人或法人都是权利的享有者和义务的承担者。所以，有关年龄、住所、亲权（夫妇、父子等）以及宣告失踪制度、宣告死亡制度等方面的规定都能在行政法中适用。然而，民法中关于法律主体的权利能力和行为能力方面的规定应在充分考虑行政法的自身特点的基础上有选择地在行政法中适用。同时，由于民法上的法人和行政法上的法人具有较大差异，对这类民法规范的类推适用要十分谨慎。如：公法人和私法人设立的方式不同，公法人的设立往往要依照行政法上的特别规定。又如：民法上关于法人的解散和清算的规定也不能在行政法中适用。
　　3.民法中有关法律行为的规范在行政法中适用
　　行政法中的行政行为概念是有德国行政法学家奥托。迈尔（Otto mayer）从民法中移植过来的，他在其巨著《德国行政法》（1895年版）中揭示了行政行为的本质特征。可见，行政法中的行政行为概念与民法中的法律行为概念有千丝万缕的关系，所以，民法中有关法律行为的规范在行政法中适用也就不足为怪了。如：法律行为的成立、生效要件、条件、期限以及无效、可撤消、代理制度等能在行政法中类推适用（同时要充分考虑行政法的自身的特点和相关的规定）。
　　4.有关物的规定在行政法中适用
　　物不仅是民事法律关系所针对的客体，而且也是行政法律关系针对的客体。所以，有关物的一般规定（如主物和从物的分类，动产和不动产的分类，天然孳息等）都能在行政法中适用。但是，行政法中的物（公物）和民法中的物（私物）毕竟存在巨大差别，并且与两者相关的权利（如管理及处分原则、方法等）存在巨大差别，民法有些关于物的规定并不当然适用于行政法。
　　（二）债权法规范在行政法中的适用
　　行政法上的债权虽然是公法上的权利，有其自身的特点，但是其内容仍然是请求特定的相对人履行特定行为。所以，行政法中的债权和民法上的债权往往适用同一原则，具体阐述如下：
　　1.合同法的规定在行政法中的适用
　　（1）有关合同成立、生效要件的规定在行政法中的适用。在行政法的合同（即行政合同）中，一方当事人必定为行政主体，而行政主体在行政合同的履行、变更或解除中具有行政优益权，在这一点上与一般的合同不同。但是，行政合同必须以双方意思表示一致为前提， 就此而言，与民法上的合同又十分的相似。因此，合同法中有关要约、承诺的原理在行政合同中适用不可或缺。另外，在充分考虑行政法公法特点的基础上，合同法中有关生效要件的规定也可以在行政法中适用。
　　（2）关于合同担保权（主要包括保证、抵押、质押、留置以及定金等）的规定在行政法中的适用。因为行政法中的金钱债权与民法中的金钱债权非常相似，两者的性质也基本相同。所以有关合同担保权的规定在行政法中适用是必要的。但是，在行政法中，因其主债权为公法权利，担保权作为附属权也应当是公法权利，因此行政法中的担保权具有强制力，可以由行政权来强制实现。由此可见，有关合同担保权的规定在行政法中适用也应当有所选择。
　　（3）有关合同转让（主要包括债权让与、债权承担以及合同承认）的规定在行政法中的适用。行政法中的权利由于与其主体有不可分离的关系，原则上不能转让（即使是行政法中的财产权）。同时，如果行政机关持有该权利，有保护社会公共利益的必要，这种情况下，也不能转让权利。至于私人在行政法中的财产权，除了那些与权利主体的身份有不可分割的关系（如公务员退休金的请求权等）以外，都能转让，当然有些转让必须征得行政主体的同意。应当指出的是，这种行政法中的权利也能成为买卖合同、质权以及抵押权的标的物，债权人可以将其扣押，也可以由继承人继承。
　　（4）关于合同履行的规则在行政法中的适用。行政法中由二人或二人以上共同承担其义务的金钱债务并不少，行政法中的连带和民法中的连带的性质也基本相同，然而，遗憾的是行政法中对于连带债务却没有规定。在这种情况下，合同法的相关规定在行政法中适用就变得不可或缺了。但是，行政法中的债权因其公法性质而具有一定的强制力，所以对于不安抗辩权以及同时履行原则等并不能在行政法中任意的适用。
　　（5）有关合同解除的规定在行政法中的适用。如代位清偿的原理在行政法在就得到广泛的运用，代履行就是一个典型的代表，即行政主体在相对人不履行义务（别人也可以代替的义务）时，可以雇人履行义务而强制该相对人缴付劳务费用的行政强制方式。行政法中的一般义务以不许代位为原则，而对于金钱给付义务，不以义务人自身履行为必要，无论何人履行其内容都相同。同时，其他如抵消、混同、提存以及免除等合同解除方式在充分考虑行政法公法特点和相关的法律规定的基础上，也可以有选择的适用。
　　2.因管理与不当得利原理在行政法中的适用
　　行政法中经常发生无因管理的事实，即行政机关没有法律义务，在管理意思的指引下作出了管理行为。这时，行政机关的该行为完全符合债权法上无因管理的成立要件，而根据法学的一般原理（即同一性质的法律关系应当受到相同的法律规范的约束，这样才符合公平原则的要求），行政法中的无因管理应当适用民法中的相关规定。当然，在适用时，应充分考虑行政法公法特点和相关的法律规定。
　　另外，行政法中也经常发生不当得利的事实，即行政机关没有法律理由而获得利益，致使行政相对人受到损失。而且，行政法中的不当得利往往由相对人的所承担的义务引起。此时的不当得利请求权，不是公法上的权利，而是民法上的权利，行政相对人应以民事诉讼请求返还。如行政主体无法律理由而多收纳税人的税费，这时行政主体的行为就构成不当得利，相对人可以通过民事诉讼来请求返还。
　　2.民法中有关侵权行为的规定在行政法中的适用。
　　一般来说，行政法上的侵权行为与民法上的侵权行为性质不同，不能适用相同的法律。但是，行政法上以财产为内容的权利受到侵害时，类似于民法上权利受到侵害，应当构成民法上的不当得利，也应当适用民法中有关侵权行为的规定。当然，由于行政主体具有的天然优势，当其财产权受到侵害时，可以用强制力排除其侵害。而对于行政相对人来说，不具有行政强制力，所以不得不请求国家保护，这时，民法中有关侵权行为的规定就很有必要在行政法中适用。
　　参考文献：　
　　[1]参见叶必丰著：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第118页。
　　[2]参见[德]平特纳著、朱林译：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第89页。
　　[3]参见程宝山著：《再论经济法与民商法的关系》，《郑州大学学报》[哲社版]1999年第5期。
　　[4]见[日]盐野宏著、杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第36页。
　　[5]参见叶必丰著：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第173页。
　　[6]参见[德]何意志（Robert Heuser）于1997年在澳门举行的研讨会上发表的论文。
　　[7]该概念见张尚 主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第271页。
　　[8]参见[德]哈特穆特。毛雷尔著、高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000版，第50页。
　　[9]参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社1999年版，第334页。
　　[10]参见张剑寒等著：《现代行政法基本论》，台湾省汉林出版社1985年版，第291页。
　　[11]参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第259-260页。
　　[12]参见张剑寒等著：《现代行政法基本论》，台湾省汉林出版社1985年版，第292-295页。

作者：何渊