行政执法责任制和评议考核制工作研究

行政执法责任制是规范和监督行政执法活动、促进行政机关依法行政的一项长期性的机制性和制度性保障。党的十五大、十六大和国务院《全面推进依法行政实施纲要》对在各级行政机关建立和推行行政执法责任制作出战略部署，并将这项制度作为建设法治政府的重要措施。由此可见，推行行政执法责任制，对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政权力的缺失和滥用，保证人民的权力真正为人民谋利益，具有重要意义。本文从致力于建立有效推进依法行政重要保障措施的视角入手，在深入调查我市行政执法责任制和评议考核制实践的基础上，着重研究和解决我市推行行政执法责任制和评议考核制存在的实际问题，为我市全面推进依法行政提供决策依据。
一、行政执法责任制是依法行政的重要保障措施
建立健全行政执法责任制度，是营造良好的依法行政环境的一项重要的制度保障。众所周知，建国以来，我国行政法制建设走过了一段曲折而艰辛的道路，直到十一届三中全会以后，随着我国改革开放国策的确立，行政法制才得到发展。因此，相对于西方发达国家而言，我国依法行政口号提出的比较晚，直到八十年代末期才开始出现，而真正确立则是在社会主义市场经济的提出和建立以后。市场经济在一定意义上就是法治经济，依法治国、依法行政，也就成为我国政治经济发展的历史必然。1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第45条明确提出了“各级政府都要依法行政”。继之，八届人大《政府工作报告》明确提出了“各级政府都要依法行政，严格依法办事。”党的十五大报告中强调：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”1999年11月8日《国务院关于全面推进依行政决定》中明确提出：“要积极推行行政执法责任制和评议考核制，不断总结实践经验，充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中的作用。”党的十六大报告中再次强调要“加强对执法活动的监督，推进依法行政……提高执法水平。”2004年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，把建立和推行行政执法责任制作为建设法制政府的重要措施。尤其是邓小平同志在阐明社会主义民主和法制建设的总体思想时，对依法行政有许多独特见解，如对关于加强和完善行政组织法及监督行政、建立健全各类行政责任制方面的论述，为依法行政的确立指明了方向。依法行政是建设法治政府的关键和核心，其目的在于合理配置行政权力，有效规范行政权力的运作，从而为公民权利的行使提供充分保障，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。几个世纪以来，法治理论与实践对政府权力予以高度关注，这与行政权力作用范围的广泛性、与人们生活联系的直接性密切相关。二十世纪以来，行政权在很多国家的权力结构中极度扩张的事实，不断提醒人们，对行政权力的制约是国家权力制约的重中之重。在我们今天建设法治政府的进程中，权力与责任的对等和一致是一条铁定法则，依法行政是行政机关活动的准则，行政执法责任制是依法行政的重要保障措施。
然而，“依法行政”成为新时期行政机关活动准则、“行政执法责任制”成为依法行政的重要保障措施后，由于时间不长，理论研究尚处在起步阶段。关于对“依法行政”和“行政执法责任制”的科学涵义，尽管有许多学者撰文作过研究，但见仁见智，并没有形成完全统一的认识。限于篇幅，下面分别对依法行政和行政执法责任制的科学涵义作简要分析，以此来揭示行政执法责任制是依法行政的重要保障措施。第一，关于依法行政的科学涵义。王连昌教授曾著文总结说：“依法行政的含义是合法设置的组织和个人，在合法的职权范围内，依据实体法和程序法，行使行政职权职责，并接受监督，承担法律责任》。”（⑴ 王连昌，文正邦，郑伟坤主编：《依法行政研究》文集，重庆出版社1998年版，第24页）应松年教授在其主编的《行政法学新论》中提出：“依法行政就是行政机关依法行使行政权力，或者说，行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须由法律授权，并依据法律规定。”不管学者们如何定义“依法行政”，我们认为：依法行政至少包括两个方面的内容，一是行政要合法，即行政权力的取得、行政权力的运用和行使要合法，并且合法既要符合实体法规定，又要符合程序法规定；二是行政要受到监督和违法行政要承担法律责任。第二，关于行政执法责任制的科学涵义。目前，学术界有的认为行政执法责任制是一种行政管理制度，有的认为是一种工作制度，也有的认为是一种执法制度，还有的认为是一种综合制度，尽管各种表述不一，但有一点是一致的，行政执法责任制强调的是执法权力和执法责任。我们认为，行政执法责任制是“行政执法责任制和评议考核制”的统称，是一种行政机关内部以监督行政执法行为为主要内容的层级监督制度。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究制，实现规范行政执法行为的目的。即通过明确执法主体、确定责任目标、分解岗位职责、量化考评指标、逐级监督奖惩的方式，达到执法与服务的统一性、权力与责任的一致性的基本要求。
通过对依法行政和行政执法责任制科学涵义的分析，依法行政和行政执法责任制充分体现了“设权要法定、有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”这一法制原则。同时，从两者的涵义还可以看出，依法行政要求政府机关以法定的行政管理职权为基础，既行使权力，又承担责任，既履行职责，又受到监督。实行行政执法责任制符合依法行政的基本原则，即行政主体法定、行政职权法定、行政程序法定、行政行为法定、行政责任法定，从而成为各级政府机关全面履行法定职能，实现依法行政的有效途径。党的十五大以来，全国已有29个省、市和部分国家部委全面推行行政执法责任制，取得了积极的成效，明显推进了各地各级政府及行政机关依法行政的进程。一是依法决策。推行行政执法责任制，促使各级行政机关认真实施各项法律法规，在行政决策中，把法律法规作为依据，减少了决策中的人为因素；二是加强了行政法律制度的建设。推行行政执法责任制，促使各级行政机关在宪法、法律的原则框架内，着力规范行政权的设置，加大了对涉及行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费、行政指导、行政确认等行政机关主要管理手段的制度化和规范化力度，使行政法律制度不断得到完善；三是促使各级行政机关树立法治观念。在行政管理活动中，坚持职责法定化、程序规范化、责任明确化，并通过对行政执法评议考核的广泛开展，逐步建立和完善行政机关内部的行政效能评估机制；四是强化了政府对行政执法的监督。各级政府加强了对下级政府及其下属部门行政执法的监督，特别是针对一些容易引起社会热点问题的行政执法部门，各级政府加强了对这些执法部门行政执法的责任指标和贯彻实施有关法律、法规情况的监督，如监督有关行政审批、行政许可及行政收费的合法性和“收支两条线”的执行情况等；五是促进了行政执法水平的提高。行政执法机关的行政执法行为更加规范，执法人员的法治意识普遍得到提高，主要表现为：行政执法严格按照行政执法程序进行，随意执法的情况大为减少。行政执法严格按照法律规定行事，越权执法受到制约。行政执法人员通过权责挂钩的制约，权力本位的意识逐步向责任本位转移，对执法中出现的问题，改变了过去推诿扯皮的现象，逐步形成文明执法的风尚。

二、当前实施行政执法责任制中存在的主要问题
行政执法责任制推行以来，我市虽然在理论研究和具体实践方面做出了积极努力，取得了积极成效。但是，行政执法责任制还需大力推进，实践中还存在着一些重要因素阻碍了这个制度的深入发展。
（一）立法和体制的问题是当前不可逾越的两大障碍
第一，立法障碍。立法是执法的前提。当前立法中存在的某些责任不清、相互冲突的问题，或者立法不完善、法律依据不健全的问题，给执法带来了一定的混乱。这是立法障碍引起的实行行政执法责任制的障碍。具体表现在两个方面：其一，立法冲突转化为执法冲突。在我国，80%以上的法律、90%以上的法规和规章由行政机关执行。至今我国已颁布的法律、行政法规和地方性法规高达六七千部。由于立法主体不同，中央、地方、部门之间利益存在分割，部门垄断主义和地方保护主义等因素导致了立法冲突，法规之间扯皮、打架现象比较严重。而立法冲突又必然转化为执法行为的相互冲突，扰乱了法律秩序，引起执法责任不清，执法有失公正。同时，立法中的部门利益倾向导致法规对主管部门的权力规定较多，对自己的责任、义务体现很少，为对执法者执法责任的确定留下了“隐患”。其二，规范行政行为及其程序的法律尚不完善，许多重要的执法行为缺乏法律的调整，制约了行政执法责任制的实施，影响了执法责任制的效力。实行行政执法责任制的根本目的在于规范行政行为及其程序，而行政行为必须由法律来规定其执法主体、职责范围及运作程序。我国行政处罚法和行政许可法的颁布实施，解决了行政处罚和行政许可行为的主体、职责范围和程序。但其他一些重要的行政行为实施的行政程序法也还没有制定，这就使得在确定行政行为是否越权、是否滥用自由裁量权、是否违反法定程序等问题上缺乏统一的、有法律效力的标准，实践中出现标准不一、各行其事现象，增加了实行行政执法责任制的难度。
第二，体制障碍。当前，我国仍处于转型时期，行政管理体制、行政执法体制也处于过渡和改革阶段，不可避免地存在一些体制不顺的问题，阻碍了行政执法责任制的全面落实。执法体制障碍就是指因执法体制不顺，权、责不清而引起的行政执法机构林立，执法主体多元化，行政处罚过度分散的现象。
我国行政职能的划分比较细。经过上几轮的机构改革，确定了各部门的三定方案，基本明确了各行政执法部门之间的职责。但是仍有一些部门之间的职责尚未完全理顺，执法主体多元化，职责、权限重叠交叉的现象在具体执法中仍然存在，如在城市建设管理、文化市场、集贸市场、食品卫生、社会医疗机构等管理领域中存在。尤其是在城市建设管理和某些违法行为的查处中比较突出，如对城市户外广告和假冒伪劣商品，公安、工商、城管、城管理执法、技术监督等部门都有权进行管理和查处，往往就出现执法打架现象。城市管理开展相对集中行政处罚权后，行政许可权与行政处罚权相对分离，行政许可的监督管理与行政许可违法的查处，部门之间的责、权界定和监督管理与违法行为的处罚的衔接存在着厘不清的问题。
执法体制弊病至少带来两方面的不良后果：一方面执法重叠交叉，多头处罚或重复处罚侵害了公民、法人和其他组织的合法权益；另一方面，执法效率低下，执法部门把执法权当做牟取部门利益的手段，有利争着罚，无利都不管，相互推诿、扯皮，经常出现执法密集地带和执法空白现象。
（二）执法人员观念变革相对滞后，工作开展不平衡
执法人员观念变革滞后，不具备现代法治观念，不了解或不能正确理解国家的法律、法规，在执行中扭曲和违背了法律的真实意思表示，不能适应实行行政执法责任制的严格要求。一是执法人员特别是领导干部法律意识不强，重行政手段，轻法律手段，办事靠老办法、依靠政策、凭借行政手段的思想严重。个别行政机关的领导没有认识深入落实行政执法责任制是促进行政机关依法行政，转变政府职能和改善投资软环境的根本性措施，错误地认为搞行政执法责任制是法制机构的事，只要法制机构大力去抓，就能把工作做好。二是执法人员重权力，轻责任。片面认为法律是上级管下级、干部管群众的手段，强调管民而忽视管“官”，忘记了自己在行使职权的同时也要承担违法执法的责任，把自己置于法律之上。三是执法人员认为执法责任制的种种规范束手束脚，影响了执法的效率。从本质上看，行政执法责任制并没有创设新的法律规定，而是为保证法律法规规定的正确实施而明确了具体的责任制度，其所要求的，正是法律法规实施的本来要求。由于执法人员普遍存在的重实体、轻程序或既不重实体也不重程序的倾向，以致把行政执法责任制当作束缚手脚的多余的东西，认为它会降低行政管理、行政执法的效率。此外，我市的行政执法责任制工作开展的不平衡，未完全推广到区、县（市）、乡（镇）、街道，致使部分区、县（市）、乡（镇）级行政执法比较混乱。以上三种不正确的观念成为阻碍行政执法责任制实施的一股“暗流”。
（三）责任制与执法实际脱节，实施起来“两层皮”
我市绝大多数行政执法部门建立了行政执法责任制一整套文本，但是，少数部门往往是束之高阁，检查时往外一端了事，由此造成的突出矛盾是行政执法责任制与日常执法实际相脱节，没有落实到执法一线，导致实施起来“两层皮”。有的部门在实施行政执法责任制工作中，存在着图形式、走过场的现象，表现在组织发动工作开展得轰轰烈烈，但是在分解法律、法规、明确执法责任上，搞得不深不透，认为文本建了，制度有了，责任书签了，只等检查验收了，没有自觉地把执法责任落实到日常执法工作当中。此外，在当前推进行政执法责任制工作中，有的行政机关重视纠错而不肯纠人；有的行政机关制定的配套制度如公示制度、持证上岗制度等没有很好地得到落实，使行政执法责任制处在低水平上，执法状况并未得到明显改善；有的行政机关行政执法责任制度细化不够、规范不合理，有的过于简单，缺乏可操作性；有的不能适应新形势、新变化的需要，不能结合本部门的工作实际，解决行政执法中存在的普遍性和特殊性的问题。
（四）执法权力与执法责任不统一，责任追究不到位
权力与责任是一柄双刃剑，因此，实行行政执法责任制必须强调权责的一致性。我市各行政机关虽然大都建立了错案追究制度，市政府也出台了《杭州市行政执法错案责任追究办法》，但是，几年来，行政执法责任追究工作并无明显成效，在推行行政执法责任制工作中，明显存在着淡化责任追究的倾向。往往是过错纠了，但在处理责任人问题上却迟迟没有结果。一些行政机关怕丑护短，担心严格纠错会影响本部门的声誉和执法人员的积极性，不愿认真追究责任，甚至掩盖执法违法问题，往往是大事化小，小事化了，鲜有责任追究的案例。这种只注重顾及本机关的面子，顾及违法责任人情绪的行为，失去行政执法责任制应有的作用。
（五）评议考核缺乏科学性、可操作性和经常性
几年来，我市虽然开展了行政执法责任制评议考核，每年修订考核标准，实行百分考核制，并将行政执法责任制的评议考核结果纳入市政府目标考核。但是，在实施行政执法责任制的实践中，行政执法责任制评议考核的内容、标准和方式方法等还存在着一些不足之处。
第一，考核内容缺乏科学性。一是行政执法责任制评议考核在政府目标考核中的设置不科学。其一，行政执法责任制作为依法行政的重要“抓手”，没有把其放在首要位置，而是把其等同于“门户网站建设和应用”和“信息工作”，其地位和作用没有得到真正体现。依法行政是政府机关工作的灵魂，行政执法责任制的评议考核得不到应有的重视，通过十年依法行政的艰辛努力建设成法治政府的目标实现势必受到影响。其二，行政执法责任制评议考核在政府目标考核分数设置不科学。行政执法责任制评议考核分数占整个政府目标考核的5%，相对于其他既体现政绩又见效快还得分高的目标，后者肯定能得到足够的重视，而渗透于整个行政行为的行政执法责任制工作却有可能遭遇“冷眼相待”境地，更有可能出现抓行政执法不如抓“避孕药具管理”的现象；政府目标考核得分在满意单位评比中只占3%。而现在满意单位评比是市级考核评比中最受各行政机关重视的，评上不满意单位，不但涉及到单位人员的经济利益，而且可能涉及到领导班子和领导个人职位的调整。由于行政执法责任制评议考核得分换算到满意单位评比中只占0.0015%，扣分不扣分对整个满意单位评比影响甚微，此项工作很难说从机制上保证各行政机关得到应有的重视。二是对区、县（市）政府的评议考核标准缺乏研究，对执法任务较重的部门（如公安局、城管执法局、工商局）和执法任务较轻的部门的考核标准缺乏科学性，造成干工作越多，毛病越多，得分较少的不公平现象。第二，考核内容缺乏可操作性，对行政执法中的行政行为的评判缺乏可操作性，造成评议考核时不能完全对号入座。如有的行政机关行政执法职能较少，全年无一起行政处罚案件，有的行政机关存在的不作为行为难以认定，有的定性项目难以用定量的方法去考核等，从而造成评议考核的结果科学性不强。第三，考核评议缺乏经常性。以前都是采取年底评议考核，一方面造成了一些行政机关不注重平时行政执法责任制的落实，行政执法行为得不到及时的规范，应付检查的现象比较突出。另一方面行政机关内部的评议考核，没有上级机关和行政相对人参与，缺乏广泛性，往往容易走过场，不能准确地反映执法人员的执法水平，考核结果很难做到真实和全面。
产生上述问题，究其原因主要是因为行政执法责任制的推行缺乏应有的动力。行政执法责任制要深入持久地开展下去，必须解决动力问题。只有实现内在动力和外在动力的良性互动，行政执法责任制才能深入持久地开展，并取得实效。而目前实行行政执法责任制往往呈现这样一种态势：完全靠领导“抓”，靠行政机关“抓”，一“抓”似乎就“灵”，一“抓”就轰轰烈烈，卓有成效，一不“抓”却又恢复原样，我行我素。这实质上是行政执法责任制动力失衡的外在表现，主要有两个方面：
一方面内在动力本身不平衡。推行行政执法责任制是各级政府对自身法治建设的自觉行动，是行政机关执法行为的自我完善。但就推行行政执法责任制的实际而言，行政机关往往是被动应付，你推我就动，甚至推而不动，你不推我就不动。这就使推行行政执法责任制的内在动力失衡。
另一方面内在动力与外在动力失衡。行政执法责任制本来就是以法治“官”的有效途径之一，它顺应了社会民众对制约行政权力、维护自身合法权益的要求。但是，民众由于法律意识不强、监督渠道不畅等因素，使以权利制约权力的社会力量弱化。同时，舆论监督与行政执法责任制的结合也远未完善，舆论监督困难重重。因此，由民众和舆论为代表的社会力量对实行行政执法责任制的推动力尚很弱小，难以形成内在动力与外在动力的良性互动。
三、深入推行行政执法责任制的主要对策
推行和实施行政执法责任制是依法行政的要求。市场经济需要建立责任政府、法治政府、信用政府。在这种形势下，迫切需要建立行之有效的制度和机制，保障政府机关依法行政目标的实现。“推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”要做到《全面推进依法行政实施纲要》的要求，除了要着力解决好立法和体制、观念和认识、地位和作用等方面问题外，本文重点从行政执法责任制的本质和操作规程、依法界定执法职责、建立评议考核机制三个方面谈谈具体对策设想。
（一）领会和掌握行政执法责任制的本质和操作程序
1、行政执法责任制的本质
行政执法责任制是行政法治的一项基本制度。行政执法责任制要求通过明晰的权力内容、程序方式，以及对滥用职权、越权行政的责任追究，重在事前规范以及事后监督，发挥法律控权的作用。从行政执法责任制的运行来看，行政执法责任制的起点是分解职责，在分解职责中要求责权一致，要求建章立制保障责权统一的目标的实现，过程是要求强化对分解的职责的监督（通过政务公开、评议考核、责任追究等制度监督职责的履行），其终极目标是实现行政法治，追求规范执法。从以上分析可以看出，行政执法责任制是以政府机关为实施主体，以法定的行政职权为内容，以责任和责权一体化为基础的法律制度。它具有以下特点：一是行政执法责任制是行政机关依法行使职责和责任承担的结合体。二是行政执法责任制的执行主体是行政机关及其执法人员。三是行政执法责任制的约束主体是各级政府及行政机关，是层级监督的一种形式。
2、行政执法责任制的工作原理和操作规程
（1）工作原理
行政执法责任制是对行政机关实施监督的一种制度，其工作原理是在政府的统一指导、协调下，行政机关根据自己的职权、责任，按责权统一的原则分解细化，并落实到岗位和人员，做到岗位与责任的统一，依法行使法定职权，达到规范行政执法、提高行政执法水平的目的。
（2）操作规程
1）制定方案，明确指导思想、组织领导、工作目标、具体方法和实施步骤，为行政执法责任制的顺利推行提供保障。
2）在明确行政执法主体和依据的基础上，分解执法目标，制定履职的工作标准（这个工作标准也应该是评议考核的标准）。
3）制定规范行政执法责任的行政执法程序，做到执法权限法定化，执法行为规范化，执法处罚标准化，执法操作有序化，执法检查经常化，执法监督制度化，用程序保障执法的公开、公正、公平。
4）制定执法公开、评议考核、责任追究等内容的保障制度等。其中评议考核制度和执法责任过错追究制度由政府统一制定，并加以规范。
5）量化考核，总结表彰。
3、行政执法责任制的重点、难点和关键环节
行政执法责任制是一项系统工程，必须分步细抓，有序指导。总体上来说，要抓住三个重点，突破两个难点，做到三个结合。
（1）三个重点。一是法定职责要落实；二是保障制度的建立要有针对性；三是评议考核的标准和方式要合理，具有针对性和导向性。
（2）两个难点。一是行政执法权限的确定与划分是一个难点。要做到纵向到底、横向到边，解决执法上下一般粗、执法交叉等问题，从根本上理顺执法职责。二是责任追究也是一个难点。违法或者不当的行使职权，应当承担法律责任。但过错责任的认定、责任追究的主体和责任承担形式等，需要认真研究，加以解决。
（3）三个结合。即把行政执法责任制的推行和实施与岗位目标责任制相结合；把行政执法责任制与公务员考核相结合；把行政执法责任制的落实与行政管理业务建设、精神文明建设、政治文明建设相结合，以推动行政执法责任制的深入。
（二）切实做好依法界定执法职责工作
1、梳理执法依据
行政机关直接针对行政相对人实施具体行政管理的行政执法活动，其依据是法律、法规和规章的规定。同时，法律、法规和规章对行政执法主体、权限、程序也作了规定或者要求。因此，推行行政执法责任制的首要环节，是要梳理清楚行政机关所执行的法律、法规和规章。
各级人民政府要切实组织好梳理执法依据的工作，对具有行政执法主体资格的部门（包括法律法规授予行政执法权的组织）执行的法律、法规和规章，分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。下级政府梳理其所属部门的执法依据，要注意与上级政府有关主管部门的执法依据相衔接，避免遗漏、重复。在梳理过程中，要注意与实施行政处罚法、行政许可法等规范政府共同行为的法律规范相结合。要依据法律、法规和规章修改和废止的情况，对所属各部门的执法依据及时加以调整。梳理完毕的执法依据，除下发相关执法部门外，要以适当方式对社会公布。
2、分解执法权限
各级行政执法部门要将其执行的法律、法规和规章所规定的职权，按照执法机构和执法岗位的配置，分解到具体执法机构和执法岗位。
要按照职权法定的原则，逐项列出行政执法部门现有各项执法职权相对应的法律依据。各部门不得在法律、法规和规章规定之外，擅自增加或者扩大本部门的权限。要科学合理地分解同一行政执法部门内部不同执法机构和执法岗位的职权，既要防止平行执法机构和执法岗位的职权交叉重复，又要有利于增进相互之间的协调配合。不同层次的执法机构和执法岗位之间的职权要相互衔接，作到执法流程清楚，要求具体，期限明确。要通过分解法定职权，层层落实执法机构和执法人员的职责。对各行政执法部门所属执法人员，要结合其任职岗位的具体职权的内容和特点进行上岗培训，经考试合格具备行政执法资格的，方可按照有关规定发放行政执法证件。
3、确定执法责任
要根据有权必有责的要求，在分解法定职权的基础上，确定不同部门和不同岗位上执法人员的具体执法责任。法律、法规和规章赋予行政执法部门的每一项职责，既是行政执法部门的法定权力，也是行政执法部门必须履行的法定义务。行政执法部门任何违反法定义务的行为，都必须承担相应的法律责任，才能防止行政执法不作为和乱作为，确保行政机关严格依法行政。行政执法部门和执法人员的执法责任必须具体明确，要根据违反义务的不同情形，依法确定应当承担的种类和内容。
各级人民政府可以采取与下级人民政府和所属行政执法部门签订责任书、责任状等形式，进一步明确各部门的行政执法责任。行政执法部门也可以以适当形式明确各执法机构和执法岗位的执法责任。
（三）建立健全行政执法责任制评议考核机制
评议考核是关于行政执法工作状况、水平和绩效的重要评价机制，是检验行政机关和行政执法人员是否正确行使法定职权、是否全面履行法定义务的有效措施。行政执法责任制评议考核是推行行政执法责任制承上启下的重要环节，法律、法规和规章的各项规定的落实要通过评议考核进行检验，评议考核的结果又是下一步追究执法责任的基础。因此，建立健全行政执法责任制评议考核机制，对于推进行政执法责任制扎实开展有着至关重要的作用。
1、评议考核的主体和基本原则
地方各级人民政府负责对所属行政执法部门的行政执法责任制进行评议考核。由国务院部门实行垂直领导的，由上级部门进行评议考核，并充分听取地方人民政府的评议意见。行政执法部门对其所属的行政执法机构和行政执法人员进行评议考核。各级人民政府和政府工作部门的法制工作机构负责本级人民政府和本部门评议考核的具体工作。
开展行政执法责任制评议考核工作应该遵循以下原则：客观公正原则、民主公开原则、依序考评原则、定性考评与定量考评相结合原则、专项考评与综合考评相结合原则、静态考评与动态考评相结合原则、自我考评与集体考评相结合原则。只有坚持评议考核制的基本原则，才能使评议考核制真正发挥效力，才能切实推进行政执法责任制。
2、构建科学地行政执法责任制评议考核体系
行政执法责任制直接体现依法行政的要求，以我国现行法律规定的法定执法职责、法律职责为执法基础，通过法定职责分解细化，使行为规范，责任评价、考核奖惩等环节，具体清楚，标准明确，以建立起“职责—履行—责任—奖惩”的一整套执法监督机制。评议考核制度作为行政执法责任制度的核心制度和关键环节，其评议考核体系完善与否，评议考核的范围大小、内容多少，直接关系到评议考核制度整体功能的实现。因此，要通过评议考核，实现全面、客观、公正评价行政执法主体及其执法人员实施行政执法责任制的全过程，以达到激励先进、鞭策后进、惩处违法违纪行为、监督执法人员更好地履行职责、严格依法行政、提高执法效率和执法水平的目的，就必须根据实际情况，科学地构建行政执法责任制评议考核体系。
如何构建科学地行政执法责任制评议考核体系呢？我们认为，评议考核体系内容的设定，主要取决于其考核对象的内容，即行政执法责任制的内容。凡是行政执法责任制的主要内容都应纳入评议考核体系的范围，以此来构建和完善我国目前正在推行的行政执法责任制评议考核体系。根据我市行政执法责任制评议考核工作具体实践和借鉴国内其他城市的经验做法，对构建行政执法责任制评议考核体系提出如下设计。
（1）一级责任目标（见下图）

行政执法责任制评议考核体系由基础工作开展情况、行政执法行为规范、建立和执行行政执法监督制度情况、行政救济制度执行情况、责任追究制度执行情况五大部分组成，评议考核分值比例如下图所示：

（2）二级责任目标（见下图）

通过基础工作的开展，主要解决行政执法主体是否具有法律法规规定的执法权限，是否以落实、分解其法定责任，各执法机关是否已有目标责任负责人，各执法人员是否已具备执法素质和执法所具有的法律专业知识。

行政行为规范是评议考核体系中比重最大的一部分。通过对所设项目的评议考核，依法对行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制等执法的程序逐一加以规范，对行政不作为行为加以扼制，按照“建立健全有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷评查制度”的要求对各种行政执法行为的文书格式做出统一规范和严格评查，确保所做出的具体行政行为符合法治原则、合理性原则、公平原则和效率原则的要求。

建立执行行政执法监督制度情况是完善层级监督机制的具体化，同时把行政执法公示制度执行情况列入评议考核，把行政执法责任制这一行政机关自律性监督进行拓展，让广大群众参与对行政执法行为的监督。

行政救济，是有权机关对受损害的行政相对人的合法权益进行恢复和补救的法律制度。同时也是监督政府落实责任的重要法律制度。因此，对所设定的三种情况进行评议考核，目的在于始终把行政执法行为置于法律监督之中。
设定责任追究制度执行情况的评议考核，就是监督行政执法主体对错案和行政违法行为依法予以认定，并根据有关规定追究执法主体及其执法人员责任。其目的是为了在行政执法中引入责任机制，使行政执法主体的权利和义务相一致，从而强化行政执法监督，规范行政执法行为。
总之，构建科学地行政执法责任制评议考核体系，目的是为了建立评议的具体内容和考核的量化标准，使评议考核更加符合行政执法工作的实际。建立评议的具体内容和考核的量化标准还有大量艰苦细致的工作要做，如按照原则性和稳定性的要求来建立定性指标的评价内容的目标，使其有利于增加评议考核的灵活性；如何按照具体性和可操作性的要求来建立量化指标的评价内容和分值，使其有利于增强评议考核的准确性；如何将两者有机的结合起来，使评议考核更具有效性。具体做法本文不再赘述。
3、积极创新行政执法责任制评议考核方法
有了科学地行政执法责任制评议考核体系和与之相配套的评议具体内容和考核的量化标准，还必须有科学的考核方法，评议考核工作能否起到应有的作用，在很大程度上取决于评议考核的方法是否科学合理。因此，行政执法责任制评议考核除了坚持做到其应该遵循的原则外，还应积极探索和开拓新思路和新方法。本文重点阐述电子网络技术在行政执法责任制评议考核中的运用思路，为以后我市建立行政执法责任制评议考核电子化平台提供决策依据。
随着信息和通信技术的发展，政府进入电子化、数字化和网络化时代，通过信息和通信技术转换政府职能，从而建立起一个全方位开放式、有回应力和负责任的高效化政府。电子化政府的建立，提高了政府决策理性和公共政策的品质，促进了政府信息的流通利用和资源的平等共享，提高了政府的反应能力和社会的回应能力，扩大公民的政治参与，促进了政府结构重组，节约行政成本，提高政府效率，推动了政府信息的公开和开放式政府建设。目前，我国政府正朝着面向社会、面向企业、面向公众的电子化政府目标稳步迈进，“政府上网工程”的建设，使政府管理更具科学化、信息化和公开化。我们认为，如果使行政执法责任制具有合法化、公开化和信息化的特点，将有利于进一步推进行政执法责任制，并使之更具公正、公开和公平的性质。不难看出，电子化政府工程建设对行政执法责任制产生了积极地影响：有效避免行政执法的合法性危机，使行政执法的决策和执行更趋于科学、合法、正当与合理；促使行政执法实现信息化和执法信息公开化；清晰地、直接快速地对行政执法行为过程及其结果进行反馈，排除人情事故使监督更加有力。综上所述，信息网络技术在行政执法领域中的应用，电子化政府工程的实施具有非常积极的意义，它与行政执法责任制的要求内在地契合与完全地一致，殊途同归，有助于政府职能的转变和行政执法主体良好形象的树立。
那么，如何借助电子化政府工程平台将信息化技术应用到行政执法责任制评议考核呢？
行政机关作为行政主体，其核心工作之一就是依法行政。而保障依法行政，最为基础和关键的是建立以行政执法责任制为核心的评议考核机制。依托电子化政府工程平台，推行行政执法责任制与应用网络技术紧密结合，才是当今探索和开拓推进依法行政的新路子有效途径。
（1）确立责任本位的评议考核体系。牢牢抓住权力责任化这一命题，引入行政执法绩效评估和责任追究机制，解决了行政管理内部权责脱钩等弊端，是确立责任本位的评议考核体系的基础。在确立责任本位的新型评议考核体系中，要明确行政执法责任制的三个基本要素，以分解岗位职责为基础，解决“做什么”的问题；以明确工作规程为重点，解决“怎么做”的问题；以开展评议考核为关键，解决“做得不好怎么办”的问题。这三个要素相互衔接，共同形成以法律法规赋予行政机关的职责与权力为依据，以严密科学的岗位责任体系为基础，以量化细致的工作规程为基点，以评议考核为手段，以过错责任追究为保障，以信息化手段为依托的行政执法行为监督机制。
（2）构筑“人机结合”的权力运行机制。各行政机关要按照科学化、精细化管理的思路，把行政执法的实体法规则细化为岗位工作标准、权限、责任，并依据程序法的要求制定工作流程，使每一项执法工作都必须按程序、标准、时限进行，从而建立起一种“齿轮传动式”的工作机制，使行政权力的内部运行始终处于公开、透明的良性循环中，规范了行政执法行为，降低了个人自由裁量权对行政执法行为的影响。要根据行政体制改革和机构改革“三定规定”制定全市统一的《行政执法责任制岗位设置及职责》，分别明确个执法岗位、工作职责，并通过各岗位间工作关系图，划清了岗位间工作联系与界限，实现了制度、机构、岗位、人员的有机结合，为后续的考核、追究工作确立了统一标准。在此基础上，要注重通过实施信息化管理将所有执法业务单元化、规范化、模块化，将传统的行政执法管理改造成行政执法专业化、流程化管理，促使岗位职责“人机结合”。同时，充分利用计算机网络的自动控制和远程传送的特点进行行政执法流程再造，全面实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政执法计算机信息化处理，实现信息系统整合和信息资源共享。使行政执法责任制从单一的结果控制转向过程与结果并重控制。
（3）形成实时自动的执法监控网络。行政机关各行政执法监督机关通过行政执法责任制信息系统，将执法人员及其主要执法行为纳入信息化管理，实现执法信息的网络传输和集中共享，使行政执法行为在网络中留下活动的记录，为实现全面监控奠定了较好的数据基础。从宏观上纵览行政执法工作中形成的各种信息，而且还能从微观上深入核查每一个具体执法行为的明细信息。使行政执法工作各个环节置于严密监控之下，实现对执法行为的全面监控。
（4）实施高效公正的执法过错追究。行政执法中发生过错后，责任人员应当受到行政处理，因此，行政执法责任制信息系统还应重点建立违法行政、错案处理追究的警示分系统，按照具体制定出《行政执法过错责任追究办法》，明确追究范围、确定追究形式、明确责任划分标准、规定追究程序，由信息管理系统自动完成个案的不间断监督与追究。（卞军民）