试论火灾原因和事故责任认定的可诉性

发布日期：2010-01-30 作者：110网律师

试论火灾原因和事故责任认定的可诉性
    火灾事故当事人对火灾原因和事故责任认定不服可否提起行政诉讼，一直是有争议的问题。近年来，随着人民法院行政诉讼受案范围的扩大，人民法院受理并审理的当事人不服公安消防机构火灾原因和事故责任认定的行政诉讼案件越来越多，火灾原因和事故责任认定可诉性研究引起法律实务界、消防界人士的关注。本文火灾原因和事故责任认定的可诉性，仅指公安消防机构的火灾原因和事故责任认定行为是否属于法院行政诉讼受案范围。本文火灾当事人仅指引发火灾事故的单位或个人，根据公安部《火灾事故调查规定》，并不包括因火灾事故而产生、改变、消灭的权利义务关系的所用关系人。
    火灾事故调查是法律赋予公安消防机构的职权行为，火灾原因和事故责任认定是火灾事故调查的基础环节。《消防法》第三十九条规定“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。”为保障该职权行为的实施，有关法律法规赋予了公安消防机构广泛的调查取证权力，必要时可以采取相应的强制措施。公安部《火灾事故调查规定》第三十条规定：“公安消防机构查明火灾事故责任后，对引发火灾事故的单位和个人做出下列处理：（一）应当给予行政处分的，由公安消防机构提出处理意见，交有关部门处理；（二）违反消防法律、法规有关规定的，由公安消防机构依法予以处罚；（三）构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，火灾事故调查的结果有以下三种处理方式：（1）火灾当事人引起火灾的行为触犯刑法，由公安消防机构查明火灾原因后，移交刑事司法部门依法追究当事人的刑事责任；（2）火灾当事人引起火灾的行为违反消防法律法规，由公安消防机构对当事人依法实施行政处罚；（3）火灾当事人引起火灾的行为违反所在单位内部纪律规定，在公安消防的建议下，该所在部门给予当事人行政处分。因此，火灾事故调查程序，包括火灾原因认定、核定火灾直接财产损失、认定火灾事故责任、依法追究火灾当事人的法律责任等四个环节，火灾原因和事故责任认定是其中重要的组成部分，为依法追究火灾当事人法律责任奠定事实基础。
    公安消防机构的火灾原因和事故责任认定不是具体行政行为，其火灾原因和事故责任认定不具有当然的行政确认效力。火灾原因和事故责任认定不是公安消防机构的具体行政行为，根本原因在于火灾原因和事故责任认定作为火灾事故调查基础环节，尚未影响当事人的权利义务。因火灾产生、消灭、改变的权利义务关系，应当由火灾事故调查的结果来确定。如因火灾引起的民事赔偿责任，应由法院根据其确认的事实确定，公安消防机构的火灾原因和事故责任认定是庭审中必须审查的证据。如公安消防机构依法对引起火灾的当事人实施行政处罚，应依据《行政处罚法》的规定进行，火灾原因和事故责任认定是行政处罚的事实依据。如追究火灾当事人的刑事责任，应依《刑事诉诉讼法》的规定进行，公安消防机构的火灾原因和事故责任认定，是构成刑事责任客观要件的重要证据之一。因此，火灾原因和事故责任认定是公安消防机构依职权或移交有权机关处理火灾事故的事实依据，火灾原因和事故责任认定属于证据，用于证明火灾当事人的行为在火灾发生、发展中所起的作用，其内容是火灾调查人员运用逻辑思维方法将收集的证据进行分析、对比、综合得出的结论。在该过程中，不可能充许火灾当事人以平等的身份参与到调查中来，否则将影响客观准确结论的产生。具体行政行为因其具备影响相对人权利义务的特点，民主政治的发展要求实施具体行政行为的行政机关邀请相对人参与到程序中来，比如行政处罚程序中听证制度的确立。火灾原因和事故责任认定行为不具备具体行政行为影响当事人权利义务的特征，在程序安排上亦不同于具体行政行为，因而不属于具体行政行为。
    公安部《火灾事故调查规定》第二十九条规定“对引发火灾事故的单位和个人，火灾事故责任主要有下列四类：‘（一）直接责任；（二）间接责任；（三）直接领导责任；（四）领导责任’。”公安部《关于对火灾事故责任认定和火灾事故调查管辖有关问题的批复》（公复字[2002]3号）明确：“直接责任是指当事人因过错引发火灾事故所应负的责任；间接责任指当事人的过错虽未直接引发火灾事故，但导致了火灾事故的发生、蔓延、扩大等所应负的责任。”应当注意的是，作为火灾责任认定的结果，无论是所谓的“直接责任”，还是含糊的“领导责任”，严格意义上都不是法律责任的表达形式，不能创设、变更、消灭当事人的权利义务，火灾引起的法律责任的落实，应当由后续的诉讼程序、行政处罚程序或行政处分决定。如火灾事故领导责任认定后，究竟是否追究领导的刑事责任、民事责任及行政责任，应由司法程序、民事主体协商及行政处罚程序确定，即便是追究其行政责任，公安消防机构仅能建议有权机关给予行政处分，火灾责任认定不应也不能“越俎代疱”。火灾事故责任认定的“责任”不是法律责任的表达形式，其本身不能影响火灾当事人的权利义务。火灾当事人对火灾事故责任认定不服提起行政诉讼，完全是因对火灾责任的错误理解引起的。
    关于公安部《火灾事故调查规定》第三十条规定“火灾原因、火灾事故责任重新认定决定为最终决定”的效力问题。因火灾原因和事故责任认定是公安消防机构收集火灾证据的职权行为，作为火灾事故调查的基础环节，尚未影响相对人的权利义务，不符合具体行政行为的特性，公安消防机构的火灾原因和事故责任认定不应属于法院行政诉讼受案范围。1994年2月5日，公安部《关于对火灾原因鉴定或认定和火灾责任认定不服不属于申请复议范围的通知》明确规定“根据《行政复议条例》规定的申请复议范围，火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不属于申请复议范围。当事人对火灾原因鉴定或认定火灾责任认定不服可向当地主管公安机关或上一级公安消防机构申请重新鉴定或者认定，当地主管公安机关或上一级公安消防机构的重新鉴定或者认定为最终鉴定或认定。”1999年3 月2日公安部《火灾事故调查规定》第三十条规定“火灾原因、火灾事故责任重新认定决定为最终决定。”
    2000年赵康兰、刘贵全诉四川省叙永县公安消防大队不服火灾原因和事故责任认定案中，叙永县法院根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的司法解释》（以下简称《解释》）第3条规定（只有全国人大及其常务委员会制定、通过的规范性文件方能规定最终裁决），确认公安部关于火灾原因、火灾事故责任重新认定决定为最终决定的规定属于越权行为，不能以此排除司法审查。笔者认为，在本案及类似的案件中，法院确认公安部的规定越权的理由是不能成立的。首先最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的司法解释》第3条规定的目的，是防止国家行政机关为排除司法审查，赋予本机关具体行政行为最终裁决权。公安消防机构的火灾原因和事故责任认定不属于具体行政行为，不属于《解释》规范的范围。其次，公安消防机构的火灾原因和事故责任认定是火灾调查的事实依据，对火灾调查的决定不服，当事人可以要求司法审查，事实依据自然在司法审查之列，不妨碍当事人救济途径的实现。
    赋予火灾原因和事故责任认定可诉性，严重干扰公安消防机构的火灾事故调查，为解决因火灾事故引起的诉讼案件带来极为不利的影响。
    首先，赋予火灾原因和事故责任认定可诉性，严重影响公安消防机构的行政效率，是不必要的行政资源浪费。公安消防机构依火灾原因和事故责任认定对引起火灾的当事人依法实施行政处罚，当事人若认为火灾原因和事故责任认定不符合事实，可就行政处罚向人民法院依法提起行政诉讼。火灾原因和事故责任认定作为公安消防机构行政处罚的事实依据，人民法院完全可以在对行政处罚案件进行审理的过程，对火灾原因和事故责任认定进行司法审查，而不必在火灾事故调查的中间环节，再赋予原因和事故责任认定可诉性，以至于对一个行政处罚的诉求，引起两个行政讼诉，严重影响行政效率。而且，在现实的法制条件下，不赋予火灾原因和事故责任认定可诉性，不会影响火灾事故当事人法律救济途径的实现。
    其次，赋予火灾原因认定和事故责任认定可诉性，严重干扰火灾刑事侦查。火灾事故当事人如构成刑事犯罪，依照《刑事诉讼法》规定，公安消防机构作为公安机关的组成部分，参与的是刑事侦查程序，要求配合刑侦部门在《刑事诉讼法》规定的时效内查明案情。在刑事侦查过程中，如火灾当事人以不服火灾原因和事故责任认定为由，向人民法院提起行政诉讼，人民法院受理不受理，如受理，必然出现普通行政程序干扰甚至于优于刑事诉讼程序的怪事。对于这种不正常的干扰，突出表现在时效上，火灾当事人（犯罪嫌疑人）在十五日内行使了向上一级公安消防机构申请火灾原因和事故责任重新认定的“权利”，上一级公安消防机构按规定在两个月内进行重新认定，如果维持认定，当事人不服，又可向人民法院提起行政诉讼，经过行政诉讼一审、二审，早已远远超过羁押犯罪嫌疑人的法定期限。基层火灾事故调查部门必须反反复复撤消、变更相应的法律措施，严重干扰火灾刑事案件的侦查。
    第三、火灾事故调查是由火灾原因认定、火灾损失核定、火灾责任认定、法律责任追究等一系列环节构成的，将火灾原因认定和事故责任认定割裂出来，对基层火灾事故调查带来严重的消极影响。基层大队在调查火灾事故时，火灾原因和事故责任的认定后，基本不再对火灾当事人进行法律责任的追究，火灾案件处理率极低，不利于总结经验教训，达不到教育和惩罚相结合的目的。现阶段，基层大队的火灾事故调查仅仅成了火灾原因认定和事故责任认定的“代名词”，基本背离了这个目的。
    最后，赋予火灾原因和事故责任认定可诉性，极有可能影响火灾事故受损人的合法权益。首先，《火灾事故调查规定》规定的火灾当事人指引发火灾事故的单位或个人，火灾往往涉及非火灾当事人的利益，并不包括在火灾责任认定之内，因火灾造成的利益损失，受损方不能直接依据公安消防机构的火灾责任认定获得赔偿。其次，火灾原因和事故责任认定属于具体行政行为，公安消防机构的火灾原因和事故责任认定将具有不容置疑的确认效力，如不利于受损人，受损人必须首先推翻公安消防机构的认定，才能获得民事赔偿，而法院必将公安消防机构的火灾原因和事故责任认定当作民事赔偿案件受理的前置条件，受损人的赔偿无法及时、迅速获得。第三，火灾事故调查要求在一片废墟中寻找证据，完全有可能无法查清火灾原因，无论是国外还是国内，火灾原因不明的火灾占实际火灾案件中的比率都是一个不小的比率。原因不明的火灾事故造成的损失赔偿案件，如法院将公安消防机构的火灾原因和事故责任认定当作民事赔偿案件受理的前置条件不予受理，受损人如何取得赔偿。
    鉴于以上的论述，火灾责任认定明显影响行政效率，笔者建议在火灾事故调查中取消火灾责任认定。在火灾事故调查中，还应当明确火灾原因认定的证据属性，火灾原因认定不应具有可诉性。笔者认为，《消防法》第三十九条规定的“查明火灾事故责任”，如果不是受原《消防条例》的影响，其本意应当是依法追究火灾事故责任人法律责任，并非如公安部《火灾事故调查规定》中规定的火灾责任认定。实际上，在查明火灾原因、核定火损失的基础上，可以依据有关行政法、刑法追究火灾当事人的行政和刑事责任，火灾受损人也可以公安消防机构的火灾原因认定为事实依据，向法院提起民事赔偿诉讼（当然受损人还可自行调查收集证据，证明火灾事实，而公安消防机构的火灾原因认定公认较为“权威”罢了）。因此，是否认定火灾事故责任，完全不影响火灾事故调查的进行，而且在火灾事故调查中少一个环节，即提高了行政效率，又剔除了因责任含义模糊不清引起的不必要麻烦。
    火灾事故调查是消防业务中重要的组成部分，国内火灾事故调查有关法律问题的讨论几乎还是空白，严重制约了火灾事故调查的法制建设，基层火灾事故调查部门面临的问题不少，缺乏必要的理论指导。本文的观点，仅仅起到抛砖引玉的作用，希望引起同行对火灾事故调查有关法律问题的有益探讨。（时间：2003-6-6 作者：黄斌）

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