论我国环境影响评价制度的司法保障

[内容摘要]：环境影响评价制度是我国环境保护的基本制度之一。然而限于司法体制等多种原因，我国环境影响评价制度在制度设计和发展过程中存在着功能缺失的遗憾。不断完善司法功能对我国环境影响评价制度的保障，对于促进我国环境影响评价制度的发展。实现环境影响评价的功用具有重要意义。我国环境影响评价制度司法功能缺失主要体现在对环境公共利益维护的缺失。环境公共利益的代表主要包括政府、环保主管部门、公众和环保团体等部分。如何保障环境的公共利益其中建立有效的公益诉讼制度是关键。在我国现行的诉讼制度中具体应当包括环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度，同时辅之以检察机关公诉主体的公诉制度，对已经损害或可能造成损害的环境公共利益的民事行为和行政行为提起公诉维护环境公共利益，逐渐构建起我国环境影响评价制度的司法体制。

　　[关键词]：环境影响评价制度 司法功能完善 环境利益诉讼体系

　　一、我国环境影响评价制度概述

　　<一>环境影响评价制度相关定义：

　　首先，环境影响评价有广义和狭义之分。广义的环境影响评价是对拟议中的人为活动（包括建设项目、资源开发、区域开发、政策制订、立法等）可能造成的环境影响（既包括环境污染和生态破坏等不利影响，也包括有利的影响）或环境后果进行分析论证的全过程，并在此基础上提出采取的防治措施和对策。而狭义的环境影响评价则是对拟议中的建设项目在兴建前即可行性研究阶段对其选址、设计、施工等过程，特别是运营和生产阶段可能带来的环境影响进行预测分析，提出相应的防治措施，为项目选址、设计及建成投产后环境管理提出科学依据。其中广义的环境影响评价在现实生活中应用是比较广泛的。

　　其次，法律意义上的环境影响评价是指决策者在做出可能带来环境影响的意思决定之前，事先对环境的现状进行调查，在此基础上提出各种不同的可供选择方案，并就各种方案可能造成的环境影响进行预测、评价和比较，从而选择最合适于环境的意思决定，这在法律上便称为环境影响评价制度。

　　<二>我国环境影响评价制度的发展

　　我国环境影响评价实施始于20世纪70年代，在我国施行的环境影响评价制度是在既吸收了西方发达国家先行开展的环境影响评价制度及结合我国实际情况的基础上发展起来的。因此与外国实行的以公众参与环境影响评价为主的方法所不同的是，中国的环境影响评价制度主要是依靠政府行政主管部门即环境保护主管部门负责组织审查、批准各种规划与建设项目的环境影响评价。也就是说我国的环境影响评价的模式是政府行政部门为主体，以行政命令为依据，基本没有环境影响评价制度方面的法律框架，只是通过详细的规划加以落实没有法律强制力，环境影响评价可称得上是“特殊的行政程序”，在我国环境影响评价制度被当作成了一项环境行政管理制度。

　　<三>我国环境影响评价制度的问题分析

　　1.通过上述分析我国环境影响评价制度在立法和施行的过程中是存在局限性的。《环境影响评价法》实施以前，我国环境影响评价制度只是简单的规定在《环境影响评价法》和环境单行法规中，而实施规则是以各个行政规章的形式组成的。因此我国环境保护行政主管机关在环境影响评价中发挥着重要作用，我国环境影响评价程序中未能拍拖行政制裁的局限，一直是以环境影响报告书的制作与审批为核心，通过项目主管部门的审核和行政机关的批准来执行，这势必会造成过分依赖行政权力而忽视司法功能，致使司法体制在环境影响评价制度的构建方面是非常缺失的。没有司法功能的保障，环境公共利益极易受到环境影响评价产生的不利影响。

　　2.我国的公众参与体制尚待完善，公众和社会环保团体也尚未真正参与到各种环境影响评价程序中，虽然公众参与环境影响评价程序在新《环境影响评价法》中更加突出，该法特别规定对可能造成不良影响的规划和建设项目必须举行论证会、听证会、各种座谈会、咨询会等，征求有关单位、专家和公众对环境影响评价报告书的意见，保障公民参与的知情权。然而在有关公众参与的具体途径、参与权利的保障、权力救济的形式等基本方面尚未形成成文的制度。我国公民和团体的起诉资格尚未放宽，缺少司法救济公众参与的效果必然会受到影响。

　　3.我国在环境影响评价制度反面的司法理论建设和司法实践都比较贫乏，相关的环境民事诉讼制度和环境行政诉讼制度也处在初步发展阶段，以检察机关为主体的公诉制度至今没有形成一套与之相适应的司法体制。在我国环境影响评价制度方面的司法判例也相当的少，基本上集中于传统的对行政机关具体行政行为提起的行政诉讼。

　　二、司法功能完善的客观性

　　针对我国环境影响评价制度在司法建设方面不够健全，相关司法执行程序不尽合理的现况，应该从司法权、司法权的应用着重入手，不断加强司法功能对环境影响评价制度的影响。

　　<一>根据我们学过的法理学知识，司法就是国家法律认可的机关按照法律的规定和法定程序，处理涉法性案件，并对具体当事人施予保护与或制裁的活动。在我国司法机关包括审判机关和检察机关。司法权具有专属性、独立性、被动性、程序性以及终局性的特征。有司可见司法权是神圣不可侵犯的，如果在环境影响评价制度中没有健全的司法体制予以保障，那么环境影响评价制度在实施过程中产生的不利影响的机率会大增。

　　司法体制在环境影响评价制度中的完善应包括司法理论和司法实践两方面的内容。建立一套相应的理论体制是关键性的一步，完善的法律理论应用到实践中有利于环境影响评价制度的有效实施。

　　<二>我国环境影响评价制度在司法机制建设方面不完善的重要原因，我以为首先应该是环境影响评价制度在立法阶段是有缺陷的。我国一开始在立法模式上就出了问题，把行政法规，行政命令等行政权力作为实施环境影响评价制度的手段，给社会公众造成一种意识上的误解。其次在诉讼制度方面，环境问题是具有很强的公益性的，国家法律规定在环境权方面防地公民的起诉资格，延长诉讼时效的时间，但是在实际运作过程中公众及社会团体的起诉权仍然受到一定的限制，公众仍然缺乏这方面的意识，我国至今没有确定公民的环境权，只是在宪法中有所体现而已。

　　<三>司法体制融入环境影响评价制度是符合客观实际的。司法功能对环境影响评价制度的作用是十分明显的。正是因为司法功能的缺失造成公众社会意识淡化，得不到强烈共识，无法深入人心，对权力的制约，保护环境的公共利益等现实问题解决将无从谈起。因此对司法功能的完善符合客观需求。具体分析：

　　1.在上文中我曾提到过我国环境影响评价制度的立法模式是从行政权力中不断分化出来，环境影响评价制度的实施主体是环境保护行政主管部门，即使是立法机构也侧重于在行政规章和行政命令的制定。过分的依赖于行政权和立法权，因此司法权的介入具有深远意义的。司法权的监督具有明显的效力，可以制约并平衡立法权、行政权以更有利于环境影响评价制度的发展。鉴于我国权力体制，加强司法权在权力监督体系中的作用是建立法治国家的当务之急，司法体制的这种作用是任何其他构架机关望尘莫及的。

　　2.环境影响评价制度涉及的一个重要问题是对社会公共利益的影响。既然是公共利益，那么所要维护的环境利益是全体人民整体和长远的利益，因此政府行政机关将不会是公共利益的唯一代表者和维护者，但现实生活中公共利益的主体往往是不够到位的，即使在环境利益受到损害的情况下往往那个没有利益主体对损害行为提起诉讼，要求停止侵害或损害赔偿。所以问题集中在确立一个公诉主体代表来维护环境公共利益。这个公诉主体放在我国最合适的是检察机关，自检察制度产生以来，检察机关就是以国家利益和公共利益的代表出现的。检察机关作为国家的法律监督机关，负有监督法律正确实施的职责。当国家利益和公共利益受损后，能够忠实的维护国家利益和社会公共利益，具体便体现在环境名师诉讼和环境行政诉讼两大方面。

　　3.在现实的环境影响评价制度中，公众和环保团体相对于行政机关和污染企业来说，在科技、科技、经济、信息等反面都处在绝对弱势方面。倘若公众参与在参与权、信息知情权、表决权等方面的不到司法功能的保障，那么公众参与只能是环境影响评价程序中的点缀而已。同时建设建设主管部门、政府环境保护行政主管部门在进行各项环境规划时，如果缺少司法部门的审查监督，极易造成对环境的不利影响，损害环境公共利益。常常表现为，环境公共利益与部门利益、地方利益等经济利益之间的冲突。建设项目主管部门往往为了追求各自部门或地方的经济利益而不顾环境公共利益的维护。而我国环境影响评价制度调整环境公共利益与经济公共利益主要依靠政府行政部门的行政命令、行政规章、行政调解等措施，过分单纯依靠行政手段，往往限于自身的局限性是达不到环境影响评价制度的目的。即使是在规划环境影响评价制度中，政府决策和权力行使中的不当和失误会直接造成环境问题，形成两种利益关系的冲突。这是我国在环境影响评价制度中过分依靠行政手段而忽视司法功能造成的。

　　由此可见，环境公共利益急需要司法功能的保护。随着我国司法制度的不断发展，其审查机制和监督机制的客观基础也越来越成熟，而且随着国民素质的提高，公民法律意识逐渐增强，权利观念日益深入人心，这些有利因素对司法机关介入到环境影响评价制度中是非常可行的。

　　三、环境利益诉讼体系

　　建立相应诉讼体系是我国环境影响评价制度司法功能完善的重要途径。环境公共利益的代表者和维护者主要包括两类。一是特定的国家机关主要是指环境保护行政主管部门，二是社会公众和环保团体。司法功能的保障作用就在保护环境公共利益就必须赋予这两类主体为维护环境公共利益而对损害或可能损害环境公共利益的行为提起诉讼的权利。目前我国环境保护的主管部门主要是依靠行政手段审批、监督管理各种规划和建设项目的环境影响评价来维护环境公共利益，而我国司法机关的公诉权力并未落实到位，公众和环保群体以环境公共利益为代表的身份提起诉讼的资格也没有确立，因此急需构建一套相应的司法体系，具体包括：

　　<一>环境民事公益诉讼制度，它是指在民事经济活动中，公众社会团体依法对违反环境保护法律的规定，侵害国家社会公共利益的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审批来维护国家、社会的环境公共利益的诉讼活动。环境民事公益诉讼制度是民事公益诉讼制度的一种，它的目的是保护国家社会的环境公共利益。因此提起环境民事公益诉讼的原告不一定与被告有直接的利害关系，它要求进行损害赔偿，甚至是要求国家的建设项目主体修改规划，改善对环境的不利影响，严重者禁止其再从事相关的活动。

　　<二>环境行政公益诉讼制度，它是指当行政主体的违法行政行为侵害了环境公共利益时，法律允许无直接利害关系人为维护环境公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度。环境行政公益诉讼属于行政公益诉讼的一种，我国至今尚未建立行政公益诉讼制度，但学术界已经越来越关注行政公益诉讼制度，。它的特征包括起诉主体的广泛性，非直接利害人可以提起诉讼；利害关系的不确定性，在环境行政公益诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众只有不利影响，而无直接利益上的损失；可诉对象的双重性；受案标准的严格性。

　　<三>环境公益诉讼制度。环境公诉是指特定国家机关在法定情形下为维护社会的环境公共利益，以国家的名义将一定种类的案件提交人民法院审判的制度。环境公司根据诉讼对象和内容的不同可以分为环境民事公诉和环境行政公诉。环境民事公诉是特定国家机关中对民事主体的民事行为侵犯或缺乏环境公共利益，而没有相关主体起诉的条件下，代表环境公益以国家的名义起诉的条件下，代表环境公益以国家的名义起诉的制度；环境行政公诉是指特定国家机关针对行政主体的行政行为侵犯或可能侵犯环境公共利益，代表环境公益以国家的名义提起公诉的制度。

　　结语：

　　<一>通过对我国环境影响评价制度的概述以及司法机制在环境公共利益诉讼中的运行情况，针对我国环境影响评价制度在实施过程中出现的问题，综合我国国情应该在我国构建一个多层次全方位的综合型环境利益诉讼体系。在这一体制中应以检察机关提起的环境公司为主，严格限制的民事公益诉讼和行政公益诉讼为补充。这就要求在立法方面要制定相应的诉讼法律制度并明确的赋予检察机关提起环境民事诉讼和环境行政诉讼的职权，特殊条件下公民就损坏环境公共利益的事件向检察院举报控告的权利不能实现，可以直接向法院提起环境公益诉讼。

　　<二>在立法中应明确指出“环境公共利益”这一概念扩大影响，增强公众和社会团体的环境公共利益保护的法律意识。同时应进一步改善相关诉讼法律以放宽侵害环境公共利益中的起诉主体资格，为社会公众和团体提起诉讼，维护环境公共利益提供法律保障。

　　<三>进一步完善公众参与机制。一般来讲组织环境影响评价程序者通常为环境影响报告书的编制者，而公众仅在环境影响评价信息发布方面参与活动；同时应加强信息公开程序的完善。信息公开不仅是公众参与政府决策的前提条件，更是公众参与环境影响评价程序的前提。要实现公众的知情权，相关机构就必须履行信息公开义务为公众参与提供有利条件；再者要注意培育环境侵权公益诉讼的社会组织，保障公民的环境权。

　　<四>不断完善司法机关内部的工作机制，建立一套与我国的环境影响评价制度相配套的审判制度、公诉制度及权利制约监督体制。这就要求人民法院、人民检察院调整和完善工作程序，提高环境公共利益诉讼案件审理的效率。

　　参考文献

　　1.汪劲主编《中外环境影响评价制度比较研究—环境开发与决策的正当法律程序》，北京大学出版社，2005年11月。

　　2.别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社，2007年5月版。

　　3.王曦《美国环境法概论》，武汉大学出版社，1992年12月。

　　4.罗豪才《中国司法审查制度》，北京大学出版社，1993年。

　　5.叶俊荣《环境政策与法律》中国政法大学出版社，2003年。

 山东省垦利县人民法院    刘小涛