浅析我国行政公益诉讼的建构

摘要：行政公益诉讼已成为我国当前法学界一个热点问题，它是维护公共利益和保证社会处于良好的运行状态的一项重要法律制度。但这一制度尚未在我国建立，使得许多公共利益遭受违法行政活动侵害时，因没有人起诉及缺乏相关法律依据而不能得到有效的救济。本文简要介绍行政公益诉讼的涵义和特征，分析建立行政公益诉讼的必要性及可行性，并从原告资格、受案范围、举证责任等方面提出了建构我国特色的行政公益诉讼的设想。

　　关键词：行政公益诉讼；必要性；可行性；建构

　　目前我国法学界对行政公益诉讼之涵义尚无统一而明确的定义，有人认为“行政公益诉讼是指当行政行为侵害公共利益时，为维护该公共利益，法律允许无利害关系的私人或国家公诉机关向法院提起行政诉讼或司法审查的制度”①，也有人认为“行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型”②。笔者根据自己的理解和认识对行政公益诉讼作如下界定：行政机关、法律法规授权的组织或其他社会公权力组织违法行为或不作为，导致国家利益或社会公共利益遭受侵害或有侵害之危险时，法律允许公民、法人或其他组织为了维护公共利益而向法院提起行政诉讼，人民法院依法进行审理和审判的制度。

　　一、相对于传统的诉讼制度而言，行政公益诉讼有如下几个基本特征：

　　1.诉讼主体的广泛性和多样性及不特定性。行政公益诉讼的起诉主体不局限于自身合法利益直接受到不法侵害，他们起诉的目的也是为了维护已受到或即将受到侵害的公共利益非私益。同“唯有法律上有直接利害关系，才有资格提起诉讼”的传统诉讼制度相比，行政公益诉讼放宽了对原告起诉资格的限制，这使越来越多的公民个人或组织通过司法渠道加入到维护公共利益的行列中来。

　　2.利害关系的不确定性。在行政公益诉讼中，违法或不作为的行政行为侵犯的是公共利益，受益主体具有不确定性和间接性，决定了社会公共利益的利害关系主体的不特定性。社会公共利益、国家利益、集体利益、个体利益之间的界限越来越模糊，公益和私益休息相关，公共利益受到侵害也必将显性或隐形地作用于公民。

　　3.行政公益诉讼具有明显的预防性。与传统诉讼制度相比，行政公益诉讼的提起并不要求一定有损害事实的存在，只要能根据相关情况判断有侵害社会公共利益的潜在可能，就可以提起诉讼。这样可以有效的保护公共利益和社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。这种预防效果是其他诉讼制度所不具有的。

　　4.受案标准的严格性。基于行政公益诉讼原告资格的广泛性，可能会导致滥诉现象的存在，这会降低行政效率，提高司法成本。即使是主张扩大原告范围的丹宁也认为“法院不愿意倾听多管闲事的人的意见。”③为确保法院及时、准确地审理案件，防止法院在大量的行政公益诉讼案件面前束手无策，应该严格界定行政公益诉讼的受按标准，可借鉴西方国家的先进经验，先在一些与公共利益牵涉较大的领域如环境污染、资源破环、国有资产流失、有关政府在公共工程的审批、招标、发包过程中的违法行为案件允许提起诉讼，使公众感受到司法的关怀。

　　5.行政公益诉讼判决效力的扩张性。一般的裁决或判决只对当事人发生法律效力，但就行政公益诉讼而言，由于其原告资格可能是不特定的大多数人，而向法院提起诉讼的可能是其中的某个或某些人，因此法院的判决的效力就不只限于诉讼的当事人，而是遍及所有项由原告资格的人④。

　　二、我国建立行政公益诉讼的理由

　　虽然我国目前还没有建立行政公益诉讼，但随着社会的发展，现实的需要，行政公益诉讼有可能和必要在我国建立。

　　 1.我国建立行政公益诉讼有宪法依据。我国宪法第二条明文规定：“中华共和国的一切权力属于人民。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”国家的一切权力属于人民，保障公民民主权利，依法治国，这些都是我国宪法的重要原则。但由于我国行政诉讼法起步比较晚，法律对行政诉讼原告资格一直限制较为严格。现行的行政诉讼法也未规定行政公益诉讼，仅根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。如果行政行为侵害了社会公共利益，因为这种侵害与私人利益没有直接的利害关系，则被排除在司法审查之外，公民无法通过司法手段监督行政机关侵犯社会公共利益的违法行政行为，这无疑是我国法律设置上的一个缺陷。

　　 2.我国建立行政公益诉讼有学理依据。行政权力的目的就是维护和保障公共利益，而行政权力的运作必须通过具体的个人来实现，行使权力的个人有自己的特殊利益，当其把手中的权力来为自己谋取个人利益时，所谓的公共利益就成为个人利益。因此要加强对行政机关的监督，防止行政权力的滥用而侵害公共利益。

　　 3.我国建立行政公益诉讼的现实依据。目前，侵害社会公共利益的案件层出不穷，通过非法手段侵吞、破坏共有财产，特别是国有资产流失、环境保护不作为的案件屡见不鲜，这些主要是行政机关滥用职权、以权谋私、不履行法定义务造成的。建立行政公益诉讼，必将在一定程度上遏制公共利益遭受侵害的案件的发生。

　　

　　 三、行政公益诉讼的价值分析

　　 所谓价值就是指客体满足主体需要的积极意义或客体的有用性⑤。行政公益诉讼的价值是指其对国家、社会及个人的需要和利益的积极作用。从法的价值的应然性和实然性的角度考察，行政公益诉讼的价值主要表现如下：

　　1.无救济即无权利，无法走向和接近救济同样也无权利。事实上，公共利益遭受损害，个人利益也就失去了其存在的基础。对任何已经或即将受到损害的权利(包括公共利益和私人利益)进行救济，是法治的应有之义。因此，建立我国的行政公益诉讼制度，其意义不仅在于使受到损害的公共利益得到矫正和修复，而且使法律赋予各社会主体的权利能得到有效的司法保障，从而保证社会正义的维护和实现。

　　2.行政公益诉讼是建立良好的社会秩序的重要手段。一个社会秩序的确立和维护，不仅需要体系完备的规则，而且还需要解决社会冲突的各种制度、方法和技术，而这些制度、方法和技术则依靠法律来支持。目前在我国市场经济发展过程中存在的非法处置国有财产、制造假冒伪劣产品以及各种形式的垄断经营等违法行为，往往无人享有诉权；或虽享有诉权，但由于违法行为与其没有直接利害关系而怠于起诉；或虽有利害关系，但由于违法行为涉及不特定的多数人的利益，受害人不愿意付出较高的代价单独起诉。由于缺乏相应的司法救济，使国家和社会公共利益最终蒙受损害。而依据现行的诉讼制度又无法解决这一问题，因此行政公益诉讼是对这一缺陷的弥补，是规范和维护社会秩序的重要举措。

　　3.行政公益诉讼是人民民主和自由权利实现的有利保障。尽管我国宪法了公民的许多权利，但由于种种原因，公民的这些权利未能真正落实到实处。如果没有立法为其提供选择的机会，公民的权利也将无法实现。通过建立行政公益诉讼，承认和确立公民对公共事务的诉讼权利，并提供相应的途径，不仅能使公民所享有宪法和法律赋予的民主权利能够纳入司法保护的范围，鼓励人们运用法律手段维护公共利益。而且也能推进民主建设的进程消除可能损害公共利益的各种因素。

　　4.建立行政公益诉讼有助于加强行政监督，促使行政机关依法行政，推动法治建设。“没有司法审查，那么依法行政就等于一句空话。”⑥行政公益诉讼能把危害公共利益的行政行为纳入司法审查的范围，实现司法权对日益膨胀的行政权全面而有效的制约和监督，弥补现行行政监督机制的不足。

　　5.行政公益诉讼是提高法律效益的有效手段。法律效益是指法律资源在配置和利用上的一种投入和产出比。即以最少的法律资源消耗获取最大的法律效果或以同样多的法律资源消耗取得最大的效果。行政公益诉讼在提高法律效益中的作用主要表现在：行政公益诉讼具有预防功能，可将对公共利益的损害消灭在萌芽状态，避免了事后惩处所造成的社会成本的巨大浪费；行政公益诉讼可以弥补现行法律的漏洞，将私权利监督公权力引入正当的法律机制，赋予一般公众就公共利益提起诉讼的权利，形成人人参与公共利益保护机制，从而弥补法律的漏洞，实现司法监督体系覆盖面的完整性。

　　四、我国建立行政公益诉讼制度的几点构想

　　行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼制度有质的差别的诉讼制度，它在我国的建立不是一蹴而就的事情，需要深入细致理论准备和实践探索，本文就其中原告资格范围、受案范围、举证责任等问题提出自己粗浅的看法。

　　1.原告资格的拓宽。为使公共利益保护获得可诉性，不应苛求起诉人与本案有直接的利害关系，而应将原告范围扩及任何组织和个人。提起行政公益诉讼的原告需具备以下资格：首先，原告起诉的目的主要是为了维护社会公共利益而非为了私人利益；其次，原告并非案件的直接利害关系人，但并不排除原告与被诉行政行为有间接上的利害关系；再次，负有监督职责的国家机关没有对违法行政行为履行法定义务。

　　2.受案范围的规制。行政公益诉讼有别于其他诉讼制度，为了不损害行政权的效率，遵守有限司法审查的原则，行政公益诉讼的受案范围应限于公共利益受到违法行政行为侵害引起的行政争议。可以借鉴西方国家和我国台湾地区的经验，先在选举、环保、国有资产保护、垄断性行业等几个矛盾比较尖锐的领域引入行政公益诉讼制度。同时法院也应该严守受案关，只有在有明确证据证实公共利益已经或即将受到侵害时，影响到多数公民的合法权益，根据现行法律得不到保护时，法院才可受理。

　　3.举证责任的合理分配。关于行政公益诉讼中举证责任问题，理论界见仁见智，例如“被告负举证责任说”、“原告负举证责任说”、“根据法律要件分配举证责任说”等等。笔者倾向于将举证责任分成推进举证责任和说服举证责任，对被诉的行政行为由被告负举证责任，对于被诉行政行为以外的其他证明对象应根据情况由原告或被告分别承担责任。前者可称为说服责任，后者可称为推进责任。对于行政公益诉讼而言，有关行政行为损害或可能损害公共利益的事实，由原告提供。但相关行政机关负有提供信息等协助义务。行政机关必须承担证明自己行为合法性的举证责任。考虑到原告举证上的困难，可以在诉前设置独立的证据调查阶段，既有利于及时明确争议点，防止诉讼拖延，又可以防止滥诉。

　　4.行政公益诉讼费用承担方式的改进。按照诉讼法的规定，诉讼费用一般由败诉方承担，但在实践操作上，则由原告先行预付。然因行政公益诉讼案件一般牵涉面较大，诉讼费用相当可观，在一些新型案件如环境受害案件中，需要综合运用高深科技和方法，所需费用往往为公民个人或组织难以接受。如因诉讼费用而将原告拒于法院之外，这无疑是强行剥夺公民的诉讼权。因此我国应借鉴其他国家的先进做法，适当减轻公众提起行政公益诉讼承担的费用，在相关法律中对诉讼费得分担做出有利于原告的规定。

　　5.胜诉原告的奖励。在行政公益诉讼中原告既要承担举证责任，又要为诉讼花费大量的人力、物力和时间。通过设立胜诉原告的奖励措施，一方面可以弥补原告的付出，另一方面可以鼓励更多的公众加入行政公益诉讼的行列，从而使侵害公共利益的违法行为得到广泛的监督和扭正，以营造惩恶扬善、扶正祛邪的良好风气，形成良性运转的社会机制。

　　总之，行政公益诉讼的建立不仅需要理论上的探讨，同时也要求立法者的重视和支持，在我国建立这样一种制度还需要很长一段路要走，还需要理论界和实务界给予更多的关注。但随着时代的进步，社会的发展，我国法治化进程的加快，行政公益诉讼必将迎来它的光明前景。

　　参考文献:

　　【1】王月辉.略论行政公益诉讼制度[J].山西师大学报（社会科学版）研究生论文专刊，2006,（9）

　　【2】龚雄艳.我国应该建立行政公益诉讼制度[J].法学杂志，2001，（6）.

　　【3】[英]丹宁.法律的训诫[M].杨白揆等译.北京:法律出版社,1999,P125.

　　【4】王太高.论行政公益诉讼[J].法学评论,2002,（5）.

　　【5】张文显.法理学[M]. 北京:高等教育出版社，北京大学出版社，2006,P361.

　　【6】王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995.

 湖南省靖州县人民法院    严刚