试析我国现行法律体系下的行政公益诉讼

近年来，随着各地一些严重损害国家利益和社会公共利益的行政行为的发生，如国有资产流失、环境恶化、不正当竞争、“豆腐渣”工程、消费者权益履遭损害、土地开发中的不合理利用、政策性价格垄断、违法发放救济金、扶贫款、赈灾款、公共工程的审批、招标、发包过程中的违法操作等行政违法行为等，使行政公益诉讼成为人们关注的焦点。由于公益诉讼案件没有适格的诉讼主体，无法提起行政诉讼，从而使得这类案件不能进入诉讼程序。为保障和“扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的正确实施”，“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”1，切实维护国家利益和社会公共利益，有必要建立行政公益诉讼制度。

    一、从现实案例说起

    中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道了严正学诉椒江区文化局不履行法定职责案。某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所，且贴出大量带有色情内容影响少年儿童健康成长的广告画。该市居民严正学因看不惯这种明火执仗侵害未成年人合法权益的行为，要求文化局进行制止，遭到文化局的拒绝，遂向法院提起行政诉讼。法院以严正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回其起诉。

    2001年春，新疆乌鲁木齐市三位青年分别向两家法院起诉当地的三家涉外酒店。认为这几家酒店把国旗与其店旗平行悬挂，不分大小，违反了国旗法的规定。三位青年认为，缺乏国旗意识已经是国民的通病，酒店此举不利于国旗神圣感的建立。结果，一家法院以国旗悬挂属于政府管理范畴，原告没有起诉资格为由驳回起诉。另一家法院则一再动员他们撤诉。

    再如河南农民葛锐在郑州火车站掏钱入厕，事后其将郑州铁路局告上了法庭，用三年时间花4,000多元打赢了这场“3角钱”诉讼标的官司。无锡一市民起诉电信局擅自收取代理费的等等。

    上述案例说明随着我国社会的进步和经济的发展，公民的民主法制观念日益提高、权利意识越来越觉醒，在发现行政机关违法行政侵害公共利益时，能勇敢地拿起法律武器，与违法行政行为或行政不作为作斗争，想运用诉讼的方式来解决行政机关的行为对社会公益的侵害，以求维护社会公共利益和国家利益，但其结果是以原告的败诉而告终，这一现象不能不引起我们的思考。对于像严正学们这样以实际行动维护公共利益的行为，我们为之叫好，然而对于诉讼的结果却感到遗憾，法院以原告不符合主体资格为由驳回起诉。究其原因可以发现：即使行政机关的行政行为或行政不作为违法，属于法院的受案范围，但当事人与之并无直接的利害关系，法院否定原告诉讼资格是完全合法的，这也从一个侧面反映出我国现行行政诉讼制度设计还存在一些不足。随着时代的进步和法治环境的变化，需要进一步完善，尤其需要从程序法的角度完善。

    二、行政公益诉讼制度探源

    行政公益诉讼来源于公益诉讼，公益诉讼最早可溯源于古罗马时代。当时的古罗马法将诉讼划分为私益诉讼和公益诉讼两种诉讼模式，其中“私益诉讼”是为保护个人所有权益的诉讼，仅特定的当事人才可提起；而“公益诉讼”则是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，一般市民均可提起。可见，古罗马的市民如果是以维护公共利益为目的，就可以提起公益诉讼，且并不要求提起公益诉讼的原告与所诉之利益有利害关系，可以是无利害关系的人。

    英国1977年司法改革之后，公法和私法救济手段的原告资格标准统一为“足够的利益”，由于这一标准具有非常大的弹性，法院在认定原告资格时对损害“个人化”的要求大大放松了，表现出对公共利益越来越多的关注。于是，私人对公共利益的维护在司法审查中取得了一席之地，原告资格的要求得到了放宽。

    美国作为典型的普通法系国家，并不将公益诉讼与其他普通诉讼相区别。“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。如美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。美国法律规定的类似行政公益诉讼的形式有三种：相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼。

    德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。在德国，诉讼利益已由传统的狭义概念扩大到法律所保护的法定利益及至值得法律保护的事实上的利益。其权利来源，不单以一般的成文法为依据，还及于宪法规定的基本权利和一般法原则所生的不成文权利，学界和实务界均承认由宪法和法规整体所演绎出的一般法则。2为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。

    在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。

    在我国的立法史上，“公益诉讼”也可以追寻到其渊源。1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定，检察机关“对于全国社会及劳动人民利益之有关民事及一切行政诉讼，均可代表国家公益参与之”。1951年《中央人民政府检察署暂行组织条例》及《各级人民检察署组织通则》第二条规定，检察机关“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益有关重要民事案件及行政诉讼”。这说明检察机关提起行政诉讼是有一定的法律基础的。当前我国在公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及司法没有较大的进展，这种状况无疑不利于社会主义法制建设的全面展开及依法治国方针的贯彻落实，更不利于我国社会主义市场经济的长足进步和发展，尤其是在公民法制观念、权利观念日渐深入人心的今天，如果怠于对社会公共利益的保护，必然会对我们整体社会的发展造成极其消极的影响。

    三、行政公益诉讼的内涵

    我们探讨行政公益诉讼，首先必须厘清公益的概念。从字面意义上讲，“公益”即“公共利益”，是指有关社会公众的福祉和利益，或指属于社会的、公有公用的利益，此外，与“公益”相关联的还有“社会利益”、“国家利益”、“人民利益”、“公众利益”等。公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。顾名思义，私益诉讼就是因侵害私人利益而引发的诉讼，公益诉讼则是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，对侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院起诉，并由法院追究违法者责任的诉讼。周楠先生在《罗马法原则》一书中提到：“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。”意大利法学家彼得罗·彭梵德亦指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起他。受到非法行为损害或被公认为更适宜起诉的人具有优先权。”作为公益诉讼的一类，行政公益诉讼的概念在我国尚无定论。有学者认为，行政公益诉讼是当行政机关的违法行为对公益造成侵害或有侵害之虞时，法律规范允许由非法律上利害关系人为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项向法院提起行政诉讼的制度。另有学者认为，行政公益诉讼是指同被诉行政行为无法律上直接利害关系的公民、法人或其他组织（包括公诉机关）以维护公共利益而向法院提起诉讼的制度。以上定义虽有不同，但从中可以看出行政公益诉讼的最大特点在于诉讼目的的公益性及主体的广泛性。即任何人只要对行政行为不服均可以维护公共利益为目的提起行政诉讼，而不论其是否与被诉行政行为有直接利害关系。因此，笔者认为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起诉讼的制度。

    从该定义可知，行政公益诉讼与现行行政诉讼的相比，具有以下几个方面的内涵：

    第一、起诉主体的广泛性。原告通常是与被诉行政行为没有法律上的利害关系，以与自己的法律上利益无关的资格提起诉讼。原告并不局限于具体的合法权益受到损害的特定人，任何人只要其受到了违法行政行为的不利影响就具备了原告的资格。而现行的行政诉讼的原告或是受到被诉行政行为直接侵害，或是与被诉行政行为有法律上的利害关系，或是其利益受到行政行为实际影响的公民、法人或其他组织，其原告资格的获得是因为其主观上的权益受损。

    第二、诉讼对象的双重性。诉讼的对象是行政机关及其工作人员的行政作为或不作为，不仅是具体行政行为，还包括抽象行政行为。而现行行政诉讼的对象是行政机关作出的具体行政行为。

    第三、诉讼目的的公共性。行政公益诉讼的目的不是为了个人或某些人的私人利益，而是为了维护公共利益。而现行行政诉讼的目的一般是为了维护个人或某些人的利益。

    第四、诉讼功能的预防性。行政公益诉讼具有监督和预防的性质，即诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可。而现行行政诉讼的功能则是以救济行政相对人的合法权益为主，同时维护和监督行政机关依法行使行政职权。

    第五、被诉行为的违法性。违法包括违反实体法和程序法。实体法指广义的法律，包括宪法、法律、法规、规章、自治条例、单行条例以及其他各类规范性文件。“程序的违法”是指行政主体实施行政行为的程序违反了行政程序法或特定法律关于特定行政行为的程序规定。

    第六、判决效力的辐射性。行政公益诉讼中通常会有不特定多数人享有原告资格，而向法院提起行政诉讼的可能只是其中的某个人或某些人，因此，法院的判决效力不仅仅局限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。即公益诉讼的判决在维护公共利益时，虽然影响某个人或某些人的利益，但公益诉讼的性质不会改变。而现行行政诉讼的判决在对私人利益的保护产生影响时，虽对公共利益的维护产生一定的影响，但不改变私益诉讼的性质。

    四、我国建立行政公益诉讼制度的必要性

    1、司法审判实践的需要

    我国《行政诉讼法》规定，能够提起诉讼的原告必须是认为自己的合法权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。与行政行为没有利害关系的相对人无权提起诉讼，立法上不承认公益诉讼。在实践中，长期以来，由于习惯了明哲保身的处世哲学，对于行政机关越权对相对人实施的减免税、滥发许可证等损害公共利益的作为和不作为，普通公民往往敢怒不敢言，或是出于“多一事不如少一事”考虑，无人问津，更不会提起诉讼。随着中国法治进程的加快，普通百姓的法律意识明显提高，人们逐渐认识到，当违法的行政行为损害公共利益时，由于没有特定的利害关系人，无法向法院提起诉讼维护公共利益，致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正，在这种情况下，非常有必要建立一种制度，允许那些没有利害关系的人能够代表公益或者没有能力起诉的弱势群体对行政行为提起诉讼。

    行政诉讼法规定了三个方面的立法宗旨，即保证人民法院正确、及时地审理案件；保护公民、法人或者其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行政。“在这三个相互联系的宗旨中，保护人民的合法权益为主要宗旨，基于这样需要的行政案件和行政诉讼，在实现这一宗旨所涉及的范围内维护和监督行政机关依法行政”3。由此可知，维护公共利益不受行政侵犯、实现法律秩序的价值在行政诉讼制度中没有独立的位置。这种制度的设置所产生的后果是大量违法行政行为逍遥法外，消极执法、议价执法、权钱交易尤为突出。其他监督机关不能有效地实施监督，如人大监督只是听取和审议政府工作报告，难以对具体的个案进行监督，行政机关内部监督效果也不理想。因此，对行政行为进行真正有效地监督，只有加强司法审查。

    另外，尽管行政诉讼法规定当事人在诉讼中的法律地位平等，但行政相对人和行政机关的实际地位有很大的悬殊，行政机关“官本位”的思想比较严重，行政相对人在合法权益受到侵害的情况下不敢告、不愿告的情况时有发生。绝大部分的行政行为不能进入司法审查程序。与此形成鲜明对比的是，行政机关申请法院强制执行的案件却大幅上升4。这种状况表明我国“行政诉讼的主要目的已经被扭曲，它的保护公民法人合法权益的功能未充分发挥，而是向保障行政效率为主演变，司法权变成了强化行政权的工具”5。可见，行政诉讼所具有的通过保护行政相对人个人权利从而维护公共利益的功能也受到了现实的阻碍。针对行政诉讼的异化与困境，有必要在行政相对人为保护其权益提起诉讼这一法定的司法权启动机制之外，建立保护公共利益为出发点的独立的公益诉讼，以拓宽发动司法审查的渠道，全面实现行政诉讼的宗旨。

    2、现实社会环境的需要。

    在现实社会生活中存在着大量的公共利益、社会利益、国家利益造成侵害的情况，进一步说明在我国构建行政公益诉讼制度有很大的现实必要性。主要表现在以下几个方面：

    第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境公益、消费环境公益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如电信局纵容电信企业乱收费、铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉 讼，结果几乎都是“无果而终”。如引起法学界和全社会热烈讨论的东南大学两名教师诉南京市中山陵园管理局要求撤销对紫金山观景台的规划许可案、乔占祥诉铁道部票价管理案等。眼看着公益环境被破坏，人们却爱莫能助。

    第二，保护资源公益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性的、杀鸡取卵式的开发行为，对水土、矿藏资源造成了极大破坏。如，山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求，决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的数量。致使该河70%以上的流域面积遭毁。群众多方寻求帮助，都投诉无门。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的局面。

    第三，保护设施公益的需要。近年来，有些领导出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。如河南省濮阳县、甘肃省兰州市财政局、山西忻州煤矿安全监察局违规修建办公楼、山西省粮食局违规修建培训中心及“粮神殿”等

    第四，保护市场公益的需要。市场经济是以追求个人利益最大化为目的的经济形式，市场主体对利益追求的内在冲动又往往具有难以遏制的，甚至无法满足的趋向。因此违法经营、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序、 侵犯其它经营者、消费者合法权益、特殊部门实行垄断经营等时有发生。它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益，而是社会公共利益、国家利益或社会整体利益。如湖北省汉川市政府下发红头文件，给市直机关和各乡镇及农场下达喝酒任务。要遏制这种严重损害公益的行为，必须建立行政执法为主、行政公益诉讼为辅的双重制约机制。

    3、法律制度发展的需要

    行政诉讼在我国法治中作用的衰微，究其原因，根源于“观念上的严重滞后”，“制度上的先天不足”与“环境上的不如人意”，要改变这种状况，只有实现“观念更新”和“制度创新”。而制度上的两个重要制约因素是行政诉讼主体范围太窄和审查范围仅限于具体行政行为。因此根据我国目前的行政诉讼制度，要选择诉讼这一途径来解决纠纷或者救济权利，就必须符合相关诉讼法律的规定。“公益诉讼”在我国目前的法制框架下不具有合法性，但是，这正是意味着相关诉讼制度的建立与发展具有必要性。

    4、历史文化传统的需要

    社会主义市场经济的确立，使我们的时代进入了一个权利的时代，权利意识和法治意识的增强，使公益诉讼有了很好的文化环境。市场经济是一种赞同和承认人们行为方式多样化的一种经济形式，是尊重人们的“个人偏好”和个人选择的，影响个人偏好和选择的因素不仅仅包括经济因素，还包括个人爱好、兴趣、人生观、价值观等等。比如有的人自私，对自己没有好处的事从不去做；有的人持守中庸之道，做事不偏不倚；也有一部分人凡事爱较真，追求正义、公正，对于违反社会公共利益、社会整体利益的事就是不能容忍。他们常常不计较个人得失，甚至玩命地与损害公共利益、践踏法律的行为作斗争。他们的行为也同中华民族的传统美德相吻合，如“天下兴亡，匹夫有责”，“路见不平，拔刀相助”，“该出手时就出手”等等。在一个法治的社会里，面对不公平，不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应该有权利通过法律程序来解决问题。我们的法律应该既支持“各扫门前雪”，又支持扫除“他人瓦上霜”。所以，行政公益诉讼应该是维护社会公共利益、国家整体利益的一条可行性途径。

    五、我国建立行政公益诉讼制度的可行性

    根据社会的发展和现实的需要，构建行政公益诉讼制度在我国是一件紧迫的、刻不容缓的大事，具有一定的可行性。

    1、诉讼观念的改变。

    经过十几年的行政审判实践，行政机关及其工作人员的法治意识逐渐增强。民众的权利意识、主体意识不断强化，敢于并习惯于通过诉讼维护自身权益乃至公共利益，从而形成对国家权力扩展的有效制衡机制。同时，日益提高的法官素质为行政公益诉讼制度的建立创造了条件。经过多年的行政审判实践，我国已培养了一批专业素质较高的法官队伍，他们不仅养成现代司法理念，积累了丰富的审判经验，还能够根据现实的需要通过创造性解释发展法律。在一些案件中，法院在确定原告资格时采取了非常宽松的标准，实际上已带有公益诉讼的色彩。因此，公益诉讼的观念在人们的心目中已经悄然形成。

    2、法律理论的支撑。

    任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它就会成为空中楼阁。行政公益诉讼的法理基础表现在以下几个方面。

     ⑴、权利保障之基础

    社会公共性权利是公民权利的延伸。公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映。公民的各项权利，就是通过法律来确认和规范的，法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应然权利，演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。法律要保障公民权利，首先要为公民权利设立相应的权利制度，为保障公民权利提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。仅有制度根据没有制度保障是不够的，社会公共性权利的保障必须以切实有效的诉讼手段为依托。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的权利，其原告资格不被认可。司法救济是保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是行政公益诉讼确立的法理基础之一。

     ⑵、权利制约之基础

     依我国行政诉讼法之规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时，才有提请司法审查的权利；如果行政行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外。“从世界范围看，各国从传统的以权力制约行政权的模式，逐渐发展为强化以行政相对人的程序权制约行政权力。”6按照传统理论，公权的行使如侵害了公共利益，是由另一种公权来纠正，以公权控制公权。依此，行政权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民就无权干预，无权借助司法手段对之进行审查；而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。而实际情况并非如此。在我国行政权呈现出无限扩张的趋势，行政机关内部无法进行正常监督。因此，我们需要从权力和权利资源的整体配置和互动上进行反省，运用公权以外的力量—私人力量，通过司法审查的手段，对行政权力进行制约，来保护各种私益和公益。

    ⑶、诉讼利益之基础

    在“无利益即无诉权”的原则下，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。在传统理论上，诉的利益是指当一人之权益受到侵害或与他人存在纠纷时，需要借助诉讼程序予以救济。诉的利益的实现，其前提条件就是原告资格。如果纠纷发生在平等主体之间，按照传统的“法律权利观”，是否具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷（如环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等）的出现，往往无从将这些纠纷的事实纳入行政诉讼的审查范围，而事实上又必须对这些纠纷要予以解决。如何解决呢？只有扩大诉的利益的范围，即扩大原告的范围。

    3、域外经验的借鉴。

    虽然在我国目前还未建立行政公益诉讼制度，但是放眼世界，行政公益诉讼制度在西方国家发展的相当成熟，其理论基础和实践经验已相当丰富，这些理论和经验我们可以进行吸收、转化，为构建符合我国实际国情的行政公益诉讼制度提供了实践依据，同时也为我们提供了行政公益诉讼制度在实践中的切实可操作性。

    六、我国行政公益诉讼制度的构建

    1、基本原则的构建

    行政公益诉讼的基本原则，是指在公益诉讼整个阶段都起着指导作用的准则，它对诉讼的主要过程和主要问题所作出的原则性规定，行政公益诉讼，可以规定以下几项基本原则：

    ⑴、保护公益原则

    建立行政公益诉讼制度主要是想通过运用司法程序来达到对公共利益保护的目的。因此，行政公益诉讼中一些具体制度的规定应该有利于对公共利益的保护，有助于扫除阻碍公益诉讼制度的各种障碍。

    ⑵、 预防滥诉原则

    行政公益诉讼最主要的特点，是公民、法人或其他组织都可以依法起诉违反公共利益、国家利益和社会整体利益的违法主体及其行为，由于原告是与案件没有直接利害关系的人，因此，不排除一些滥用公益诉讼权利以达到其它目的可能性。因此，应建立一定的制度来预防滥用诉权的行为，如建立报告制度、法院把关制度、严控恶意滥诉制度等。

    ⑶、给予奖励原则

    在《统计法》、《税收征收管理法》等法律中，都规定了奖励制度，对检举违法行为有功的单位和个人给予奖励。既然揭发，检举违法行为应当得到奖励，那么公民作为原告对违法主体及其行为提起行政公益诉讼，也应当给予奖励，以激励更多的人参与行政公益诉讼。

    2、原告资格的构建

    由于行政公益诉讼案件的原告和被诉行政行为之间没有法律上的利害关系，因此，如果以现行行政诉讼原告资格标准来要求，行政公益诉讼就缺乏适格的原告。行政公益诉讼案件中原告的证明责任也不同于一般诉讼案件。一般诉讼案件中的原告要证明其符合行政诉讼法第41条所规定的原告条件，即行政机关的具体行政行为存在侵害其合法权益的现实可能。而行政公益诉讼案件的原告要证明其符合行政公益诉讼原告资格的条件，即行政行为具有危害公共利益的现实可能。谁有权利提起诉讼，是建立行政公益诉讼制度首先必须解决的问题。“任何利害关系人，哪怕只是同这种行为之间有一种道德性的、间接的关系，都可以向行政法院提出起诉。”而“这种诉讼方式使公民得以更广泛而又直接地参与到保障公共权力的良性运作的事业中来。”7同时，“从监督行政机关依法行政的角度来看，行政诉讼的目的就要监督行政机关依法行政。在此种情况下，即使起诉人无任何诉讼利益也并不影响该诉讼的发动，对于任何行政行为，只要某个个人或组织认为该行为违法都可以就该行为提起诉讼，直到纠正行为为止。也就是说，个人或组织之所以要提起行政诉讼，最终的目的是监督行政机关依法行政，纠正行政机关的违法行为而不是单纯为了个人的利益。”8为保证行政公益诉讼制度的有效性并最大限度地发挥其功能，笔者认为，公益诉讼的原告的设置应是多元的，具体包括以下几种：

    ⑴、公民个人的原告资格

    从法理上分析，公共利益的最终落脚点是公民权益，当违法的行政行为侵犯公共利益时，部分公民的权益也同时间接地受到侵害，在这种情况下，允许公民依据宪法和其他法律规范行使请求的权利，既可维护公共利益，也可实现最终的个体权益的保护。“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。”9美国著名行政法学者伯纳德·施瓦茨也曾经指出：“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”10因此，为维护公益，应允许无直接法律上利害关系的公民就行政机关的违法行为提起行政公益诉讼。

    我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，宪法赋于人民对任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有提出申诉、控告或者检举的权利，自然包括对行政机关侵犯公共利益的行为进行监督的权利，而提起诉讼便是一条快捷、有效的监督途径。现行的行政诉讼制度也并不必然排斥公民作为行政公益诉讼原告资格的存在。“行政诉讼法一个重要的功能就是要保障和监督行政机关依法行使行政职权，要完成这个使命，需要行政管理相对人将违法的行政行为起诉到法庭，从这个意义上讲，当事人与被诉的行政行为是否有利害关系，行政行为相对人的行为能力或者承担诉讼后果的能力并不重要。”11行政诉讼法司法解释也未排斥行政公益诉讼的存在。司法解释“加大了对不作为行政行为的监督力度，对起诉行政不作为的原告资格作了明确规定，普遍承认了受害人的原告资格，如第13条第㈢项的规定为以后的公益诉讼留有了很大的余 地”。12因此，解释的这一变化充分反映了现代行政诉讼法不断扩大原告资格范围的趋势。

    ⑵、社会团体的原告资格

    社会团体是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织，包括各种共益性团体，如消费者协会、残疾人联合会、妇联等，以及职业性团体组织，如工会、律师协会等。社会团体在性质上是“公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织”13。它代表一定领域内不特定多数人所享有的共同利益，这种利益虽不同于全社会的普遍利益，但也具有公共的品格。“社团的主要功能是对成员利益和公共利益的维护，以及对政府活动的参与和监督，对行政诉讼的参与则是社团实现这一功能的途径之一。当社团成员的普遍利益受到侵害时，社团应有资格以自己的名义提起行政诉讼。”14同时社会团体有专职工作人员，有一定的资产和经费来源15，因此社会团体有较强的诉讼能力。随着我国行政民主化的进程，社会团体越来越多地参与到行政程序中来，为保证其代表的利益能得到充分考虑，应当赋于其司法救济的权利。

    ⑶、检察机关的原告资格

    对于检察机关能否提起行政公益诉讼，行政诉讼法未予以明确规定，而是采取了不置可否的立法态度，既不在法律条文中具体予以落实，也未予以明确否定16。这种立法的含糊引起了对理论上人民检察院能否提起诉讼这一问题的争论，肯定的、否定的、折中的态度都有17。为适应建立社会主义市场经济新秩序，同时也考虑适合我国国情、立法体系和司法体系，在现阶段，检察院理应具备原告资格。第一、从立法和法理上分析，检察院是法律监督机关，对损害公益的违法行为提起公益诉讼，是进行法律监督的最有效的方式，检察院的设立本来就是设定公诉权以维护公共利益的，行政诉讼法第64条规定的抗诉制度也印证了检察院提起行政公诉与我国的行政诉讼制度的兼容。这一规定意味着检察院对于法院已经生效的裁判可以提起一个新的诉讼程序，其目的在于维护司法公正，保证法律的正确统一实施，这本身就是在维护公共利益。第二、从现实需要看，检察院应当对行政机关是否依法行政进行监督。由于公诉的公益性，由检察院代表国家提起诉讼，可以解决因诉讼主体不确定或缺位的情况下公共利益遭受损失却得不到救济的尴尬，不仅体现了国家干预，而且有利于体现公平和社会正义。第三、从司法实践看，检察院拥有受过法律专门训练的公务人员，在维护司法权有序运转中积累了丰富的办案经验，有能力就行政机关的行政行为是否对公益造成损害进行审查并决定提起公诉。这样一方面实现了司法权对行政权的监督和制约，另一方面也避免了可能存在的滥诉及减少法院的讼累，

    对于检察机关以何种身份提起行政公益诉讼，理论上有不同的观点，主要有原告说和公益代表人说。原告说认为，检察机关是在国家利益遭受损害的情况下提起诉讼的，其身份代表的是国家，所以，在诉讼中检察机关的地位是原告人，应当享有原告的权利和义务。公益代表人说认为，检察机关提起行政诉讼，是基于其自身的公诉职能，即公共利益的代表者。以国家的名义代表公益起诉，其地位类似于原告，又不同于原告，可称之为程序意义上的原告。笔者认为，上述两种观点都有合理之处，但二者均有一个难以解决的问题：检察机关不是行政相对人，在行政机关作出的行政行为中，检察机关并非权利义务的承受者，与该行政行为也没有法律上的利害关系。而从对检察机关的定性来看，其是国家公诉机关和法律监督机关。所以，无论检察机关是以原告身份还是以公益代表人的身份参加诉讼，都无法准确地反映检察机关的性质和特点。鉴于此，检察机关可以援用其在刑事诉讼中的“公诉人”的提法。这样既妥善解决了检察机关在行政诉讼中的身份和地位以及诉讼程序的安排，又与刑事诉讼中检察机关的地位保持了一致。因为检察机关提起行政公益诉讼，是为了国家利益和公共利益，而不是为了自身的权益，既不应享有胜诉的利益，也不应承担败诉的风险。

    ⑷、公益律师事务所的原告资格

    美国在20世纪60年代曾设立众多公益法律机构及类似的倡导制度，为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动，其中就出现了新型的公益律师事务所，抵制传统的公司法律实务，充分调动其技能以创造出更人性的、更多的社会正义。2003年8月25日，由中国社会科学院法学研究所知名学者发起，中国第一家公益律师事务所悄然成立，该律师事务所以推动公益诉讼为已任，并为致力于公益诉讼的人们提供无偿法律服务。中国第一家公益律师事务所的出现，预示着中国法律人试图通过法律保护公益。

    ⑸、纳税人的原告资格

    纳税人有没有资格对政府使用或开支税款的行为提起诉讼，关系到行政开支的合法、真实、有效，关系到公民特别是纳税人的民主权利，关系到防腐倡廉等诸多重大问题。政府支出一般不存在明显的相对人，或者即使有明显的相对人，由于他一般是政府决策行为的既得利益者，他不可能提起行政诉讼。虽然司法解释和法院审理案件时对利害关系人的解释越来越宽泛，但是，按照目前法院对“利害关系人”的理解，对于地方政府滥用财政权的行为，任何人都不享有诉权，而通过公诉救济途径则可能会打破各种国家权力之间的平衡。为此，应当赋于纳税人的原告资格，以鼓励社会公正人士将违法行政行为提交法院审查。纳税人认为地方政府所作的涉及重大政府开支的行政决策损害任何特定（如贫困者）或不特定（如公众）主体利益的，可以提起诉讼。纳税人的诉权来源仍然属于广义上的“利害关系”，因为纳税人是政府开支的实际承担者。

    ⑹ 、消费者的原告资格

    市场经济的最终受益者是消费者，生产的目的是为了消费，依法保护消费者的合法权益是市场经济行政法的终极目标。行政机关在管理市场的过程中，会出现三种情况，一是行政机关作出对市场主体不利的行政行为，这种情况下，市场主体有起诉的资格；一种是行政机关作出对市场主体有利的行政行为，且对其竞争人也不构成威胁，这种情况下，可能对消费者不利，消费者有起诉资格；三是行政机关违法不作为，往往侵犯消费者或社会公共利益，这种情况下，消费者有没有诉权呢？按现行的行政诉讼制度，消费者是没有诉权的。因为行政机关的不作为侵犯的是公共利益，消费者不是具体的行政相对人。因此，要充分保护消费者的合法权益和社会公共秩序，必须赋于消费者的原告主体资格。

    ⑺、环境利益享有者的原告资格

    针对环境保护行政机关的作为或不作为，应当赋于环境利益享有者有提起诉讼的资格。如根据《海洋环境保护法》第82条规定，“违反本法第45条规定，新建严重污染海洋环境的工业生产项目的，按照管理权限，由县级以上人民政府责令关闭。”根据行政诉讼法的规定，人民政府责令关闭的当事人无疑具有起诉资格。那么，受到新建严重污染海洋环境的工业生产建设项目污染的公民、法人或其他组织，特别是直接受到污染或相邻受到污染的受害人，也应当有权对县级以上人民政府的违法不作为或没有依法作为（责令关闭）提起行政诉讼。随着污染环境事件逐渐增多，环境污染越来越严重，使环境消费者享有司法审查的起诉资格是势在必行的。

    3、受案范围的构建

    ⑴、行政不作为

    根据行政诉讼法的规定，对于行政不作为提起的行政诉讼，必须是这种不作为直接侵犯了相对人的个人利益。但是，当行政不作为侵犯了国家利益和社会公共利益时，由于不存在明确的受到侵害的利害关系人，按照现行行政诉讼法的规定，无法得到相应的司法救济。因此，应将这种行政机关行政不作为造成国家利益和社会公共利益损害的行为，纳入行政公益诉讼的受案范围。　

    ⑵、公益性行政行为

    所谓公益性行政行为是指行政主体针对不特定的多数人所作出的事关国家利益或公共利益的行政行为。如政府实施的对某极具代表意义和文化价值的古建筑的拆除；政府对森林的破坏性采伐，严重影响、危及当地的生态环境等。基于对国家利益或公共利益的维护，对行政机关的公益性行政行为应纳入到行政公益诉讼的范围。如河南省新郑市投资3亿多元建造“华夏第一祖龙”，严重影响当地生态环境的事件。

    ⑶、授益性行政行为

    授益性行政行为是指行政主体为行政相对人设定权益或免除其义务的行政行为。当行政主体违法为行政相对人设定权益或免除其义务，损害国家利益或公共利益时，因行政相对人获得了利益，当然不会提起诉讼。如税务机关违法为某企业减免税收的行为，行政主体出于不正当目的或为了不正当利益对不符合法定条件的人颁发证照、给予行政许可或行政奖励等。这种对国家和社会公共利益无益或损益的行为因为并不直接侵犯或损害他人利益，依照行政诉讼法的规定，他人是不能作为原告提起诉讼的。为保护国家利益或公共利益不受损害，应将此类行为纳入到行政公益诉讼的范围。

    ⑷、抽象行政行为

    抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。抽象行政行为的特征是：第一是对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行政对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。第二是效力的普遍性和持续性。抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有 约 束力；抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后 将要发生的同类行为或事件。第三是准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它具有普遍性、规范性和强制性的 法 律特征，并须经过起草、征求意见、审查、审议、通过、签署、发布等一系列程序。行政机关的抽象行政行为侵害公共利益的，也应纳入行政公益诉讼范围。

    4、举证责任的构建

    在一般行政诉讼中，被告负举证责任。行政公益诉讼在诉讼过程中，也应由被告负举证责任。这样才能更加体现出行政公益诉讼的特点，即行政公益诉讼的目的是纠正行政违法行为，行政机关对自己的行为没有造成对公共利益的侵害负举证责任，体现了对行政行为进行监督的本意。

    5、费用承担的构建

    按照立法，诉讼费用一般由败诉者承担，原告先行支付。然而公益诉讼一般牵涉面较大，诉讼费用相应较多，所需费用往往非公民一人能承受。如果仅以诉讼费用问题而将原告拒之门外，这无异于强迫公民放弃对公益的诉讼。有必要吸收其它国家的先进经验，适当减轻公众因提起公益诉讼的承担的费用，对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。

    结束语

    哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。在我国，法律之所以至今未确认行政公益诉讼的制度的重要原因，是因为我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。而事实上，利用行政公益诉讼解决危害公共利益的行为比单纯利用行政管理手段来解决具有诸多优点，既可以防止行政机构的膨胀， 又节约经济成本；既体现出司法权的公正性，又可以防止行政权力的过度泛滥所带来的“暴力”倾向；既可以提高人们及整个社会的民主权利意识，又可以使危害公共利益的行为时时刻刻处于社会监督之中。因此，在我国建立行政公益诉讼制度是一个必然的趋势。

 

    作者单位：安徽省泗县人民法院

 

注释：

    1、中国共产党“十六大”报告

    2、强雨、周刚：“构建我国行政公益诉讼的理论思考”，载《人民司法》2002年第9期。

    3、马原主编：《行政诉讼知识文库》，北京师范学院出版社1991年版，第100页。  

    4、全国法院受理的一审行政案件和非诉行政执行案件分别是：1989年，9934件和7455件；1990年，13006件和9919件；1991年，25667件和15687件；1992件，27125件和65156件；1993件，27911件和88971件；1994年，35083件和136795件；1995年，52596件和191258件；1996年，79966件和256897件；1997年，90557件和270133件；1998件，98463件和326783件；1999件，97569件和362863件。载于《行政执法与行政审判参考》2000年第1辑。

    5、钱伯华：《创设行政公诉制度之我见》，载于《政治与法律》1998年第1期，第55页。

    6、方世荣著：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，（前言）第4页。

    7、参见[法]莱昂·狄冀著，冷静译：《公法的变迁---法律与国家》，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第151页。

    8、江必新：《论行政诉讼十大关系》，载于《行政执法与行政审判》第19集，第014页。

    9、王保扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第618页。

    10、转引自[美]伯纳德·施瓦茨著《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第419页。

    11、江必新：“司法解释对行政法学理论的发展”，载于《中国法学》2001年第4期。

    12、“更明确 更严密 更完善--最高人民法院行政庭庭长江必新谈行政诉讼法司法解释”，载于《人民法院报》2000年3月19日。

    13、参见《社会团体登记条例》第二条。

    14、孙琬钟、江必新主编：《行政管理相对人的权益保护》，人民法院出版社2003年版，第335--336页。

    15、参见《社会团体登记条例》第十条。

    16、《行政诉讼法》第10规定了人民检察院对行政诉讼被告法律监督的原则，第64条规定了人民检察院有权依照审判监督程序对法院的生效判决提起抗诉。

    17、参见郑全新：《对行政诉讼检察监督的思考》，载于《中国行政法学新理念》（刘莘、马怀德、杨惠基主编），中国方正出版社1997年版，第405页。

作者： 陈恒志