行政法中的信赖保护原则

[内容摘要]信赖保护原则是重要的行政法基本原则，在现代行政中的地位也愈加重要。在对信赖保护原则的渊源进行分析的基础上，与诚实信用原则进行了对比。探讨了信赖保护原则的适用形式和范围，并结合《行政许可法》的实施进行了分析。

    [关键词]信赖保护 诚实信用 行政法基本原则 行政民主化

 

    一、信赖保护原则的基本涵义和地位

 

    信赖保护原则是二战后德国发展成功的一项行政法基本原则，目前已经成为大陆法系国家行政法的一般法律原则。不同的国家，不同的学者对行政信赖保护原则有着不同的理解和界定,但同时也具有相通之处。根据各国立法和司法判例所确立的标准,以及我国许可法对信赖保护原则的具体表述,行政信赖保护原则的基本涵义主要包括以下几个方面:

   （1）前提--主体之间的相互信任和忠诚。行政主体应本着诚实信用的精神,以诚实信用的方法作出行政行为。这是现代行政法对行政主体的首要要求,也是现代国家在人民之中公信力提高的必然要求。

   （2）对象--人对具体行政行为和抽象行政行为的信赖,这也是现代行政法信赖保护的范围。

   （3）基础--相对人要有值得保护的信赖。所谓值得保护的信赖,对行政相对人来说,是指其对行政主体已产生了正当的信赖利益。

   （4）实现方式--以适当的方式给予保护。这是信赖保护原则的最终实现,也是其最直接的体现。

    根据以上的分析和论述,对当代行政法上的信赖保护原则可作如下界定:信赖保护原则是指行政主体对其在行政过程中形成的行政行为,必须遵守信用,不得随意变更,确需变更或撤销的,在相对人无过错的情况下,行政主体必须合理地补偿相对人的信赖损失。

 

    信赖保护原则的地位

　　传统上,行政信赖保护主要表现为行政立法的不溯及既往以及违法行政行为撤销的限制.在行政法治不断革新的今天,仅仅如此理解信赖保护原则的适用范围难免过于褊狭.实际上信赖保护原则贯穿于当代行政管理和行政法治的各个领域、各个层面、各个环节之中,且符合确立行政法基本原则的诸项标准。

    1、信赖保护原则贯穿于当代国家行政权力运行及对其实施监督。在各个环节之中,并起着不可替代的指导、引领作用。在立法环节,信赖保护原则要求政府不得随意制定、颁布有溯及力的法律,或者在制定这些法律之后对由此遭受损失的公民利益加以合理的补偿;在执法环节,行政主体对其因执行法律而形成各种行为、事实、状态、结果等,一经相对人知晓并形成合理信赖就不得随意反复;在监督环节,赋予公民参与行政管理活动、监督和影响行政过程的权利,如建议权、评议权、检举权等,这既成为刺激公民监督国家行政权力的动力,又成为限制行政恣意的有效外部压力;在司法与救济环节,公民有理由就其正当信赖利益的损失寻求司法权力的支持,从而获得赔偿、补偿等有效救济;就公民对法律的遵守而言,公民可以基于其对政府的信任而有预见性地决定对自身事务的处置,而不必担心其正当利益由于政府的反复无常而受到损害,如此则法律及政府提出的普遍要求易为公民所接受与遵守。

    2、信赖保护原则体现于当代行政法律体系的各个部分之中,是统率这一法律体系的重要原则之一。具体表现在如下几个方面:首先,就行政组织法而言,当代行政组织法注重行政权力分配的统一!明确并为人民所了解,反对政出多门，各自为政。这样就使人民对于各行政机关所拥有!行使的职权易于产生信赖。若此种信赖因行政机关职权的混乱，无序而招致利益上的损失,则行政机关应对此种损失承担责任。此外,在当代公共行政中,大量政府职权以授权、委托等方式为非政府组织行使,而这些职权并非其所固有,则人民对于这些组织行使行政权的服从、配合乃是出于对其背后的有权机关的信赖。此种信赖若因其授权、委托的不明或错误而蒙受损失,则有权机关应对此负责。其次,就行政行为法而言,信赖保护原则在行政法上的最初适用主要是对行政主体撤销!废止其具体行政行为的限制,进而要求政府原则上不得制定有溯及力的法律。与此相同,行政主体公布的计划、做出的承诺、形成的惯例也不得随意更改。

    二、信赖保护原则在德国和欧盟地区行政法中的具体运用

　 信赖保护原则自20世纪50年代在德国行政法中开始作为一个独立的法律原则出现以来，已经得到越来越多的国家和地区行政法的承认，并加以运用。

　 德国自20世纪50年代起，就将信赖保护原则与依法行政、法律安定原则、比例原则等置于同等法律地位而作为行政法的基本原则。在1973年10月举行的德国法学者大会上，其第二议题就选定“行政法之信赖保护原则”为主体。从而更引起法学界和立法界对信赖保护原则的广泛注意。在德国《行政程序法》、《租税通则》、《联邦建设计划法》等法律中，信赖保护原则均被明文加以规定。其中，尤以《行政程序法》的规定更为引人注目。该法第48条、第49条从具体行政行为的撤销和废止的角度使信赖保护原则的主要精神得以较好地体现出来。第48条规定，提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在。且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。受益人已使用所提供的给付，或其财产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除处分，则信赖一般需要保护。但下列情况下受益人不得以信赖为其依据：1.受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的；2.受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为的；3.明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。第49条规定，废止有关授益行政行为时，应相对人申请，行政机关须对相对人因信赖行政行为的确定力而遭受的财产不利作出补偿，但以其信赖需要保护为限。但有一点必须注意的是，德国《行政程序法》以及其他有关法律在作出相关信赖保护时，是以信赖保护原则已经成为其独立的宪法性原则为背景的。 所以，在德国信赖保护原则不仅是行政法上的一个重要原则而约束所有行政行为，而且是一个宪法性原则从而对其立法行为也产生拘束力。学界及判例上也多从宪法原则的高度对信赖保护原则加以研究并推动其发展。

    在欧盟国家比如法国、美国等国家，虽然没有明确提出信赖保护原则的概念，但在行政法中具有体现信赖保护原则精神的相关规定，其行政法学对信赖保护原则也有较深的研究。在法国行政法中，信赖保护原则主要表现为对既得权益的保护，具体地说，就是通过限制行政行为的撤销、废止、溯及力，限制立法机关制定具有溯及力的法律规范表现出来。根据法国有关法律的规定，行政行为效力的开始时期，除必须公布外，还受到另一个规则的制约，即行政行为的效力不溯及既往。对行政行为的撤销，行政机关必须考虑两方面的因素：一方面行政行为已经对当事人的法律地位产生了一定的法律效果，这些法律效果必须得到遵守，否则，公民的法律安定毫无保障；另一方面行政机关不能永远受自己决定的拘束，因为社会生活随时变更，公共利益要求行政行为必须符合客观实际。为此，信赖保护原则的运用就不可缺少。

 

　　三、英国:越权无效、合理与程序公正原则

    英国是普通法系的典型国家。与大陆法系“公法模式”的行政法相比,英国没有划分公私法的传统,政府和公民之间的关系与公民个人相互之间的关系,原则上受同一法律--“普通法”的调整和同一法院--“普通法院”的管辖。虽然现代意义的行政法理念与制度在英国开始于17世纪下半叶,但直到现在,其外在形式仍然主要采用过去普通法的一套规则和形式。由此形成英国行政法上的越权无效原则、合理性原则和自然公正(程序公正)原则等三项基本原则。

 

　　越权无效原则、合理性原则与自然公正(程序公正)原则已构成英国行政法的三项基本原则。其中,越权无效原则是英国行政法的核心原则,但在英国,越权原则的具体内容并没有制定法的明确规定,因而在理论上存在着广泛争论。根据英国法院判例的发展,越权理由主要有三类:一是违反自然公正原则;二是程序上越权;三是实质上越权"实质又包括四种情况:一是超越管辖权的范围;二是不履行法定义务;三是权力滥用;四是记录中所表现的法律错误。由于近代以来,自然公正原则与作为约束权力滥用的合理性原则已发展成为一项单独的行政法基本原则,因此,狭义上的越权无效原则并不涵盖上述所有方面,它所约束的范围只包括程序上的越权、超越管辖权的范围、不履行法定义务和记录中所表现的法律错误。即便如此,越权无效原则仍旧是一个涵盖面广泛的原则,只要不属于自然公正原则与合理性原则约束的问题几乎都可以用越权无效原则来约束。总之,在英国,如果说合理原则主要是实体法原则的话,那么公正原则则主要是程序法原则,越权无效原则则既涉及实体也涉及程序;如果说越权无效原则(狭义)要求行政权的行使不得超越议会法明确规定的条件,是一种授权法原则的话,那么合理原则和公正原则则主要是一种普通法原则。从这个角度,英国的这三项原则是平行的。当然,广义的越权无效原则包含着合理原则和公正原则,后两者实际上是要求行政权的行使不得超越议会立法所隐含的条件。从这个角度,合理原则和公正原则又只是越权无效原则这一总原则的分支部分或补充原则。这就是英国以上三项原则之间的关系。

    信赖保护原则是构建和谐社会的需求,是倡导权利平等的召唤,是建设法治政府的要求,是发展市场经济的急需,可以说信赖保护肩负着重大的历史使命"而一项原则在一个社会和国家当中真正有效地贯彻实施,不是一朝一夕的事情,也不是一蹴而就的"信赖保护的有效运行是一项系统的工程,依赖于各项配套制度的有效运作和相互衔接"信赖保护原则在法律中的确立只是万里长征的第一步,实现信赖保护,我们的路还很长。

 

　　参考文献：

    1、连云港职业技术学院学报  孙彩凤、王红丽《论行政信赖保护原则》

    2、2003年安徽警官职业技术学院学报  黄威《行政法的理性思考--浅论信赖利益保护原则在行政法领域中的利用》

　　3、周佑勇《西方两大法系行政法基本原则之比较》

 山东省垦利县人民法院   刘小涛