公众对政府信息公开实施状况的评价与监督

    随着政府信息公开法治理念在世界范围的广泛传播以及政府信息公开制度在各国的逐渐确立，制定时间较早，制度构建堪称完备，实施效果比较显著的美国《信息自由法》日益被各国广泛借鉴，甚至被作为相关立法的范本。 [1]然而，在考察其文本制度规则时，可以发现《信息自由法》的文本规定仍限于对行政机关与个人之间权利义务的直接规范，缺少在今天看来必不可少的公众参与规则。只有当我们把考察视野从《信息自由法》的文本扩展到其实施状况时，才会发现社会公众的广泛且组织化地参与，已经构成《信息自由法》有效实施与持续发展的一个显著方面。而尚处于起步阶段，实施未久的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）亦在其监督和保障一章中规定了“社会评议制度” [2]，展现出“公众参与”在政府信息公开法治中的独特价值。考虑到国内多方面均缺乏对公众在信息公开中的组织化参与情况的了解，更缺乏相关实践经验，而《条例》仅对社会评议制度作了原则性规定，未制定任何具体规范，为支持《条例》的有效实施，本文以美国的“解密国家安全资料库”（The National Security Archive，以下简称“解密资料库”） [3]这一社会公益研究机构在２００３－２００８年发布的“奈特开放政府系列调查报告”为素材，对美国信息公开法制中的“社会评议制度”予以专门考察论析，以期作为施行我国《条例》中的“社会评议制度”的参考，裨益于我国政府信息公开制度的发展。

    一、系列调查报告概述

    “报告制度”本是美国《信息自由法》的特色之一。但《信息自由法》中的“报告制度”仅指该法（ｅ）条第（１）款规定的由每个行政机关作为报告主体，向司法部长提交的实施《信息自由法》情况的报告；（ｅ）条第（２）款规定的每个行政机关通过包括计算机通讯手段在内的各种方式向公众公开的报告；第（５）款规定的司法部长在每年４月１日以前发布的年度报告等内容 [4]，而作为本文考察研究对象的“奈特开放政府系列调查报告”则是由作为社会公益组织的“解密国家安全资料库”，为监督美国《信息自由法》的实施情况而提供给全社会的非政府组织的调查报告。两者的区别在于，一是由美国《信息自由法》明文规定的由包括全部行政机关在内依法提交的官方报告；一是由社会公益组织向社会公布的非政府组织报告。后者无论在性质、内容结构还是在研究方法上都有别于官方发布的报告而别具特色。

    （一）系列报告的篇目与构成

    奈特开放政府系列调查报告的第一个特点是每份报告均题目鲜明、贴切生动，要么是谚语，要么采用夸张或者拟人的修辞手法，生动地概括了该调查的主题，简明扼要又形象生动地向读者传达了该调查所关注的主要问题。２００３－２００８年间共完成七篇调查报告，各篇在形式上相互独立，但是在内容上密切衔接，有的是前面发布的调查报告的继续和延伸，有两份调查报告则从不同角度阐述了同一个问题。这七篇调查报告依次为：

    １.《阿什克罗夫特备忘录：大刀阔斧的改革还是“雷声大，雨点小”？》（The Ashcroft Memo: “Drastic” Change Or “More Thunder Than Lightning”?）２００３年３月１４日发布，是第一份奈特开放政府调查，共３５页。该报告以２００１年１０月１２日时任美国司法部长阿什克罗夫特发布的备忘录为切入点，考察了行政机关对于该备忘录的执行情况。调查结果显示，该备忘录并未对行政机关政府信息公开工作产生重大影响。另外该调查也从行政机关答复的内容中发现了行政机关政府信息公开工作中的一些问题，比如不能识别申请的位序、丢失申请、过渡积压等。 [5]

    ２.《迟到的正义是非正义》（Justice Delayed is Justice Denied）２００３年１１月１７日发布，是篇幅较长的一篇，共６５页。该调查报告集中论述了美国政府信息公开工作中的迟延回复和积压问题，这也是奈特系列调查报告自始至终关注的一个主要问题。该调查以大量的表格细致地列出了每个被调查行政机关及其所属部门答复的时日及其拖延的时间，并依拖延程度不同，将这些机关划分为几个层次。另外，调查还以柱形图的方式统计了部分行政机关中拖延最久的未决申请的提出时间，使得调查的内容更为量化和直观，有力地支撑了报告的观点。

    ３.《一则政府信息公开申请庆祝它１７岁生日》（A FOIA Request Celebrates Its 17th Birthday）该调查发布于２００６年３月，仅６页。与前一份调查报告时隔三年，讨论的依然是积压与迟延回复问题，不过这次的视角发生了变化。如果说上一篇《迟到的正义是非正义》是从宏观角度勾勒出了美国政府信息公开工作中迟延与积压的全景，那么这篇报告就是从微观的角度，以一个在１９８９年就提出但一直未获答复的申请为切入点，由此来分析政府信息公开工作中迟延问题的严重性，可谓鞭辟入里。

    ４.《伪秘密：一份关于美国政府敏感但未归入密级信息政策的调查》 [6]（Pseudo-secrets: A Freedom of Information Audit of the U.S. Government’s Policies on Sensitive Unclassified Information）。２００２年发布，共４９页。该调查报告集中考察了９．１１事件后联邦政府对政府信息公开工作态度的转变。由于９．１１事件的影响，美国政府对政府信息公开作出了重大政策调整，由传统的倾向于积极公开而转变为对于某些敏感信息倾向于保密。该调查在美国政府发布保护敏感但未归入密级信息保密政策之后，采用实证研究的方法，考察了联邦行政机关实行此政策的效果及其影响。调查报告更多地指出了实施这一政策的不当与不合理，并批评该政策为政府信息公开工作带来了极为不利的影响，甚至违背了《信息自由法》的基本精神与价值。

    ５.《文件未找到：电子信息自由法实施十年后多数机关仍然违法》（File Not Found: 10 Years After E-FOIA, Most Federal Agencies Are Delinquent）。２００７年３月１２日发布，共８页。该调查报告主要考察了联邦行政机关信息公开网站建设的情况。调查显示，行政机关网站建设不力，只有五分之一的网站符合法律的要求，大多数机关的网站都存在着诸多问题。

    ６.《４０年的信息自由法，２０年的迟延：拖延最久的未决申请可以追溯到１９８０年代》（40 Years of FOIA, 20 Years of Delay： Oldest Pending FOIA Requests Date Back to the 1980s）。

    ２００７年７月发布，共３７页。本篇报告实际是第三篇报告《一则政府信息公开申请庆祝它１７岁生日》的延续。同样是以一起在１９８０年代就提出而一直未获答复的申请为切入点，考察了各机关信息公开工作中的迟延情况，但是本篇报告与第三篇报告相比，内容与数据更为充分详实，增加的评论与建议也更具有实践意义和学术价值。

    ７.《喜忧参半的信号，喜忧参半的结果：布什的总统令是如何未被实施的》（Mixed Signals, Mixed Results: How President Bush’s Executive Order On FOIA Failed to Deliver）。２００８年３月１６日发布，共２４页。这是“解密资料库”已发布的系列调查报告的最后一篇，不论从标题还是内容上都透露出了全面总结的迹象，而直到本文截稿之时，“解密资料库”仍然没有发布新的调查报告。本篇调查报告以检验布什总统于２００５年底签署旨在促进与改善《信息自由法》实施状况的１３３９２号总统令的实施效果为切入点，深入分析了联邦行政机关政府信息公开工作的现状，指出了政府信息公开工作改革带来的改善以及仍然严重存在的问题。调查用“喜忧参半”来形容美国政府信息公开工作的现状可谓贴切之至。

    奈特开放政府调查报告的另一特点是在结构上规范、完整。其结构在经历了多次调整后，形成了统一的格式。每篇报告均包括摘要、目录、致谢、引言、观点、结论以及附录等项目。摘要部分概括全文的要点并将支持这些要点的主要数据列于其后；引言部分叙述本次报告的背景与目的；观点部分是报告的主体部分，在对数据进行分析整理的基础上概括提炼出若干个论点，并将相应的数据列于论点之后，通过对数据的分析对论点予以论证；结论部分以简明的语言描述本报告反映的问题及原因，有的报告还在结论部分提出了改革的建议。格式上的统一不仅为公众的阅读理解提供了方便，也为研究整理相关调查内容提供了便利。

    （二）调查报告的主体

    上文已经提到发布本系列调查报告的是一名为“解密国家安全资料库”的公益性非政府组织。该组织位于美国乔治·华盛顿大学校园内，但并非隶属于该校的机构，而是由奈特基金会等非政府组织资助的独立研究机构。其宗旨是“揭开政府秘密的面纱，引导新闻界寻找真相并让所有人得知真相。” [7]该组织系统地追踪美国政府储存的未公开过的记录以及那些有助于了解美国政府作出决策过程的记录和相关历史背景文件的解密情况，并且为保持其研究的独立性而不接受任何来自官方的资助。该解密资料库主要通过以下五种途径获得所需信息：（１）通过《信息自由法》赋予的权利申请公开相关文件；（２）通过“强制性解密审查”（Mandatory Declassification Review）程序要求公开或获得有关解密文件；（３）通过查阅总统文件集；或（４）通过查阅国会记录；或（５）通过查阅公开审理案件中的法庭证据材料来获取有关政府文件。解密资料库将以上通过合法渠道获得的政府文件储藏于自己馆内，随时提供给需要的个人和组织。同时，解密资料库也致力于使公众的知情权扩大到美国以外的地区，并在中欧、中美洲和其他地区发起信息自由立法，为这些地方的档案馆和图书馆提供技术及服务以便从它们那里获得更多有用的信息。

    就奈特开放政府调查报告而言，奈特基金会为解密资料库完成本项调查提供了主要资助。奈特基金会是美国一旨在促进新闻业发展的私人非营利性的基金会，由创立于１９４０年的奈特纪念教育基金会（Knight Memorial Education Fund）发展而来。其建立之初旨在资助阿克仑城经济上有困难的大学生完成学业。美国《艾克隆灯塔报》和《迈阿密信使报》在最初的１０年里为此基金（Knight Memorial Education Fund）会提供了主要的资助。１９５０年该基金会开始向地方教育机构、文化机构、社会服务机构以及新闻业相关的组织提供资助，１９９３年正式更名为约翰·Ｓ和詹姆斯·Ｌ奈特基金会。截止到２００７年，奈特基金会的资产已经高达２５３１２４０１４０美元。

    奈特基金会将自己的任务定位为：“寻找机会改变新闻业以帮助他们尽可能地挖掘潜能，确保每个团体的公民都有权在民主国家中得到他们发展所需要的信息。” [8]促进新闻业的发展以及确保公民获得需要的政府信息是解密资料库和奈特基金会共同的宗旨，在这一宗旨的指引下，它们合作完成了奈特开放政府系列调查报告，并使该系列调查构成了其活动宗旨的具体诠释。

    （三）系列调查报告的研究方法

    奈特开放政府调查所使用的研究方法具有特色并且富于创新性。解密资料库的重要工作方式之一，是依据《信息自由法》等法律向被调查的联邦机关提出信息公开或提供相关解密资料的申请，要求相应机关公开解密资料库所需的数据信息，然后经过分析概括，形成其调查报告。 [9]这些调查报告通常首先从程序角度考察有关机关信息公开的情况，而后再从实体角度汇总和分析有关机关答复中的具体内容和数据，形成对信息公开制度现状的认知和评判，最后撰写成包括提出改进建议的专题调查报告。采用这种调查方式或研究方法具有诸多的益处。

    其一，解密资料库以申请人的身份亲历信息公开申请的过程，可以直接客观体验并如实地反映各行政机关信息公开工作的实际情况，特别是对于程序的遵守情况。相关调查数据显示，各行政机关收到解密资料库申请后的答复情况是大不相同的。比如解密资料库向联邦的３５个行政机关提出申请，要求其公开为实施“敏感但未归入密级”信息保护政策所制定的包括培训资料、命令、备忘录等资料在内的信息。这３５个行政机关中只有４个在法律规定的２０天期限内答复了解密资料库的申请，大部分机关的答复时间超出了２０天的法定时限，而实际答复时间从２４天到７０２天不等，另有两个行政机关则一直没有答复。 [10]通过对行政机关答复情况的统计分析，可以清楚地看到行政机关对《信息自由法》中答复时限程序规定的遵守情况。时限程序规定在信息公开法制中至关重要，直接影响到申请人对政府信息的有效和及时利用，影响到个人和组织的信息公开法定权利的实现与行政主体对信息公开职责义务的恰当履行。行政机关对于公开时限程序的遵守情况也反映了其对待信息公开的态度。采用此种直接体验的研究方法，甚至不用考察行政机关所公开信息的内容，就可以从一个重要方面考察出该机关对待信息公开的态度和表现了。

    其二，亲历信息公开申请程序所取得的数据信息是最直接客观的信息并且在程序上最直接简便。如果绕开法定的信息公开申请程序，要获取诸如各行政机关的“十件拖延最久的未决申请”等信息是十分困难的。而直接启动政府信息公开申请程序，可以名正言顺地要求行政机关对此类研究所需数据、信息承担法定公开义务，有利于获得来自行政机关的第一手信息，避免信息在传播过程中真实度和可信度减弱等情况发生。

    当然，在积极肯定奈特调查采用的这一“亲历信息公开申请程序，以取得相关的数据信息”的研究方法的同时，本文也有一点质疑，即其以“亲历信息公开申请程序，以取得相关的数据信息”作为分析研究的基础数据的客观性和真实性虽然无可质疑，但毕竟只是信息公开申请程序中的个案资料，仅以其个案资料作为评价信息自由法实施状况的唯一基础资料，其普遍性和共性难免受到质疑。

    首先，解密资料库提出的信息公开申请相对于一般的申请可能更为复杂，给行政机关及时回复申请造成了一定的困难。比如解密资料库要求行政机关公开其为实施司法部长备忘录、布什的１３３９２号总统令、保护敏感但未归入密级信息等文件和政策的所有材料。面对这样复杂的信息公开申请，联邦机关需要对机关内所有文件进行分类和整理，而机关内从事信息公开工作的员工有限，这可能使机关在客观上很难在法定时间内完整回复这种申请。

    其次，解密资料库所申请的信息或者是涉及国防、外交、国家安全等比较重大敏感信息，或者涉及行政机关自身履行公开义务行为的合法性问题，因而需要行政机关做出更为审慎的处理。比如解密资料库要求机关公开本机关十件拖延最久的未决申请，如果机关回复此申请，一是自己承认了存在行政违法行为，二是如果机关提供的信息与其向国会提供的信息不一致，那么机关就有对国会报告不实的嫌疑。因此对于此类申请，行政机关往往不由自主地有所拖延，而在一般的申请中是不存在这类问题的。

    此外，解密资料库所经历的信息公开程序是不完整的。这些申请没有经过复议和诉讼程序就对行政机关的政府信息公开状况做出了评估。这就使一些本可以在复议和诉讼阶段获得救济的申请未能得到恰当的统计，因而作出的评估也是不够全面和准确的。 [11]

    二、系列调查报告发现的主要问题

    尽管系列调查报告存在上述问题，但仍不失为一项重要并具有特色的美国政府信息公开实际样态的调查研究样本之一。全面了解本系列调查报告所指出的美国政府信息公开实施中的问题，具有重要的理论与实践意义。综合七篇系列调查报告所指出的主要问题有下列各项。

    （一）积压与迟延回复

    《信息自由法》自１９６７年７月４日实施以来一直面临的最突出问题之一就是积压与迟延回复。当该法１９６６年在国会获得通过时，并没有设定行政机关回复申请的期限，这对于追求程序正义的美国司法制度而言或许是立法上的一个败笔。这一疏漏无疑已经成为导致行政机关在处理政府信息公开过程中出现无故拖延、大量积压、申请人无限等待等这些人们不愿意看到的现象频繁发生的重要原因之一。面对这一问题，国会在１９７４年修改了《信息自由法》，要求行政机关要在１０个工作日内回复申请。遗憾的是，法律的修改并没能使大多数行政机关按时履行义务，而当申请人将纠纷诉诸法庭之时，联邦法院又常常以开放美国诉水门特种部队案 [12]（Open America v. Watergate Special Prosecution Force）及其后来的判例允许行政机关迟延回复申请，使得申请人的信息权益难以得到有效保护。行政机关长期不能在法定期限内履行公开义务，导致国会在１９９６年再次对回复期限问题作出修改，将行政机关答复的期限延长为２０个工作日。上述法律修改的历程表明国会对于行政机关迟延回复以及法院在开放美国诉水门特种部队案中所持立场不予认同。但行政机关仍然将一些重要的信息公开申请拖延１年、５年、１０年，甚至更久。

    在目前发表的七篇奈特开放政府调查报告当中，涉及到积压和迟延回复问题的共有五篇。其中《迟到的正义是非正义》，《一项政府信息公开申请庆祝它１７岁生日》和《四十年的政府信息公开，二十年的迟延》三篇调查报告专门论述了积压和迟延回复问题。

    分析系列调查报告列举的典型案例和数据，可以看出美国政府信息公开中的积压与迟延回复存在着如下特征。

    １.一部分申请被拖延时间之长超出想象　系列调查报告中提及的拖延最久的未决申请是１９８７年５月５日提出的，该申请至２００７年调查报告完成之时仍然没得到解决，历时２０年之久。另有两项申请分别于１９８８年和１９８９年提出。 [13]解密资料库向８７个行政机关及其主要部门提出了信息公开申请，要求其公布本机关“十项拖延最久的未决申请”。通过对回馈数据的整理，解密资料库发现其中有５个机关有迟延超过１５年的申请，更多的机关中存在迟延超过５年、１０年的申请。可见申请被拖延时间之长。

    ２.积压与迟延回复问题普遍存在于行政机关的信息公开工作之中　在系列调查报告中，几乎每个联邦行政机关及其主要部门都存在着不同程度的积压与迟延回复。就２００７年解密资料库向８７个行政机关提出的要求公开“十项拖延最久未决申请”的申请而言，有２７个机关没有回复解密资料库的申请。这从另一个侧面表明了积压和迟延回复问题的普遍存在。

    ３.行政机关不能明确本机关积压和迟延回复的程度　大多数联邦行政机关都承认自身存在积压和迟延回复的情况，但是对于积压和迟延回复的程度往往不能具体确定，反映机关对这一普遍性问题的心中无数与麻木。例如解密资料库在２００５年和２００７年分别向４０个行政机关提出了信息公开申请，要求这些机关公开其“十项拖延最久的未决申请”，其中有一部分机关在２００７年回复文件中公布的积压申请提出的年代要早于其在２００５年公布的积压申请提出年代。 [14]可见在两次清理积压申请的工作中，行政机关统计积压申请的结果是不同的。这表明行政机关并不能清晰地追踪和整理本机关的问题，从而也就不可能有效地解决这一长期困扰。

    ４.行政机关没有能力减少积压　在布什总统２００５年底签署旨在促进与改善《信息自由法》实施状况的１３３９２号总统令之后，大部分行政机关都根据该总统令设定了减少积压的目标。然而，在行政机关制定这些雄心勃勃的目标之后，积压并没有大幅度地减少，甚至有３０％的行政机关报告自己的积压数量仍在增加。 [15]此种情况的出现，一是由于行政机关存在的已有积压数量过大，难以在短期内迅速处理，二是新产生的积压，其速度超过了行政机关处理积压的速度。从而使那些雄心勃勃的减少积压目标可望而不可即。

    （二）“伪秘密”

    在２００１年９．１１事件以后，《纽约时报》（New York Times）曾以头版评论批评在政府网站上仍然登载着“如何把危险的细菌变成致命武器”等可能危及到国家和公众安全的信息。 [16]这一报道引发了强烈反响，使美国政府在信息公开问题的态度上发生了骤然转变，以致前所未有地强调信息的保密。上台未久的布什政府于２００２年３月发布的卡特备忘录（Card Medorandum） [17]强调了对于“敏感但未归入密级”信息的保护，从而使这一分类标准被大肆地使用于各类信息之上，大量的信息从网站上被删除，同时行政机关往往以“敏感但未归入密级”为由拒绝公开本应公开的信息，形成了政府信息公开中的众多“伪秘密”。对于美国政府的此种做法，公众表示不满并认为此种信息分类的方法不符合法律的规定并且存在虚假分类。

    其实，从国家安全和公共利益的角度出发，９．１１事件后美国政府制定对于敏感信息予以适当保密的政策本无可厚非，但是由于该政策在紧急情况下出台，缺少必要的论证和规划，加之行政机关亦存在着以此政策为挡箭牌而尽量减少信息公开的本能，从而使该政策严重阻碍了个人和组织依法获取政府信息权利的实现。

    系列调查报告指出，行政机关在执行该政策时存在着如下的问题：

    １.行政机关执行依据不统一　“敏感但未归入密级”信息政策强调行政机关在适用《信息自由法》规定的九项免除公开条款时，被赋予了更多的自由裁量权。但是行政机关在被授予了更多的自由裁量权之后，对这一权力却缺乏应有的规制。在联邦层面上没有统一的规则来规范行政机关执行该政策的行为。系列调查报告中的数据显示，６５％的行政机关表示他们执行该政策的依据仅仅是行政机关内部的一些规则、命令或者指南；另有３０％的行政机关表示在执行该政策时，根本就没有依据。 [18]这就造成了联邦范围内各行政机关在信息性质认定上的不统一。

    ２.缺少规定谁有权力认定和撤销“敏感但未归入密级”信息的规则　截止到目前，在联邦层面上仍没有规定机关中谁有权力将一条信息划为“敏感但未归入密级”信息的明确规则，而行政机关内部也没有具体的实施细则规制权力的行使。系列调查报告的数据显示，２９％的行政机关中任何一名公职人员都有权力将一则信息定位为“敏感但未归入密级”的信息。而这意味着拥有１８０００名公职人员的国防部每个人均有权作出该项决定。这必然导致规则的混乱和此种权力的滥用。 [19]当然，虽然有３５％的行政机关规定只有高级官员有权决定一则信息是否属于“敏感但未归入密级”信息，但是规则中却没有对所谓高级官员的级别作出具体规定，在实践中仍然缺乏可操作性。在有关取消对“敏感但未归入密级”信息的认定问题上，４３％的行政机关都没有规定谁可以采用何种程序，来撤销将一则信息认定为“敏感但未归入密级”的决定。

    ３.行政机关不当运用该政策以掩饰自己的行为不当　有将近四分之一的行政机关滥用此信息归类方法，以此为挡箭牌，将一些不愿公开的文件或者公开有可能暴露其行政行为中存在问题的文件定义为“敏感但未归入密级”信息，从而达到不向公众公开的目的。

    ４.行政机关以该政策为依据对于申请主体加以限制　《信息自由法》中对于申请人的主体资格本是没有限制的。既不要求是本国公民，也不要求申请人充分说明其对所申请获得信息的用途。任何人均可以向任何行政机关申请公开任何非保密信息，本是信息自由法的立法初衷。 [20]然而，在保护“敏感但未归入密级”信息政策制定之后，许多行政机关对于申请人的主体资格进行了限制。有的行政机关要求申请某一信息的主体应当是政府雇员或者采用“需要知道（need to know）”标准，要求申请人必须说明所申请的信息与其有特定的关系，否则行政机关对于此类信息不予公开。此外，非公民获取政府信息的权利受到了一定程度的限制。比如，系列调查指出，现在在美国一些外国人申请行政机关公开政府信息，特别是公开某项“敏感”信息，一般情况下难以得到满意的答复。很多行政机关认为，外国人不能成为某些信息的申请主体。行政机关的这些做法看似在执行新的信息公开政策，以保护敏感信息，但实际上往往导致行政机关对自由裁量权的滥用，阻碍了政府信息的正常公开渠道，严重损害了公众获取政府信息的法定权利。

    （三）网站建设不力

    《信息自由法》在１９６６年获得国会通过后经历了多次修改，其中１９９６年通过的《电子信息自由法》（以下简称E-FOIA）具有重要意义。这次修改在信息自由法实施３０年后将互联网技术引入其中，旨在为信息公开法制注入新的活力，提高政府信息公开效率。即通过充分利用互联网，增加政府主动公开的信息数量，使得公众可以通过互联网获得更多的信息，以节约资源，减少公民申请政府信息公开的频率，提高行政机关效率。这一信息自由法修正案的目的在于更大程度地保障公民的知情权，同时节省在信息公开工作上花费的时间和金钱。但这一初衷令人拍手称赞的法案，在执行过程中却面临着很大的问题。系列调查报告表明在E-FOIA实施１０年以后，大多数行政机关均没有达到Ｅ?ＦＯＩＡ的要求，其网站建设存在着大量问题。“空链接”、“死链接”在行政机关网站上并不鲜见，同时存在着难于导航和更新不及时等问题。

    １.机关网站上内容不全，不符合要求。（１）国会要求行政机关网站上应当主动公开行政机关命令、政策、日常记录、行政机关员工指南四项内容，但只有２１％的行政机关网站符合这一要求，而大多数行政机关的网站上仅仅包含其中的一项或者二或三项，且大多数行政机关都没有将网站作为减轻其自身信息公开工作负担的主要途径之一。（２）只有６％的行政机关在其网站上包含电子信息自由法及司法部《信息自由法》指南中要求的全部十项要素。依据Ｅ-ＦＯＩＡ的立法目的以及司法部的指南，行政机关网站上应当包含如下事项要素：①一份政府信息公开申请应当送往何处（邮递、传真或者电子介质发送的地址）；②收费说明；③减免费用规定；④快速处理程序；⑤答复时间；⑥免除公开条款；⑦行政复议权利；⑧向何机关递交行政复议申请；⑨要求司法审查的权利；⑩记录或主要信息系统的索引。（３）只有３６％的行政机关在网站上提供了政府信息目录和指南，而这些目录和指南大多数是不全面的或是帮助不大的，只有２６％的行政机关拥有可以通过网站提交的信息公开申请表格。 [21]

    ２.网站存在大量空链接和死链接。在许多行政机关网站的首页上，可以看到几乎所有应当包括的内容。但是，当点击这些链接之时，频繁出现的却是“文件未找到”（“File Not Found”）的提示语。这种空链接、死链接在表面上，似乎是网络技术出现了问题，但实际上，往往是这些行政机关并没有将相关内容链接在相关目录之下，甚至根本就没有制作和整理这些内容，只是做了一个“空壳”罢了。网站并没有真正地作为政府信息公开的有效工具而被充分利用。

    ３.许多行政机关的网站设计欠佳且难于导航。很多行政机关的网站上提供了大量的政府信息，诸多申请人可以通过网站查找所需信息并无需提出信息公开申请，但是由于许多网站设计不友好或者难于导航而使网络使用者难以找到这些信息。 [22]这也是网络资源未被充分利用的重要原因之一。

    ４.行政机关的改进网站建设目标不切实际。在２００７年的奈特开放政府调查报告发布之后，一些行政机关便采取了各种各样的方法检查网站对于Ｅ?ＦＯＩＡ的遵守情况并且设定了改进网站建设的目标。但是从最后一篇调查报告所提供的数据可看出，这些改进目标要么十分远大而由于能力和资源有限不能被实施；要么是非常概括而缺乏可操作性。说明有关机关在设定目标以前并没有认真研究网站的建设情况，没有调查过公众对于网站的反映以及网站的使用记录。因此，这些目标的设定往往不切实际，难以获得所期望的实际效果。

    三、产生问题的原因

    系列调查报告认真分析了产生上述问题的原因，本文通过对系列调查报告指出原因的归类研究，认为产生上述问题的原因可以概括表述为如下四个层面：

    （一）程序层面

    过于机械的程序是造成信息公开申请被大量积压的主要原因之一。在信息公开实务中，大多数行政机关均坚持处理信息公开申请“先进先出”的原则。即先提出的申请先行处理，后提出的申请置后处理。这种看似合理的自然公正程序却使信息公开程序经常因为在先申请过于复杂而停滞下来。例如，１９８７年《旧金山纪事报》（San Francisco Chronicle）的记者赛思·罗森菲尔（Seth Rosenfeld）向联邦调查局提出了一项关于联邦调查局在加利福尼亚州伯克利（Berkeley）活动情况的申请。自此项申请提出后，联邦调查局在过去的２５年里先后向罗森菲尔先生提供了２０多万页的材料，但是直到２００６年１月份，该申请仍然没有处理完毕。 [23]在遵循“先进先出”的申请处理原则情况下，必然会因此影响到对此后申请的处理进度。此外，仅就解密资料库本身向行政机关提出的申请而言，这些申请不但复杂而且频繁。此类申请一旦成为其他后续申请的在先申请，必然会给处理其他申请带来不利影响。

    程序不合理的另一个方面表现为一项申请如果被最先收到申请的行政机关转送其他行政机关处理之后，移送机关就不再关心此申请的处理进度，同时移送机关也没有权利和义务敦促被移送机关按时或者尽快作出答复，这也使得许多被移送的申请犹如石沉大海。 [24]

    （二）技术层面

    如前所述，在信息公开过程中，申请人等待机关答复几年甚至几十年的实例并不罕见，而行政机关中缺少信息公开追踪定位系统，往往使申请人无法得知自己申请的排序及处理进度，使得申请人的等待常常变得不知终期或遥遥无期。

    另外，缺乏追踪定位系统的行政机关往往本身也不能明确本机关到底收到了多少信息公开申请，这些申请何时提出，哪些申请已届处理截止日期，哪些申请已超过处理截止日期等等。在系列调查报告中提到，有些行政机关甚至丢失了申请人的申请。由此引发的问题是：一个无法准确定位本机关受理信息公开申请情况的机关根本不可能有效地处理相关申请。幸运的是，在２００７年底美国国会通过的《信息自由法》最新修正案中，已经把要求行政机关建立追踪定位系统作为一项硬性规定， [25]这将使信息公开申请的处理进度更加透明，从而有助于提高答复信息公开申请的效率。当然，这项修正案的实施效果如何，还有待于继续追踪考察。

    （三）资源层面

    按照２００５年１２月布什的１３３９２号总统令的要求，联邦行政机关纷纷制定了减少本机关政府信息公开申请积压的目标，并且建立了以“公民中心”（ｃｉｔｉｚｅｎ?ｃｅｎｔｅｒｅｄ）和“结果导向”（ｒｅｓｕｌｔｓ?ｏｒｉｅｎｔｅｄ）为原则的政府信息公开申请三层客户服务系统。 [26]这些措施虽然在一定程度上改善了联邦行政机关政府信息公开工作状况，但是调查表明，积压仍然在快速增加，行政机关对此束手无策。系列调查报告认为，没有“胡萝卜”即资源的不足，是造成行政机关无法及时处理大量积压申请的一个十分重要的原因。行政机关没有足够的人力和财力一方面处理大量的积压申请，同时又能及时答复新提出的申请。

    本文认为，从宏观层面上讲，美国宪法确立的三权分立体制导致了行政资源受到国会的严格控制，行政机关无从投入更多的人力和财力资源以支撑政府信息公开工作。从微观层面上讲，政府信息公开工作在联邦任何行政机关中都不是该机关职责的主体部分，因此各机关不会也不可能在这项工作上投入过多的人力和财力，通常情况下，只有一至三名职员负责一个机关的政府信息公开工作。这就使资源的短缺成为信息公开工作所面临的一个重要问题。

    （四）制度层面

    政府信息公开除了遭遇没有“胡萝卜”的资源短缺以外，在制度层面上缺乏强制执行和监督机制也是机关怠于履行信息公开义务的重要原因，即没有“大棒”。 [27]无论是最初的《信息自由法》，还是《电子信息自由法》，抑或是布什的１３３９２号总统令，都没有为信息公开建立强制执行机制，这使得行政机关可以不履行法律义务，也使得一些行政机关通过非正当的途径消极地处理信息公开申请。比如有些行政机关并不是积极地答复信息公开申请而是希望申请人在漫长的等待中失去耐心而撤回申请，以至于一些机关会不时地致电或致函申请人，询问其对那些年代久远的申请是否仍有兴趣等待，如果在机关规定的期限内申请人没有答复，那么该申请将被视为撤回。系列调查报告将这种方法称之为“使申请人在漫长的等待中退出”（wait out the requester）。 [28] 行政机关将此类难于处理的信息包袱推给申请人自行消解的做法，极大地影响信息公开的效果。

    值得庆幸的是，国会于２００７年底通过的《信息自由法》最新修正案给了这部法律更多的“牙齿”，要求行政机关承担更多的义务。但是在这部修正案中仍然没有对改进报告制度、强制执行措施等问题作出具体规定。因此，这部最新修正案能否真的起到改进政府信息公开的实际作用，仍需拭目以待。

    四、系列调查报告的意义及启示

    奈特开放政府系列调查报告，从公众参与和社会评议的角度，以“解密资料库”这一非政府的社会公益研究机构亲历亲为的实证研究，指出了美国《信息自由法》实施中存在的若干突出问题并剖析了产生的原因。其采用典型事例说明与数据分析相结合的研究方法，在纵向上分析了美国信息公开政策的沿革与演变，勾勒出信息公开的宏观场景；在横向上，指出了联邦各行政机关在政府信息公开工作中的不同表现，描绘出美国信息公开的细节。可以说，该系列调查报告已经成为政府信息公开社会评议实践的一个范本。其在制度建设方面的意义在于：

    １反映了公众的组织化参与。公众参与是以代议制为核心的现代民主政治与法治体系中的重要组成部分之一。公众参与的深度与广度是衡量一个国家民主发达程度的重要标准之一，是推动社会制度有序变革的基础力量。这种力量通常不会因为触及既得利益阶层和统治机构体系的利益而衰竭与疲惫。奈特开放政府系列调查报告反映了美国公众在政府信息公开方面的组织化的有序参与。解密资料库基于公众力量和其他社会资源的有效整合而形成了一个专业化的非政府研究组织。其通过依法向有关行政机关提交信息公开申请以获取国家解密资料并更方便地提供给公众的方式，参与到信息自由法实施的实际运行过程之中，显然跨越了传统的“个人参与”的局限，把公众参与这一现代民主政治与法治体系的要素提升到了组织化水平。

    ２体现了对政府信息公开的机制化监督　公众监督也是现代民主政治与法治体系的基础要素之一。但通常的公众监督主要表现为公民的个人监督和作为公众舆论的新闻媒体监督。但是，在面对人类社会迄今为止的最强大的组织力量———国家行政机关系统时，公民个人监督所具有的个体、零星、分散、软弱等先天不足，已经在公共治理实践中彰显无疑。而曾经被认为代表社会良知的新闻媒体在面对不断发展的政府监管与市场机制时，也日益难以摆脱强大的国家管理机构与社会既得利益集团的影响，甚至依赖之。因此，自上世纪后半叶，首先在比较发达的欧美国家出现了非政府组织（NGO）这一新生的社会力量，为发展和形成良性治理增添了新的要素与活力。在本文中，我们已经看到解密资料库等非政府组织通过发布系列调查报告方式，综合运用了政府信息公开申请与答复机制、国家保密文件解密机制，并把二者结合，形成了对于信息自由法的机制化监督。这已经超越了以往个人和组织通常满足于主要作为《信息自由法》的受益者而获取信息的角色。这种将自身定位为既是《信息自由法》的受益者，同时又超越作为个人和组织主要关注自身利益的视野，而自觉作为《信息自由法》实施状况的社会督导者的新定位，显然把以往的个人监督、公众参与提到了一个新水平，创新了美国信息公开法制的监督机制，实现了非政府组织对政府信息公开的机制化监督。

    ３对政府信息公开实施状况做出了专业化系统化的评议　众所周知，美国《信息自由法》在监督保障机制方面的重要特色之一是规定了比较完整的机关报告制度。比如，《信息自由法》明文规定各行政机关要向联邦司法部长提交年度报告；每个机关要通过各种方式向公众公开上述报告；司法部长在每年４月１日以前要向国会众参两院提交其本身的报告，并保证在每个互联网接入点都能以电子方式获得其报告等等。但是，仅有完整的机关报告制度而没有专门与专业化的社会评议制度，不免美中不足。在此背景下出现的奈特政府系列调查报告无疑已经成为政府信息公开社会评议制度的一个突出范例。联系到此前，另一非政府组织“公民组织”（Public Citizen）负责人Amanda Frost撰写的《联邦信息自由法：从实施该法三十年之中所获得的教益》一文曾把“可运用的司法审查，保证了行政机关遵守本法”作为《信息自由法》取得“非凡成功”的四项基本经验之一 [29]，不禁深感美国非政府公益组织对《信息自由法》实施状况的高水平的专门与专业化的社会评议，已经与《信息自由法》明文规定的机关报告与实施状况发布制度紧密配合并相得益彰，已经在实践中为《信息自由法》发展出一项具有制度创新意义的、由社会公益组织对其实施状况进行专业化专门化并系统化的社会评议活动，进而影响到我国在初创的《政府信息公开条例》中，也明文规定了“社会评议”这一监督制度。 [30]

    奈特开放政府系列调查报告给予正在蓬勃发展的信息公开法制化的世界潮流与我国的信息公开法制以下有益启示。

    其一，避免了将美国信息公开制度“神话化”。基于美国已经被广泛认同为当代政府信息公开制度理念与实践的主要发源地之一，且使得诸多国家在研讨政府信息公开制度以及构建本国政府信息公开法制之时往往“言必称美国”，结果使以《信息自由法》为代表的美国政府信息公开制度经常被其他国家“完美化”，但源于其本土的奈特开放政府系列调查报告却让我们直观真切地看到了美国信息公开制度一直普遍存在着的诸多问题。这就避免了对美国信息公开制度的“神话化”，有利于减少在政府信息公开法制建设与学术研究中的盲从性和片面化，有利于对已经被作为相关立法范本的美国政府信息公开法制的客观认识和冷静分析，有助于克服“制度万能”的迷失，并启示我们，在迄今为止的人类社会治理中还没有创设出一种尽善尽美的法律制度，而只有在持续发展的实践中不断探索总结，才可能开辟出一条通向日臻完善的信息公开法制途径。

    其二，政府信息公开法制的有效实施不仅源于国家机关之间的互动，更依赖于公众与国家机关的互动。１９６６年制定的美国《信息自由法》已经构建起国家立法、行政与司法三权相互监督制衡的政府信息公开法制的监督机制，并重视了对个人和组织获取政府信息权利的保护与救济。但限于当时民主政治与法治发展水平的制约，还缺乏在今天看来对社会公众与国家权力机关互动的规定。而一个没有社会公众与国家权力机关互动的机制则没有活力，进一步说，只有在社会组织基础上形成的公众的组织化活动才能赋予政府信息公开监督机制以源源不断、永不停歇的活力。这是本文在对２００３－２００８年美国奈特开放政府发布的七篇系列调查报告展开了本项专题研究后获得的另一重要启示。

    其三，政府信息公开法制发展的社会基础与根本动力源于公众的组织化参与。早年的美国《信息自由法》已经通过个人和组织申请公开制度和不服公开申请的申诉与司法审查制度，还有比较完整的机关公开报告制度打开了公众参与的大门，但经验已证明这种仅仅赋予“任何人”（ａｎｙｐｅｏｐｌｅ）以信息公开申请权利和申诉与提请司法审查的救济权利，仍然不足以对行政机关拖延和怠于履行信息公开职责行为形成有效制约。只有这些散落于个人和组织的权利得到非政府组织的“组织化”地行使，才可能使信息公开法制的监督机制得以有效地发挥作用。从而揭示了政府信息公开法制发展的社会基础与根本动力源于公众的组织化参与，同样的经验也已在日本获得了证明 [31]。这启示我们要深化对“公众参与”制度的内涵与运作方式的理解与认知。