政府信息公开的不该承受之重

上海市一律师时隔一年之后，再次向发展改革委等有关部门提起申请，要求公开4万亿经济刺激计划有关政府信息。追溯其前后，这个信息公开案件呈现出极为复杂的状况，有可能出现政府、当事人、司法等多输的局面。而事实上，随着政府信息公开申请不断增多，这种双输甚至多输的局面正在更大的范围内不断重现。这不由得让人疑惑，是政府信息公开制度本身出现了问题，还是制度在实际运行中出现了异化？

　　从短短一年多的实践经验来看，依据政府信息公开条例，行使知情权的目的一般有三类：一是为了解决自身在其它法律领域中未获满意处理结果的问题，希望通过政府信息公开这一途径扭转局面或者启动救济程序；如对征地拆迁决定不服，由于超过法定期限或者其他原因无法解决其利益问题，甚至无法启动救济程序，寄希望于通过政府信息公开，将问题纳入上级行政机关或者司法机关的视野，从而解决具体问题。二是对行政机关在某一管理领域的做法存在不同看法，希望通过政府信息公开对行政机关形成间接约束与制约，往往带有一定公益目的，如对首都机场高速公路收费情况、4万亿经济刺激计划落实情况提起的政府信息公开申请。三是在实际生活中确实产生了单纯的信息需求，希望通过政府信息公开满足这一类型的需求，如合同缔约双方查询作为合同标的的不动产登记信息。在我国政府信息公开制度实际运行中，基于第一类目的的行为最为多发，基于第二类目的的行为最为引人注目，基于第三类目的的行为本应成为政府信息公开制度主要运行内容，但却最为少见。正是政府信息公开制度的这种非正常运行状况，导致对此类事件的处理常常出现双输甚至多输的遗憾局面。

　　出现这种状况的原因主要有三个：第一，对受侵害的权利、尤其是受行政权力侵害的权利的救济状况还不够理想。一些权利受到行政权力的侵害以后，被侵害方没有有效的救济渠道可以选择，如属于人民法院不予立案范围的一些情形；一些权利受到行政权力的侵害以后，法律规定的补救措施不足以弥补损失，合法但不合理的现实利益格局无法改变，如城市拆迁、土地征收。还有一些情况下，权利人的权利受到侵害以后，有法定的救济途径可供选择，但是由于法律之外的不正常原因，依法应当得到保护的权利没有得到有效保护。上述种种情况之下，权利人在法律框架内外寻求一切可能的途径维护自身权益，是自然本性的选择。

　　第二，行政机关的部分权力尚无有效制约。任何权力都有自我发展、自我膨胀、蛮横专断的倾向，这是提倡权力约束的法治优于高度集权的人治的一个重要原因。客观地讲，在一些行政管理领域，对权力的限制还不够有效，权力在法律程序内的博弈方缺位，导致社会公众在权力被不正当地行使时感觉无可奈何。在一些带有公益性的政府信息公开申请中，申请人并不真正关心信息公开的结果，他们只是在无法在法律程序内博弈的情况下，将这种举动作为表达意愿、立场的方式和途径。

　　第三，行政权力行使的透明度还有待提高。一些本应公开透明地行使的权力，却在朦胧不明的环境中运行，当然会引发质疑。反映在政府信息公开制度中，就是公益性质的、对应当主动公开而未公开信息的政府信息公开申请大量出现。如果行政权力行使过程中主动、及时、全面地向社会公众披露有关信息，将会大大减少公益性政府信息公开申请的数量，相应地会大幅提高正常的政府信息公开申请数量所占比重，也就是提高了政府信息公开制度运行的常态化水平。

　　从上述分析可以得出一个重要结论：现行政府信息公开制度所承受的压力，很大一部分来源于社会公众对法治政府建设乃至法治国家建设的更高要求，这已经超出了单纯的知情权范畴。围绕政府信息公开制度的种种纷扰，很大程度上不是这一制度本身存在问题，而是法治政府和法治国家建设过程中各种问题的折射。为此，一方面，行政机关对待政府信息公开申请，必须要有长远的眼光和负责任的耐心；另一方面，全社会必须加快法治进程，从源头上解决政府信息公开制度背后的深层次问题，让政府信息公开制度逐步回归到单纯的知情权领域，不需要再承受超出其职责和能力范围之外的担当。

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