法院乱收费现象的透视与思考

关键词： 乱收费/透视/思考/改革

　　内容提要： 法院乱收费问题是近年来老百姓十分关注的一个热点问题，与司法地方保护主义一样，日益引起民众的强烈不满，并直接影响司法权威，导致司法公信力的下降。针对法院乱收费现象，本文从财政体制、收费规则的内容、收费规则制定的主体三方面进行了深入全面的剖析，并提出了相应的改革思路。

　　一

　　与西方国家诉讼费用制度相比较，我国诉讼费用制度表现出了明显的差异性。其中最引人注目的莫过于西方国家诉讼费用制度主要调整当事人费用的分担问题，而我国诉讼费用制度则主要调整法院与当事人如何分担审判费用的问题，尽管这笔费用最终也会涉及在当事人之间如何分担。对于这一点，我们从各个国家有关诉讼费用的构成中就可以清楚地看到，如德国和日本，诉讼费用由两部分构成，即审判费用和当事人费用。在德国由于实行律师强制代理制度，因此，当事人费用中主要是律师费用。而日本由于不采用律师强制代理制度，因此，一般不承认把律师的手续费和报酬作为诉讼费，当事人费用主要包括当事人或代理人出庭费，制作和提出诉讼文书费用等。在美国，诉讼费用虽然也是由审判费用和当事人费用两部分构成，但每一部分的具体构成又与德日存在明显的差异。就审判费用而言，其仅指案件受理费，由于美国采取按件低额收费制，因此，这部分费用在诉讼费用中所占比例较小。而当事人费用虽然与日本一样，原则上也不包括律师费，却包括了在德日属于审判费用的一部分费用，即证人的差旅费、住宿费、误工补贴费、法庭记录费、专家费等费用。应当说，这种差异与两大法系诉讼观念不同有很大关系，根据英美证据法上的理念，证人、鉴定人是当事人的证人、鉴定人，并不对国家负任何责任。这种认识来源于审判实务的一般理解，即法院所作出的裁判主要是依据过去的事实。根据美国联邦证据法，证人是代表当事人而不是代表法庭接受传唤的。当事人不仅要求自行提供一般证人，而且还要求其提供专家证人如工程师、医生、科学家、外国法律专家等，因为他们的作证最为有力。正因如此，这部分费用也就成了当事人费用的范畴。而在大陆法系国家则不同，一般认为证人出庭作证是公民对国家应尽的义务，证人被认为是法庭的证人而非当事人的证人，鉴定人翻译人员同样如此，因此为此所支付的费用属于法院审判费用的范畴。在法国由于推行司法免费原则，诉讼费用主要是当事人费用。总之，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，诉讼费用制度既调整当事人和法院就公共成本的分担比例，也调整当事人彼此间就私人成本的分担比例。在美国和法国由于采取象征性收费或司法免费原则，审判费用在诉讼费用中所占比例很小，诉讼费用制度主要调整双方当事人之间在承担诉讼的私人成本方面所形成的责任与风险关系，当事人由于缴纳审判费用而与法院之间形成的纵向关系几乎可以忽略不计。法院裁判由某一方当事人承担诉讼费用，并不是为了上缴国库，而是用于补偿对方当事人的私人诉讼成本的支出。法官只是作为超乎利益关系之外的中立者，像裁判当事人之间的实体权利义务关系一样，对诉讼费用作出判决。而我国却不同。根据《人民法院诉讼收费办法》的规定，诉讼费用由案件受理费和其他诉讼费用两部分构成。其他诉讼费用主要包括勘验费、鉴定费、公告费、翻译费；证人、鉴定人、翻译人员出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴费；保全申请费和实际支出；执行判决、仲裁和调解协议的费用；人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。而上述费用，按大陆法系国家的观点都属于审判费用的范畴。因此，我国诉讼费用制度实际上只调整当事人和法院之间就承担诉讼公共成本所形成的责任和风险关系。我国这种把诉讼的私人成本完全排除在诉讼费用范畴之外的做法，从国际立法通例来看，可以说是绝无仅有的。

　　此外，就诉讼费用的负担来看，我国与其他国家也存有较大的差异。在我国，民事诉讼费用的负担，不仅牵涉到在国家与当事人之间，以及当事人彼此之间进行的分配问题，而且还牵涉法院直接从当事人获取费用的问题。因此，这不同于外国的法院财政体制：当事人直接向国家纳入制度上规定应由自己负担的费用，而法院则主要从国库获得使审判活动得以进行的经费。一方面，我国法院从国库获得充足经费的情况还不十分普遍，另一方面，在民事诉讼制度上及实践中却存在着一些使法院和法官个人可能直接从当事人获取费用的机会或漏洞。而在这方面所发生的问题，实践中就表现为法院“乱收费”现象。“乱收费”现象虽然主要指的是某些法院和法官个人在违反民事诉讼收费制度上规定的行为，但是与我国目前民事诉讼中有关收费的规范以及纠正违反行为的机制不完备或制度化程度较低不无关系。而且从更深的层次上讲，“这样的现象难以简单消除的现实似乎反映了一个国家（包括地方政府）、法院和当事人之间围绕获取支撑诉讼审判的资源或分配有关的费用负担而展开博弈的社会过程，而且从现有的社会条件和功能上很难简单地断定或评价这种博弈过程本身是否完全有害无益。”因此，“在这样的现实面前，如果以比较完备的制度条件为前提，单纯地讨论是采取公共负担，还是当事人负担的原则，是强化败诉者负担，还是重新在胜诉与败诉的双方之间重新分配费用负担等问题，恐怕会显得不十分切合我国的实际情况。”[1]应该说，上述分析是十分精辟的。在这一社会变迁和博弈的过程中，我们可以清醒地看到法院审判在社会生活中的地位正在不断提升，当事人对法院审判的需求，比在任何一个时期都显得更加强烈和迫切。但是，另一方面现行的体制又严重制约了法院审判功能的发挥，以致在这一过程中出现了许多令民众日益难以接受或无法容忍的现象，如地方保护主义和乱收费现象等，从而反过来又严重影响了司法的公信力。尽管已有许多有识之士，乃至国家领导层已经认识到了这一问题的严重性，但似乎还没有足够的决心立即改变现有体制。因此，在中国一种体制的变革往往决非一朝一夕，而需要通过一个长期的博弈过程，中国司法体制的变革，同样如此。从法治发展的长远看，我们完全可以断定，中国的司法体制迟早会发生变革，但同时也应清醒的认识到这一变革的完成将是一个长期的渐进过程。不过，决不能因为现有体制尚难以立即改变，而放弃对具体制度的建设。正确的做法是应积极稳妥地推进制度建设，以制度的完善来推进和加速现有体制的变革。因此，即使在现有司法体制之下，法律制度建设也并非无所作为。法院“乱收费”现象之产生，其根本原因固然是体制性的，尤其是在现有的财政体制之下。但是我们仍然不能排除法律制度本身所存在的漏洞和不规范。1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强公检法工商部门行政性收费和罚没收入的收支两条线管理工作的规定》，应当说在现有体制下仍不失为防止“乱收费”的一剂良方，尽管也许不是解决问题的根本办法。

　　二

　　具体来说，我们认为“乱收费”现象产生的原因主要有以下几个方面： （1）地方财政拔款严重不足，是导致乱收费现象产生的根本原因。有的财政部门在安排预算时，往往把行政性收费和罚没收入作为财政拔款，变相给政法部门下达创收指标。（2）诉讼费用征收的多少与法院各部门以及职工的奖金福利直接挂勾，是法院乱收费的直接动因。由于诉讼费征收的多少与部门职工的利益紧密相关，大大刺激了法院的乱收费行为，所以在中国出现法官上门揽案的现象也就不足为奇。（3）诉讼费用管理机制不健全，为法院乱收费提供了制度空缺。由于一些地方实行“一条线”管理，法院只是将行政收费和罚没收入的数字报财政，坐收坐支，个别部门甚至把行政性收费和罚没收入看成是部门自己的收入，认为谁收的钱就该由谁花，不愿接受法纪约束和财政监督，致使整个诉讼费用及罚没收入的管理呈现混乱和极不规范的状态。（4）诉讼收费规则本身的不科学和欠规范也为法院的乱收费打开了方便之门。如根据《收费办法》的规定，诉讼费用不仅包括案件受理费；勘验鉴定、公告、翻译费；证人鉴定人翻译人员的交通费、住宿费、生活费和误工补贴费等费用，而且根据该办法第4条的规定，还包括人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。这显然为法院乱收费打开了方便之门。加之根据现行民事诉讼法的规定，当事人不得单就诉讼费用提起上诉，致使法院的乱收费行为失去了有效的监督和制约。

　　在我国，除了最高法院之外，地方各级法院的经费并不由中央统一筹集的资金来开支，而取决于地方各级政府的财政安排，因此，在不同的地区，尤其是内地和沿海，法院的装备办工条件，以及审判人员的待遇相差十分悬殊，因此在竞相攀比过程中，乱收费也就在所难免，此外，地方政府为了减轻财政压力，对法院的乱收费也往往采取默许的态度，有的甚至公开下达创收指标，致使乱收费现象愈演愈烈。这种现象日益引起了理论界乃至党和国家领导层的高度关注。1996年收支两条线管理措施的相继出台，可以说是对法院乱收费问题的强烈反应。当然，我们认为目前防止法院乱收费最理想的办法是仿效西方国家的做法，即国家统一预算、统一管理各级各地法院审判成本资源的获取和分配。但是，对于这样一个如此明摆着的道理，为什么国家总下不了决心把权限收上来呢？按照王亚新先生的观点，国家不得不考虑这样一个问题：审判本身在社会中所发挥的作用或功能，对于国家来说是否已达到了必须将支撑其运转的资源获取和分配置于自身统一支配之下这样的重要程度。从这个角度来说，司法预算“地方化”依然继续存在的情况或许可以用审判的作用或功能至少到目前为止还没有达到足以促使国家改变现行制度安排的重要程度来加以说明。任何一种体制和制度的变革都是需要成本的。相对于不改变现行制度安排而产生的成本而言，信息成本、组织成本和技术成本都等于制度安排的变动本身所产生的成本。如果制度安排的改变，不能使得到的收益大于这些成本的总和，则改变现行制度的尝试或者会遭致失败，或者会变形走样。因此，从这个角度上看，尽管种种迹象表明，有理由期待中央决策部门可能在不太久的将来会作出决定来统一地控制和管理审判资源的获取和分配，但对这种决定的内容及其实施过程仍然需要在密切地观察或注视的基础上加以进一步的分析。[2]在面对当前司法腐败和法院乱收费现象日趋严重，社会公众对此强烈不满的情况下，中共中央办公厅，以及国务院办公厅关于诉讼收费实行收支两条线管理的措施无疑也就只是一种权宜之计。

　　三

　　革新现行的体制对于解决“乱收费”问题固然重要，但诉讼收费规则本身的健全和完善同样不可忽视。如前所述，法院乱收费现象之所以如此盛行，与收费规则本身存在的漏洞是不无关系的。事实上，只要我们稍微审视一下1989年《法院诉讼收费办法》（以下简称“89《收费办法》”），我们就会发现，在诉讼费用的征收上，收费办法本身就给法官留下了极大的自由裁量空间。如根据“89《收费办法》”第4条的规定，收费范围不仅包括收费办法本身已明确了的项目，而且还包括“人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用”。而所谓“人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用”也许只有法官自己清楚明了。再如“89《收费办法》”第11条规定，“当事人应当交纳的其他诉讼费用的金额，由人民法院根据国家的有关法规和实际情况决定”。诸如此类的规定，无疑给法官“乱收费”打开了方便之门。并且，由于这些规定本身存在解释上的开放性，在实践中，也就使得一些行为能否称之为“乱收费”显得难以界定。不过，如果跳出收费规则本身，再审视一下这些收费规则的制定者，我们也许对此不以为奇，也许会更加迷惑不解。之所以不以为奇，那是因为任何部门在规定规则时，为自身谋利益乃天经地义，也属人之常情。之所以会更加迷惑不解，也就是因为，我们的立法机关怎么会允许法院自己为自己制定收费规则呢？如前所述，我国与西方国家诉讼收费制度不同，后者主要调整当事人之间就私人成本形成的责任与风险分担关系，而我国诉讼收费制度主要调整当事人与法院之间就公共成本形成的责任与风险分担关系。因此在诉讼费用法律关系中，法院是其中一方直接利害关系主体。那么，由直接利害关系主体一方来制定对另一方的收费规则，显然是有失公允的。从各国立法例来看，德国和日本的诉讼收费规则是由国会颁布单行法专门调整的，美国诉讼收费规则虽然也是由联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”草拟制定，但由于美国的诉讼费用制度主要调整当事人之间的诉讼费用关系，法院基本上超脱于诉讼费用关系之外，因此，由法院参与制定诉讼费用规则并不违背中立性原则。而我国不同，现行诉讼费用制度仅限于调整法院和当事人之间就审判费用的征收关系，因此，由法院自己来制定讼费规则就不免显得有失中立。试想一下，一部涉及到千千万万诉讼当事人切身利益的收费规则，却只是由最高人民法院这一机关单独决定，这就好比国家在为社会提供司法审判这样一种社会服务的同时，却由服务双方中的一方（法院）在没有举行过任何类似价格听证会之类的程序后就确定了服务的收费标准，它既没有财政部门的参与，也没有物价部门的监督，而且又不允许服务的另一方（当事人）享有任何对收费标准申辩和抗议的权利，这样制定出来的规则，其公正性、合理性能够达到什么样的程度？尽管1996年1月16日国家财政部通过了《人民法院诉讼费用暂行管理办法》，想以此规范诉讼费用的使用，但依然无法解决收费标准不合理这一根本问题。事实上，随着我国民事诉讼模式由绝对职权主义向混合主义的转变，诉讼费用制度意味着要重新调整法院与当事人在承担诉讼的公共成本方面的比例，并把诉讼私人成本纳入当事人双方分担的范围。这样的自我革命显然将触动包括法院在内的整个政府利益。在这样的情况下，“没有立法机构这样一个平衡各方利益的机构实行外力强制，并从财政上解决法院面临的实际困难，最高法院的立法是不会自动向着有利于当事人的'当事人主义'方向迈进的。”由此看来，要确保诉讼收费规则制定的科学性与合理性，并从法律制度上防止法院“乱收费”现象的产生，确保收费规则制定主体的权威性与中立性是十分重要的。正是基于上述问题的存在， 2006年12月国务院出台了《诉讼费用交纳办法》（以下简称“07《交纳办法》”），与“89《收费办法》”相比，作了以下几方面的改革：一是确立了诉讼费用法定原则，进一步明确了法院诉讼收费的范围。“07《交纳办法》”第3条明确规定，在诉讼过程中不得违反本办法规定的范围和标准向当事人收取费用。在此基础上，“07《交纳办法》”第三章就诉讼费用交纳范围做了具体详尽的规定。与“89《收费办法》”相比，法院在收费问题上的自由裁量度大大减弱，这对于防止法院“乱收费”现象的发生将会起到很好的制约作用。二是诉讼费用征收依据更趋多元化，且日趋合理。首先，“07《交纳办法》”在征收依据上，除了考虑案件的诉讼性质与非讼性质，以及案件的财产性与非财产性外，还考虑了结案方式、案件审理程序的繁简程度、诉讼案件审级阶段的不同性，以及是否属于反诉及与本案有关的诉讼请求。其次，在财产案件的征收标准上，“07《交纳办法》”较“89《收费办法》”更趋合理，最明显的是将原来的7级分段累计交纳改为10级分段累计交纳。再次，在非讼案件的征收标准上，“07《交纳办法》”较“89《收费办法》”更科学。最明显的是破产案件与申请支付令的案件。根据“07《交纳办法》”的规定，破产案件依据破产财产额计算，按照财产案件的受理费标准减半交纳，但是最高不超过30万元。依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1 /3交纳。上述规定显然更有利于保护债权人的利益和充分发挥督促程序的功能。三是诉讼费用的交纳也更科学。这主要体现在以下两个方面： （1）执行申请费与破产申请费不由申请人预交，执行申请费执行后交纳，破产申请费清算后交纳； （2）明确规定了第二审人民法院决定将案件发回重审的，应当退还上诉人已交纳的第二审案件受理费。第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退回当事人已交纳的案件受理费；当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉、第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。四是诉讼费用的负担更趋合理。五是扩大了司法救助的范围。“07《交纳办法》”就司法救助的对象，诉讼费用免交、减交、缓交的适用条件及申请程序做了专章规定，与“89《收费办法》”相比，司法救助对象的范围更宽广，申请审查程序也更规范。尤须指出的是，“89《收费办法》”由最高法院制定到“07《交纳办法》”由国务院牵头，联合最高法院、国家发改委、财政部共同研讨制定，制定主体的转变让“07《交纳办法》”更加公平化、科学化、合理化。当然，我们也必须看到，虽然“07《交纳办法》”实施后，诉讼收费必然会更加规范，当事人诉讼费用的负担会有较大幅度的减轻，但不可忽视的一个问题是，法院诉讼收费将会急剧减少。对于广大的中西部地区的法院来说，这一问题将更会明显。在目前部分法院收支两条线明脱暗挂的情况下，如何加强法院财政经费保障将是必须面对且急需加以解决的问题。这个问题不解决，“07《交纳办法》”将难以真正实施。因为对于法院而言，自身的正常运转毕竟是前提和基础。因此，“07《交纳办法》”的实施，还有赖相关制度的配套与落实。

　　注释：

　　[1] 王亚新。社会变革中的民事诉讼[M] .北京：中国法制出版社， 2001.290

　　[2] 傅郁林。诉讼费用的性质与诉讼成本的承担[A] .北大法律评论[C] .北京：法律出版社， 2001.176-179

（湖南工业大学·文新 湘潭大学法学院·廖永安）