我国生态农村建设的法律保障机制研究

【摘要】农村作为连接人与自然的主要纽带，在我国建设生态文明的进程中具有极其重要的战略地位。本文从我国生态农村建设中面临的环境、生态问题入手，探讨如何建立相应的法律保障机制，推动我国生态农村的建设。
【英文摘要】As the connection between nature and human，countryside have extremely important strategic position in the construction of ecology civilization. This paper start with the ecological problems that we meet in the construction of ecology countryside，focus on how to set up corresponding legal security mechanism, promote the rural construction of ecology countryside in our country.
【关键词】生态文明；生态农村；生态村镇建设
【英文关键词】 Ecological civilization; Ecological countryside; the construction of ecological villages and towns
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　建设生态文明，是党的十七大提出的重大战略任务。我国是农业大国，农村在我国市场经济建设中占有极其重要的地位。农村作为市场经济建设的重要基地,承载着劳务输出、资源供给、市场需求、资金来源等功能和作用。与此同时, 在建设生态文明的进程中农村作为全国的生态屏障，发挥着基础性作用。因此,我国生态文明建设必然基于农村的生态环境的保护与改善，在新农村建设下进行生态农村建设势在必行。
　　
　　一、生态农村的概念和内涵
　　
　　尽管我国政策法律文件没有关于“农村”的法律定义,但是“农村”作为家喻户晓的日常用语却是不争的事实。蔡守秋教授认为,可以将中国农村的大体范围界定如下:农村是以从事农业生产为主的农民为主要部分的人们作为其聚居地和经常生产场所的区域。[1]
　　
　　生态农村建设从改善农村人居环境入手,协调各种利益关系、统筹各个方面,调动社会各界力量帮助、引导农民优化生态环境、发展生态经济、建设生态文化,建设美好家园,既涵盖了生态的理念,又体现了可持续发展的新思想,同时突出了以人为本的宗旨。生态农村建设是基于保证农村生态环境良性循环前提下,从经济发展、村容村貌、生态环境、社会文明等方面因地制宜地进行全面生态化建设,把农村地区建设成为村容整洁、环境宜人,各产业协调发展,人与自然、人与人之间和谐共生,社会、经济、生态之间协调、可持续发展的新农村。即将农村改变成为农村经济生产清洁化、村容村貌整洁化、资源利用可持续化、社会环境和谐化的生态农村。
　　
　　二、我国农村存在的生态环境问题
　　
　　当前,我国农村生态环境形势不容乐观。由于一直以来我国污染治理和环境治理的重心主要放在城市,广大农村地区被边缘化、几乎成为被环保遗忘的区域,导致农村潜伏着巨大的生态危机，呈现出环境危机与生态危机并存局面，主要表现在：
　　
　　（一）环境危机
　　
　　1．农业生产污染日渐突出
　　
　　首先是面源污染。我国是世界上化肥、农药使用量最大的国家。流失的化肥和农药造成了地表水富营养化、地下水污染。其次是畜禽养殖污染。当前农村畜禽养殖大部分仍采用传统的放养模式，这种模式既导致有害病毒扩散和传播,成为一些传染性疾病流行的重要根源，同时又极大地影响农村环境。
　　
　　2．工业生产污染日趋严重
　　
　　乡镇企业生产污染严重，造成农村生态环境恶化。在大部分农村，乡镇企业布局分散,技术落后,大多没有污染治理设施。这些企业偷排、超排污染物和肆意排放污染物造成严重的环境污染。加之近年来城市重污染工业企业向农村转移，更加剧农村环境污染。一些乡镇企业主为谋取暴利，采用大量掠夺式的采石开矿、挖河取沙、毁田取土、陡坡垦殖、围湖造田、毁林开荒、竭泽而渔等行为,使得农村污染不断加剧,导致一些地方生态系统遭到严重破坏，引发生态危机。
　　
　　3．生活污染加剧
　　
　　长期以来我国农村村寨建设缺乏规划,或虽有规划，但农村基本卫生设施缺乏、道路缺少硬化、畜禽散养、废弃物乱堆乱放、人畜居住混杂、生活废水随意排放、落后的能源利用方式等问题依然普遍存在,严重影响了农村的生态环境卫生。
　　
　　（二）生态危机
　　
　　我国农村目前存在的生态安全隐患不可小视，对生态安全的威胁体现在环境污染、资源枯竭的环境危机与外来物种人侵导致的生态危机。
　　
　　1．传统经济发展模式给农村带来的生态环境危机
　　
　　我国农村生态环境形势不容乐观，表现为水资源缺乏、水源污染严重，耕地资源锐减，部分区域地下水超采严重，土地沙化严重。如果遵循传统的发展模式发展，自然生态系统破坏、资源供给瓶颈制约也将日益突出。
　　
　　2．外来有害物种人侵带来的生态灾难是对农村生态安全的又一主要威胁。所谓外来物种人侵是指某一生物物种从其自然分布区通过有意或无意的人类活动而被引入，在当地的自然或半自然生态系统中形成了自我再生能力，并在缺乏天敌等制约因素的新环境下繁殖、扩散，进而对当地生态环境、社会经济产生难以估量的负面影响，甚至带来灾难性的后果。根据中国农业科学院生物防治研究所的调查估算，我国每年仅10种主要的外来人侵生物造成的经济损失就达574亿元人民币，而这些损失主要在农村。
　　
　　三、生态农村建设法律保障的必要性分析
　　
　　建设生态农村离不开法律的支持和保障。生态农村是一种新的发展理念,是对传统的经济发展理念、资源利用模式和环境治理方式的重大变革。由于我国生态农村建设还处于起步阶段, 建立生态农村仍然面临一些难题,这些难题需要运用行政、经济、法律等多种手段加以解决。而法律作为国家调控政治经济和社会发展的最高形式,具有规范性、稳定性、强制性和极大的权威性,其作用和效力是其他手段无法替代的。因此,用法律手段来引导、规范和保障生态农村的建设和发展方为最佳选择。
　　
　　(一)生态环境等公共资源的“私人”使用与社会付出成本的不对称性
　　
　　在传统的生产、消费模式下,某些污染和废弃物的排放不计成本, 资源的循环利用未得到足够的重视。因此资源利用和污染物排放,具有很强的负外部性。一些农村企业以追求自身利益最大化为根本目标,只顾自身经济效益,全然不顾整个社会效益和生态效益，“经济人”的自利本性暴露无疑。然而,就私人资本的特性来说,如果没有外力干预,它只会立足于对自身利益的追求而舍弃对环境治理的成本投入。只有通过法律制度的安排和规范，才能得以制约和消除。
　　
　　(二)由于环境资源具有“公共物品”性质,无法由市场主体自发地来保护，从各市场经济发达国家的实践看,虽然市场机制在资源配置中起着基础性作用,但市场机制仍离不开政府的宏观调控来引导和促进。根据生态农村建设具有一定社会公益性的特点,这就需要加大政府的宏观调控力度以及法律手段的运用与保护。因此 ,需要提供高效完善的法律、政策作为保障条件。
　　
　　总之，生态农村作为人与自然和谐发展的区域模式，其建设离不开技术、政策和相关法律保障机制的支持。良好的法律机制能够促进自然生态系统与经济、社会系统的共生，实现经济发展、社会和谐、生态良好循环的发展模式。
　　
　　四、我国生态农村建设中存在的法律问题
　　
　　（一）缺少专门地、系统地针对农业生态保护的基本法
　　
　　我国《农业法》仅用十条对农业资源和农业环境保护作了原则性的规定。立法理念仍然从人类社会的角度出发，缺乏从整个生态环境保护角度规范的内容。我国89年通过并实施的《环境保护法》仅有第七条对农业环境保护做了简单规定，即，各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。更没有将农村的居住环境、农业环境和农业自然资源等保护有效联系起来。《农业技术推广法》中仅仅规定了农业环境保护技术等内容。这些立法虽然都涉及农业环境保护,对农村环保事业的发展起到了一定的推动作用,但是对于农村生态保护并没有直接的规定。在立法理念上这些法律法规仍将促进经济发展放到第一位，这是工业文明价值观局限性的直接反映。建设生态农村的目的是使农村建设同自然生态系统和谐融合，要按照生态学的规律来改造、规划和建设农村生产和生活，使农村真正成为自然生态系统的一部分，生态安全作为生态农村中对自然系统建设重要保障的立法理念应该予以确立。
　　
　　（二）现有环境保护法律、法规生态理念的缺位，针对农村生态环境保护领域的立法缺乏
　　
　　《中华人民共和国水法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》等法律在我国环境保护过程中发挥着非常重要的作用，但是在这些法律中对农村的规定微乎其微。例如在对农村生活垃圾的处理问题上，《固体废弃物污染防治法》第四十九条规定，“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。”[2]但是仅有四川省、福建省福州市、河南省新乡市几个地方颁布地方性规范性文件予以规范，全国大部分地区对农村生活垃圾收运处置仍然缺乏规范依据。
　　
　　（三）已有农村环境保护立法存在不足
　　
　　针对农村环境污染，国家环境保护总局先后颁布了《农村小康环保行动计划》、《畜禽养殖业污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》和《畜禽养殖业污染防治技术规范》等,但这些规范性文件法律层级较低,带有临时性和应急性的特点，且适用范围并没有涵盖所有危害环境的行为。如：《畜禽养殖业污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》和《畜禽养殖业污染防治技术规范》主要是针对少数规模养殖场(常年存栏量500头以上的猪、100头以上的牛、30 000只以上的鸡的养殖场)而制定的,而对其他规模较小的养殖场和广大的养殖散户,则失去了约束力。再如《清洁生产促进法》只规定了企业的责任，而没有规定地方政府应承担的责任等。
　　
　　五、促进生态农村建设法律保障机制探析
　　
　　传承我国古代优秀传统生态理念，树立现代人与自然和谐理念。打造农村生态文明理念，将生态文化贯彻到农业生产和农村生活中，这种新型生态文化理念是建设生态农村的动力所在。生态农村建设中应以产业生态化法律引导机制和生态安全机制为核心，结合自身特点建立发展生态农业法律机制、保护和建设农村生态环境的法律机制、发展绿色能源的法律机制、建立优美村镇、生态村镇建设的法律机制等。对生态农村建设加以引导和规范，形成经济效益与生态效益双赢的激励。
　　
　　（一）发展生态农业法律机制
　　
　　生态农业的一个基本要求是合理利用和节约利用各种自然资源。农村作为农业人口的居住场所,在地域上直接处于农业环境当中,农村环境的这一地域特点反映在法律上,就是在农村环境法制建设中,与合理开发利用农业自然资源和保护生态环境有关的发展生态农业法律机制内容将占据核心地位。
　　
　　我国已经颁布的《农业法》致力于调整、优化农业和农村经济结构,推进农业产业化经营和循环经济,发展农业科技和农业清洁技术,促进农业机械化和信息化,提高农业综合生产能力，对推进我国生态农业发展起到了很好的作用。通过并实施的《有机食品认证管理办法》、《有机食品国家标准》，要求积极开展国家有机食品生产基地创建工作,对推动我国有机食品的产业化发展，加强对无公害、绿色、有机农产品生产基地的环境监管，发展节水农业,建设节水农业示范基地,提高水资源利用效率和农业生产能力起到了很好的作用。
　　
　　但这些规定过于原则，只有完善《清洁生产促进法》，增加针对农村生产的具体规定，才能完善生态农业机制。在进行农业生产的过程中,始终应坚持“生态优先”这一理念,大力鼓励发展生态经济、绿色经济、循环经济和旅游经济等无污染的清洁经济发展模式，达到农业生产清洁化。《清洁生产促进法》的许多条款大多是属于政策性内容，缺乏可操作的具体规范，应尽快制定《清洁生产促进法》的实施细则。通过制定配套的实施条例规定具体的关于清洁生产的法律制度，规定主体具体的权利义务，来约束政府和企业，从而更好地贯彻落实《清洁生产促进法》。进一步建立健全农村环境保护规划的法律制度、农业清洁生产促进制度、农业环保责任制度、农村生态环境综合治理定量考核制度等，使之形成良好的发展生态农业的法律机制 。
　　
　　建立防范外来物种人侵的风险防范法律机制是建设生态农村的重要保障。加大相关部门的监管力度，共同开展外来物种的防治工作，应确立由地方环保部门和公众参与结合的监督体制，对私自携带放生尚未界定是否危害生态的外来物种等行为明确法律责任，总之通过多种形式的监督和管理，防范外来物种人侵，最大程度保障农村生态安全。
　　
　　（二）保护和建设农村生态环境的法律机制
　　
　　我国1998年颁布的《全国生态环境建设规划》和2000年颁布的《全国生态环境保护纲要》初步划定了我国生态保护和建设的目标、原则、规划和建设范围，并做出了倡导性规定。《农业法》(1993年7月通过, 2002年12月修订)、《城乡规划法》(2007年10月28日通过)和《国家环境保护总局关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》(1999年11月)做出了进一步的具体规定。
　　
　　农村生态环境保护和建设立法应以保护和恢复生态系统功能作为基本目的,以生态功能保护区、生态脆弱区的建设和保育为核心, 加强生态示范区、农村生态功能区、生态园区建设管理，通过加强村庄绿化、庭院绿化、通道绿化、农田防护林建设和林业重点工程建设，来保护农村植被。制定和推行农村生态补偿政策,建立遗传资源获取与惠益共享机制,建立矿山生态环境恢复治理保证金等制度。[3]
　　
　　鉴于目前，“环境保护法”几乎是一部“城市环境保护法”，建设“清洁水源、清洁家园、清洁田园”的社会主义新农村，应该加快建立和完善农村环境保护法律体系, 修改《环境保护法》，确认生态环境的地位，对生态环境做出具体规定，将农村污染治理和生态环境保护纳入法制化轨道。应对农村环境保护的基本原则、基本制度、农村各级政府的职责、农民的环保义务、污染环境者的法律责任等做出具体的、明确的规定。从法律上确认和保障农民的环境权、知情权和参与权,推动农民参与农村环境保护的监督管理，建立健全农村环境保护管理体制和组织机构,都是必不可少的举措。只有加强法律制度建设,才能促进农村生态环境保护和建设。
　　
　　（三）发展绿色能源的法律机制
　　
　　《节约能源法》(1997年11月)和《可再生能源法》(2005年3月)等法律政策文件已经规定了若干保障农村能源供给、发展农村绿色能源、防治农村能源污染的措施。建立规范农村的绿色能源法律机制，能够优化农村能源结构和能源配置，是改善农村的生态环境之根本。只有通过合理开发和利用水能、因地制宜地开发利用沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源,把农村污染治理和废弃物资源化利用同发展清洁能源结合起来，才能有效地改善农村的生态环境。
　　
　　（四）建立优美村镇、生态村镇建设的法律机制
　　
　　关于“创建生态文明村镇”、创建“环境优美城镇(村镇)”，1999年国家环境保护总局发布的《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》、2005年的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2007年的《城乡规划法》、1993年的《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规对建设环境优美村镇和生态村镇作了某些规定，但这些规定的政策性较强。2006年的《国家级生态村创建标准(试行)》明确了国家级生态村建设的目标，应制定符合区域环境规划总体要求的生态村建设规划;村庄建设应与当地自然景观、历史文化协调;村容整洁,村域范围无乱搭乱建及随地乱扔垃圾现象,管理有序;村内宅边、路旁等适宜树木生长的地方应当植树;空气质量好,无违法焚烧秸秆垃圾等现象等。以这些政策法律为基干，完善建立优美村镇、生态村镇建设的法律机制。
　　
　　生态农村作为全球或区域生态系统中分享地球生态公平承载能力份额的可持续发展子系统，其建设意义毋容置疑。生态农村作为一种新的发展理念,结合生态城市的发展理念，是对传统的经济发展理念、资源利用模式和环境治理方式的重大变革,必须用法律手段保障其的形成与发展。因此,摆在我们面前的任务依然艰巨。
 
【作者简介】
作者简介：唐正彬,女，南京人，兰州商学院法学院，副教授， 法学硕士，主要从事经济法、民商法研究。
 
【注释】

[1] 蔡守秋：论农村环境保护法规制的主要领域，中国地质大学学报，2008年11期1-5页
[2] 全国人大法律委员会关于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》修改意见的报告——2004年12月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上 全国人大法律委员会主任委员，杨景宇，//www.law-lib.com
[3] 蔡守秋：论农村环境保护法规制的主要领域，中国地质大学学报，2008年11期1-5页