草原资源生态补偿法律机制研究
发布日期：2010-03-13 文章来源：北大法律信息网
【关键词】草原资源；生态补偿
【写作年份】2009年
【正文】
一、草原资源生态补偿法律机制
生态补偿法律机制是指设计生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理。[1]生态补偿法律机制有系统和过程的意义。作为一种法律机制，它是从法律的各个方面的系统性联系和从法律的动态上来考虑法律对社会关系的调整的功能性的运行过程，是一个结构复杂和运作协调的体系。其主要包括结构、功能等方面的内容，从动态而非静态，从联系而非孤立的角度上去关注法律在现实社会中的运行状态及其实效。法律机制这种结构复杂性、运行协调性根源于社会系统的复杂多样性和有机联系性。法律机制的这种不断进化的特性使得法律在保持稳定性，连续性的同时能适应变化，促进法律的成长。
《环境科学大辞典》曾将自然生态系统补偿定义为：生物有机体、种群、群落式生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态、使生存得以维持的能力。这一概念强调的是生态系统自身的补偿，不包括环境法学所说的对环境资源保护付出代价者的经济补偿。环境法学意义上的生态补偿是指，环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代价的人给予适当的经济补偿。[2]
综合以上论述，草原资源生态补偿法律机制可以定义为：为缓和草原和其他草本植物以及其所生长的自然环境所受到的干扰，国家、社会、草原资源生态受益人及其他组织以资金方式为草原资源生态效益付出经济代价的人适当的经济补偿，用于提供生态效益的草原的营造、抚育、保护和管理，加强草原资源自我调节的法律制度。
此种草原资源生态补偿法律机制的定义将范围扩大到社会和其他组织，有利于拓宽草原资源生态补偿资金的来源取到与筹措途径；同时，这一概念将草原资源作为一个生态有机体看待，强调草原资源自身的生态补偿和自我调节的功能，使草原资源生态补偿从被动走向主动。
二、我国草原资源生态补偿现状
近年来，由于草原生态形势严峻、人畜数量膨胀加剧草畜矛盾、草原畜牧业生产方式落后等现状，国家通过完善草原法制建设、推进草原保护建设工程、加大草原执法监督的力度等措施进行草原生态保护和建设。在实践过程中，国家逐步意识到草原生态保护带来的巨大的社会价值，对草原资源生态保护的补偿力度也在不断加大。“十一五”规划纲要中正式提出草原生态补偿的计划。为合理保护草原资源，促进生态、经济、社会可持续发展，中国农业部制订了未来草原可持续发展战略。未来我国草原保护建设将以生态优先，并推进草原经济增长方式的转变，增强草原可持续发展能力，最终实现遏制草原退化、改善草原生态环境、优化草原地区的经济结构的目标。
尽管国家对于草原资源生态补偿的力度在不断加大，但由于缺乏一套系统、科学合理的生态补偿机制，使得国家的各项政策实施脱离实际，这成为草原地区人民无法享受现代化成果的重要梗阻。随着国家出台粮食直补、农资综合直补等一系列优惠政策，种粮效益不断提高，开垦草原种粮现象也明显增多。还有一些地方为了争取项目资金，以退耕还林为名毁草植树。所以，我国目前的草原资源“局部改善、整体恶化”的现状并没有改变，草原资源生态补偿存在很多问题。各种问题中尤为突出的是以下几个方面：
一是法律法规不健全。我国目前草原方面的法律比较单一，只有一部《草原法》，虽然随着社会文明的不断进步，已经对《草原法》进行了修订，但是修订后的草原法在生态补偿及草原违法制裁方面还是存在很多缺陷和立法空白。由于法律法规体系的不健全和国家各项政策缺乏长期性和稳定性，草原资源生态补偿缺乏有力的法律支持，造成现阶段草原资源生态补偿陷入困境。
二是当前草原生态补偿主要以项目实施为主进行限期补贴，虽然取得了显著成效，但由于补偿项目具有时效性，一旦补偿结束，生态问题随之反弹，项目之间相互割裂，缺乏整体性、综合性和可持续性。
三是草原资源生态补偿资金匮乏、补偿过程中管理混乱。虽然近年来国家财政拨出专项资金用于草原资源生态补偿，但由于草原资源生态补偿规模大，时间长，各种支出繁杂，生态补偿资金匮乏。而且由于专项资金没有专门的机构进行管理，使用不合理、专项资金挪作他用等现象屡见不鲜，无法为草原资源生态补偿提供基本的物质保障。
四是草原资源产权不明晰，许多草原建设和补偿措施得不到落实。
五是对环境受损者补偿不到位，草原违法案件激增。由于农牧民在实行禁牧休牧和以草定畜后得不到相应的补偿，而农牧民在生态补偿中丧失了机会利益，使得草原生态补偿和农牧民生存发生矛盾，导致偷牧滥牧现象的发生，致使违反草原禁牧休牧和草畜平衡规定案件发案数量大。农牧民面临的首要问题是生存，生存问题得不到解决那么草原生态补偿就会面临严峻考验。
六是缺少草原监督管理队伍，草原管理水平低，草原生态补偿的成果无人维护。这导致了农牧民在退耕还草区复垦、禁牧休牧区继续放牧的局面发生，造成生态环境二次破坏的“恶性循环”，并且造成先期草原资源生态补偿投入的浪费。
这些问题的存在要求我国必须要尽快建立草原资源生态补偿法律机制，使草原资源生态补偿的建设有章可循。我国建设草原资源生态补偿机制不仅具有实践意义的可行性和必要性，而且具有科学的理论依据。
三、草原资源生态补偿制度的理论分析
（一）草原资源生态补偿法律机制的经济学理论分析
1.生态环境稀缺理论
现代经济学认为，稀缺的东西具有价值，物以稀为贵，越稀缺的物质，价值越高。生态环境资源“对人类和人类社会具有使用价值、物质性效用，在其开发、利用的过程中，又呈现出其有限性或稀缺性。”[3]这些特性使生态环境资源有了一定的价值。生态环境资源的稀缺性和价值属性为草原资源生态补偿法律机制奠定了价值理论基础，它要求在开发利用草原资源时，人类应当不断保护、改善、整治和补偿草原资源
2.公共产品理论
公共产品是向全体社会成员共同提供的，且在消费上不具有竞争性，收益上不具有排他性物品和劳务。[4]草原资源即属于一种公共产品，不用购买，任何人就可以消费，这种不用购买就可以消费的现象称为“搭便车”。公共产品的这种性质使得其需求量大于供给量，市场配置失灵，导致公共产品的滥用十分严重。牧民过度放牧致草原承载力达到极限，增加牲畜就会给草原带来损害，造成草原资源的严重破坏。但由于增加牲畜的收益都归于牧民自己，由此带来的损失是由全体牧民承担，于是，牧民继续增加放牧量。如此过度滥用草原资源，最终的结果是全体牧民利益受损。为了解决“搭便车”现象造成的草原资源生态环境严重破坏，就需要建立草原资源生态补偿法律机制。
3.外部性理论
外部性是指在实际经济活动中，生产者或消费者给予这项活动无关的第三者带来的利害影响，其中有利的影响称为正外部性或外部经济性。植树种草、退耕还林还草给行为人以外的人带来的生态利益即是外部经济性的体现，这亦是环境法中关于“受益者补偿”原则的要求。负面的影响称为负外部性或不经济性，如过度放牧、开垦草原为耕地造成草原荒漠化、沙尘暴频发给周围居民带来损害。为解决环境问题的外部不经济性，学者提出外部性内部化理论，即由产生外部不经济性的一方来承担消除外部不经济性影响的所有费用，或由享受外部经济性的一方面活动方支付一定费用。[5]外部不经济性内部化理论也是草原资源生态补偿法律机制的另一个重要的理论依据。
（二）草原资源生态补偿法律机制的法学理论分析
1.利益协调的要求
当今社会人与自然各种矛盾的实质是人与自然关系的失调、失衡、和恶化以及由此带来的不同地域和不同群体的人们之间的利益冲突，生态补偿机制实质上就是对不同主体的不同利益冲突和利益诉求进行动态协调的利益协调机制。[6]
首先，生态补偿机制的利益协调是对生存利益和发展利益的协调。具体到草原资源生态补偿主要表现在两个方面：第一，保障受补偿地区公民的生存权和发展权，包括在合理限度内利用草原资源得以生存和发展的权利；第二，保障草原资源得到有效的营造、保育、维持和管理，并充分发挥其自我调节的功能。
其次，利益协调是对生态利益和经济利益的协调。生态补偿是在承认环境资源同时具有生态效益和经济利益的理论前提下协调二者和谐发展，但自然资源的稀缺性和功能的稀缺性决定了其会发生冲突。就草原资源而言，由于片面强调经济发展而忽视草原资源的生态效益造成了草原资源生态环境的恶化。为了解决草原资源的生态价值和经济价值所存在的冲突协调机制，建立草原资源生态补偿法律机制成为当务之急。
2.生态权、发展权与环境权协调发展的要求
近年来人们开始反思由于狭隘的“人类中心主义”导致的生态危机，并在此基础上积极寻求法律对策，环境权的概念在这样的背景下被各国广泛接受并写入许多国家的法律。
但是，生存权是人类最基本的权利，任何人的生命都不受非法侵犯，可维持生物的基础是物质条件。目前，我国草原生态治理取得了显著成效，但由于自然气候、人口增长、经济开发等诸多因素长期的交叉影响，生态十分脆弱的态势并未根本性改变，草原退化呈逐年加大趋势。现行的草原生态补偿项目具有时限性，一旦补偿结束，生态问题随之反弹，项目之间相互割裂，缺乏整体性、综合性和可持续性。这里存在着生存权、发展权与环境权的冲突问题。
所以，为协调生存权、发展权与环境权的冲突问题，在法律上创设草原资源生态补偿法律机制，可以作为一种及其有效的调和剂，使人类的生存权、发展权与环境权并行不悖。一方面，国家充分保障公民的生存权、发展权，包括在合理限度内利用草原资源的权利；另一方面，草原资源又可以通过充足的补偿基金得到有效的营造、保育、维持和管理，并充分发挥其自我调节的功能。因此，协调和解决环境权与生存权之间的冲突乃是草原资源生态补偿法律机制产生与发展价值动因，也是其正当性与合理性的法理依据。
3.市场主导与政府主导二者关系的要求
从生态补偿的主题来看，生态补偿可以分为政府主导的生态补偿和市场主导的生态补偿。政府主导的生态补偿是一种命令控制式的生态补偿，它通过公共财政制度，以生态补偿基金和退耕还林补助制度来主导。但由于政府不是公共利益的唯一代表，而生态补偿资金数额庞大，且政府补偿其本身具有时滞性和低效率性，这就决定了完全由政府主导的生态补偿仅仅是一种模式而不能实现。市场主导的生态补偿是一种市场激励式的生态补偿，具体体现了环境法中的“受益者补偿”原则。它要求在市场经济下，政府、地区、单位甚至个人作为受益人都应在为生态补偿“埋单”。但由于生态公共产品的市场失灵和生态补偿自身的特殊性，完全意义的市场主导模式并不可行。
所以，在政府主导的草原资源生态补偿机制中充分引入市场机制，对草原资源的开发、管理、生态建设、资金投入及补偿的方针政策进行统一协调，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的草原资源生态补偿机制势才具有科学性和可行性。
四、草原资源生态补偿法律机制的构建
（一）通过立法确立草原资源生态补偿制度
任何一个制度要在社会上取得预期的效果，就必须以法律的形式确定下来，这样才能使该制度规范化，同样，如果要让草原生态补偿制度能够发挥出其作用和价值，就必须将其纳入到法律法规中，以立法的形式将其确定下来。
1.制定生态补偿法
草原资源生态补偿法律机制的构建需要在法律层面确定整体的生态补偿制度，即制定整体的生态补偿法。该生态补偿法其价值目标应该是维护生态安全，促进生态权、发展权与环境权协调发展和实现生态正义。它应以生态中心主义和可持续发展伦理观为基础，体现出“生态优先”、“环境优先”的价值基础。其立法目的应明确规定为：“为保护、治理我国生态资源，合理发展和利用生态资源，维护生态平衡，制定本法。”从其直接目的的考察，它包含一下三方面内容：1、保护、治理我国生态资源；2、合理发展和利用生态资源；3、维护生态平衡。其内容应包括补偿主体、补偿对象、补偿标准。并在此基础上完善草原法律法规体系，加大法律法规实施力度。
2.进行区域立法和省级立法
区域自身具有生态性和整体性特征，我国应该根据我国草原各个区域的实际情况，进行区域立法。在各个区域实施符合其自身特点的草原资源生态补偿制度，制定地方法规和政策。各省要按照国家和区域的法律规定，从本地区的实际情况出发，将草原资源生态补偿制度体现在地方法规和政策中，制定更加细化的实施措施。
3.地方各级政府制定具体的规定
地方各级政府应制定具体的规定，主要明确草原资源生态补偿标准。这是建立草原资源生态补偿制度的一个重点和难点，补偿标准的制定应该下放到各级地方政府，因为各地区的经济发展状况和草原资源环境状况有着明显的差距，应该由各地方政府根据当地的实际情况实事求是的进行科学量化。此外，为了保证补偿标准的公正性，在确定补偿标准的时候应当召开听证会，确保公众参与，使补偿标准能够客观公正。
（二）开展实地调查研究、科学确定补偿体系
1.建立生态补偿长效机制
为从根本上解决问题，我国草原生态补偿要从现在的项目实施向制度转变、由限期补贴向建立长效机制转变。保证草原生态补偿的整体性、综合性和可持续发展性，防治生态问题的反弹。
2.开展实地调研、加大科技投入
在理论上，草原资源生态补偿为大多数人赞同，但是，具体操作很有难度，其中最难的就是草原资源的生态价值难以用货币衡量。笔者认为，对草原生态资源的价值进行正确估计是非常困难的有时甚至是不可能的，即使估价出来，草原资源的天价也可能是补偿者的承受能力难以达到的；换一种思路考虑，国家作为草原生态资源所有者和生态环境的维护者，生态受益者可以参照国家所进行的环境经济行为的机会成本进行补偿。
国家应加大科技投入，对不同地区的草原资源进行实地调查研究，根据各地区经济发展状况和草原资源环境状况的不同，以实事求是和具体问题具体分析为原则，确定科学合理并具有实际可行性的草原资源生态补偿体系。科学地对禁牧休牧和以草定畜等基本环节进行定量分析，以维护农牧民的合法权益为前提，制定符合不同地区不同特点的合理可行的补偿内容和补偿标准。
3.明晰产权，推进完善家庭承包责任制
草原资源生态补偿应以国家和社会公众共同承担。国家作为草原资源的所有者和维护者，对草原资源生态补偿负有不可推卸的宪法责任。而草原资源生态环境改善所带来的收益由社会公众所无偿分享，生态受益人理应对草原资源生态环境的改善支付代价，所以作为补偿主体具体包括生态受益产业、生态受益区域和全体生态受益的自然人。
根据“科斯定理”明晰产权，推进完善家庭承包责任制。“科斯定理”是指在交易成本为零的条件下，法律对初始产权的分配不影响通过市场使资源配置达到最优。[7]政府可以根据科斯定理，对草原资源明晰产权将使用权具体分配到牧民手中，实行家庭承包责任制，确定责任主体，加快落实草原保护各项制度。由牧民对各自分配到的草原资源进行使用、生产、保护等活动，由国家对承包到户的牧民直接进行补偿，调动牧民参与草原管理、保护和补偿的积极性。
4.实施草原保护建设规划，对环境受损者进行补偿
“自然资源作为资源性资产，具有经济价值和生态价值，使用权人向其所有权人支付一定的费用，这是所有权人实现其经济利益的方式。”国家作为草原资源的所有权者，理应作为全社会代表或者公共利益的代表成为草原资源生态补偿基金征收补偿的对象。但是，对于因环境补偿造成的环境补偿者所带来的机会丧失也应进行补偿。
对保护治理生态环境的补偿包括对因保护环境所带来的机会丧失应获得的补偿，如退耕还林还草的补偿金。构建科学的草原资源生态补偿体系，不仅要对环境本身进行补偿，使草原资源恢复到或尽量恢复到原有的平衡状态，也要对环境损失的农牧民进行补偿。而且，还要大力开展草原保护建设规划，在保护草原生态环境的同时促进经济的发展，维持农牧民的生存，使草原地区的生活生产水平有所提高，这才能从根本上对草原资源生态环境进行补偿，同时也调动农牧民积极参与草原资源生态补偿中，维护补偿成果，保证草原地区生态环境的可持续发展。
（三）建立生态补偿金筹措和管理体系
1. 扩展资金筹措方式、保障草原生态补偿的物质基础
资金是草原资源生态补偿的物质基础，如果没有资金，草原资源生态补偿机制就是纸上谈兵。市场机制的引入，不但能够减少国家和政府的在生态补偿方面的经济负担，并且能筹措到更多的资金来用于草原资源的保护和治理。依据“国家补偿为主，社会补偿为辅”及“使用者付费，受益者补偿”的原则，可考虑以下资金筹措方式：
一是靠国家财政拨款。草原生态补偿应以国家为主导，国家通过征收环境税费，将生态补偿资金收入集中在国家财政中。实践经验表明，财政是充分发挥草原生态效益的物质基础。一方面政府应加大财政拨款用于财政专项补助，如对退耕还草的个人和组织发放补助金。另一方面政府在一些经济落后草原退化严重的地区实行免税，提高牧民保护草原保护生态环境的积极性。
二是征收草原资源生态安全保险金。征收草原资源生态安全保险金，对于每一个使用草原资源的个人和组织在使用的时候，征收一定比例的保险金，当草原资源出现危机时，可以调动此基金进行紧急救助。
三是增加草原资源使用费。目前我国草原资源使用费处在一个非常低的状态，应该逐渐适当提高草原资源使用费，保障草原资源生态补偿取得预期效果。
四是向受益人收草原资源生态补偿费。草原资源生态补偿主体在理论上主要是草原资源生态环境的污染者和破坏者，草原资源生态保护的受益者也应当承担相应的草原生态环境补偿费用。这样既可以将外部不经济性内部化，鼓励草原生态环境保护行为。还可以拓宽草原生态补偿的资金来源。
五是生态组织公开募集草原资源生态补偿金。生态组织在环境保护中可以发挥很大的作用，它们有一些特点是政府拨款等传统方式不具备的。法律应该赋予生态组织向社会筹集资金，用于草原资源生态补偿的权利。
六是发行生态彩票。彩票可以作为公益事业筹措资金的一个有效途径。为了保护草原资源，治理草原资源，可以通过发行生态彩票的方式，向社会募集草原资源生态补偿基金。[8]
2. 建立有效的补偿金管理制度
补偿金管理制度是草原资源生态补偿制度中的关键制度，它是草原资源生态补偿真正得到实施的保障制度。必须在法律中明确规定：“草原资源生态补偿金只能用于草原资源保护和治理，不能挪作他用”。笔者认为，应该在西部地区建立一个独立的草原资源生态补偿金管理机构，直接隶属于环境保护部，由它按照公平原则来收取、管理和分配整个西部地区的草原资源生态补偿金。
【作者简介】
谢雯，女，石家庄经济学院法学院讲师，硕士；谢军安，男，吉林长春人，石家庄经济学院法学院院长，教授，硕士生导师，研究方向：环境资源法学，可持续发展战略。
【注释】
[1] 王启富等主编：《法律辞海》，吉林出版社，1998年版，第1063页。
[2] 曹明德：《森林资源生态效益补偿制度简论》，中国政法大学学报。Vol.23 .No.1 Jan2005
[3] 吕忠梅主编《环境法原理》，复旦大学出版社2007年版，第398页。
[4] 吕忠梅主编《环境法原理》，复旦大学出版社2007年版，第329页。
[5] 吕忠梅主编《环境法原理》，复旦大学出版社2007年版，第330页。
[6] 王清军、蔡守秋《生态补偿机制的法律研究》，载于《法学研究》No.7, Ju1,2006
[7] 参见曹明德：《生态法新探》，人民出版社2007年版，第295页。
[8] 曹明德：《对建立我国生态补偿制度的司考》，法学，2004（3）：43
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