林权抵押与集体林权制度改革

【摘要】林权抵押是实现林业这一“绿色银行”经济效益的重要工具。集体林权的物权属性主要体现在林地与林木的使用权以及林木的所有权方面。通过对福建、辽宁、河北等地林权抵押的实践分析我国林权抵押存在林权登记制度不完善、林权抵押成本高昂、林权抵押权实现困难等制度障碍，并提出应从完善林权登记制度、培育林权中介市场、建立林权交易体系和林业保险体制方面完善我国林权抵押制度。
【英文摘要】Forestry right mortgage is a good tool to realize the forestry industry. The real right character of the collective forestry right includes the use of woodland and forest and the ownership of forest. By analyzing the forestry right mortgage’s practice of Fujian, Liaoning and Hebei province, the paper points out that there exist system obstacles which are the incompletion of the forestry right register system, the high cost of forestry right mortgage and the difficulty about forestry right mortgage’s realization. By the way, the paper gives the ways to complete the forestry right mortgage system, which are completing the forestry right register system, culturing the intermediary market of forestry right, building the transaction system of forestry right and forestry insurance system.
【关键词】集体林权；林权抵押；林权交易；林业保险
【英文关键词】collective forestry right; forestry right mortgage; transaction of forestry right; forestry insurance
【写作年份】2009年
                    【正文】
　　我国实施家庭联产承包责任制以来的成就表明，积极推进农村生产经营的改革有利于调动农民的生产积极性，提高农业生产效率。我国在对农民耕地承包经营权的改革中，通过费改税等减轻农民负担的政策，保护农民利益，提高了农民种粮的积极性。2008年国务院发布的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》指出，“实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。”林木是重要的环境要素，要实现经济与环境的协调发展，需要增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，才能推动经济社会可持续发展。
　　
　　一、集体林权的物权属性
　　
　　通说认为，集体林权是指建立在集体土地所有制基础之上的，权利人享有的对森林、林地、林木的使用权以及林木的所有权。
　　
　　有学者认为，森林作为一种资源当然能成为物权的客体，并从森林资源具有特定的立体物质形态；具有可支配性，能够满足人们的某种需要；森林资源具有稀缺性等方面进行阐释。[1]所谓物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利。我国台湾地区《森林法》将森林定义为“林地及其群生竹、木之总称。”在林权登记制度下, 森林所有权的客体只能及于林地、林木或其结合之森林。笔者认为，“森林”的提法是从一种资源的角度展开的，与草原、野生动植物等自然资源相对应。森林是集林木、林地于一体的综合体，其具有的生态学意义大于物权法意义。
　　
　　首先，物权要求权利人明确。物权的鲜明特征是权利人具有对抗第三人的效力，权利人确定是实现物之归属这一物权本质特征的基础。我国《森林法》规定“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外”。然而，国家是一个抽象的概念，是一个虚拟的主体，无法直接实施国有资产的管理，而只能委托地方政府实施权利人的职权。按照我国民法对法人的分类，地方政府属于机关法人。在森林资源属于国家所有的情形下，针对于不同级别的地方政府，森林所有权的管理主体出现了重叠，究竟属于哪一级政府管理是不容回避的问题。正如水流资源属于国家所有，但可赋予权利人取水权这一物权一样，强调森林的所有权只具有标榜作用，而缺乏物权法的实际意义。
　　
　　其次，物权的客体明确。虽然国家拥有森林资源的所有权（集体所有的除外），但该所有权的客体无非是林地和林木。由于森林是林地与林木的结合体，国家在行使权利人地位时必然与林地的国家所有相联系。在实现所有权的占有、使用、收益、处分等权能时，根据我国现有立法的框架，“森林”不具备物权的整体特征，而必然要视林地和林木分别对待。
　　
　　第三，法律规定需登记的物权，只有经过登记才具有物权的公信力。《物权法》第九条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”物权公示使物上权属状况公之于众，明确权利归属，起着定纷止争的作用，对于保护物权人、稳定物权关系，使得相对得以了解物上权属状况，从而降低物权交易中的信息成本和缔约成本，具有重要的秩序价值。[2]实践中对于林权的登记主要在国有林地使用权和集体林地使用权、林地所有权的登记方面。森林的所有权（含国有土地的所有权、国有林地的所有权）无需登记也具备物权的公信力，故与一般的物权有别。
　　
　　第四，物权的行使具有排他性，权利人依据私法规范行使其物权。由于森林具有重要的生态价值，并非完全意义上的私产；且，森林所有权的国家所有在权利行使上，主管部门都拥有相应的行政职权，并可采取相应的行政制裁措施，这使得森林所有权的行使具备了公法的色彩。
　　
　　正是基于这种考虑，笔者认为，集体林权的物权属性主要体现在两方面，一是所有权性质的集体林权，即集体林地的所有权与林木的所有权；二是用益物权性质的集体林权，即集体林地的使用权与林木的使用权。
　　
　　二、林权抵押的实践
　　
　　（一）福建林权抵押的实践
　　
　　福建是我国集体林权改革试点省份之一，在林权抵押问题上进行了有益的探索，并出现了永安模式、屏南模式等林权抵押贷款模式。
　　
　　1.永安模式
　　
　　林业为永安三大产业之一，集体林权改革开始于2003年6月份。截至2006年末，共完成集体林改面积198.41万亩，99％的集体林改面积已完成登记和所有权证发放。[3]
　　
　　作为向国家开发银行贷款的条件，永安市设立了林业产业发展风险准备金，首期由福建省林业厅和永安市政府注入300 万元，其后永安市每年安排200 万元，并在国家开发银行设立监管专户，以控制违约风险。[4]
　　
　　永安模式建立在政府信用的基础上，通过政策性银行的介入实现林权抵押的融资功能。首先，贷款由永安市国有资产投资经营有限责任公司作为借款人；各林业中小企业及林农为实际用款人，并负责向借款人偿还贷款本息；永安市农村信用合作社联社为委托贷款行，负责办理贷款的发放和结算业务。其中，林业企业和林农以其林权证向借款人提供抵押担保。
　　
　　2.屏南模式
　　
　　与永安模式相比较，屏南模式着重于通过林权抵押实现小额贷款，以服务于中低收入林农和小林农。屏南县2007 年组建了小额信贷促进会，以林权抵押为基础，形成了农村信用体系、农村信用担保体系、农村信贷风险分散体系“三位一体”的农村金融中介服务体系， 并逐渐发展成林业小额贷款的屏南模式。[5]
　　
　　在贷款的具体方式上，分为小额信用担保贷款、小额联保贷款、小额贴息贷款三种。小额信用担保贷款的信用担保人以村干部、国家公职人员和社会“能人”为主，实质实行的是保证人担保的贷款制度。小额联保贷款是指有借款需求的3~5户林农自愿组成联保小组，签署联保协议。借款时，联保小组成员分别填写借款申请表，并向林权登记中心登记其林权。
　　
　　（二）辽宁丹东林权抵押的实践
　　
　　辽宁丹东森林丰富，于2005年开始实施林权抵押贷款制度，到2008年5月已累计发放林权抵押贷款3.6亿元。[6]
　　
　　林权贷款以林权证为基础，将林权的经济价值通过融资得以充分发挥，也打破了银行在抵押贷款项目上长期以土地、房产为抵押物的现实，增加了贷款新品种，也扩充了林农的经营能力。在贷款的具体方式上，林农通过评估机构对其林业资产价值进行评估，办理抵押登记手续后即可获得银行贷款。在贷款期限上以一年期为主。
　　
　　为了贷款资金的安全，辽宁丹东的林权抵押采用比较保守的方式，即抵押范围主要限于经济价值较高的红松林和落叶松林，且树龄要求在10年以上，天然林、公益林、树龄在10年以下的红松和落叶松林以及其他林木则不在抵押贷款之列。
　　
　　（三）河北林权抵押贷款的实践
　　
　　2009年1月，河北省农村信用联社联合河北省林业厅、中国人民财产保险公司河北省分公司下发《河北省林权抵押贷款管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。该《办法》规定了林权抵押贷款的操作流程 ，即借款人向县级联社（信用社）提交书面借款申请和拟抵押林权的《林权证》，经县级联社（信用社）审批同意后，书面委托森林资源资产评估机构进行林木资产评估，然后借款人持林木资产评估书与县级联社（信用社）签订借款合同、抵押合同；借款人将有关资料送交县（市）林权登记管理机构，经审核无误后，由县（市）林权登记管理机构核发《森林资源资产抵押登记证》；县级联社（信用社）收到《森林资源资产抵押登记证》等有关资料后，依照合同发放贷款。林权抵押贷款期限根据借款人的生产经营活动周期、信用状况和贷款用途等因素合理确定，但最长时间不超过八年。林权抵押贷款利率按中国人民银行公布的贷款同期同档次基准利率和浮动幅度适当优惠，利率上浮幅度原则上不超过50%。 林权抵押贷款的抵押率原则上不超过评估价值的70%。
　　
　　为防止因各种灾害导致贷款损失，贷款联社（信用社）还必须要求抵押人对抵押的林木办理保险，同时要求林权所有单位的法定代表人（主要负责人）或林权所有人（自然人）办理意外伤害保险。且林权保险条款中应约定“该宗林权设作抵押时，保险赔偿由贷款人优先受偿”。
　　
　　三、集体林权改革：林权抵押的制度障碍
　　
　　抵押是抵押人以其合法的林地使用权或林木以不转移占有的方式, 向抵押权人提供债务履行的担保, 当债务人(抵押人) 不履行债务时, 抵押权人有依法从抵押的不动产拍卖所得的价款优先受偿的权利。抵押是林业生产经营者融资的重要方式, 也是林业实现规模化经营的重要途径。但是林权登记、林权交易等诸多领域法律制度的不完善使得林权抵押存在这样那样的困难，是现实中金融机构贷款不愿、林业经营者贷款不能的根本原因。
　　
　　（一）林权登记不规范
　　
　　林权登记和变更登记是国家对林业实施宏观调控的重要工具，也是明确林权权属的法律凭证。目前我国林木产权在法律制度上是完备的，但存在的问题也是相当突出，即：林权登记工作跟不上，大量的活立木尚没有发放林权证。这导致林业产权不清晰。产权明确是交易的基础，林权交易市场的建立首先要求交易的林地、林木的产权来源正当、界定清晰、长期稳定，具有法定性、排他性、可转让性。
　　
　　我国《林木和林地权属登记管理办法》虽然对林权登记以及变更登记做出了原则性规定，但随着新情况的变化以及有关法律的出台，该《办法》出现了明显的滞后性，可操作性差的问题也愈来愈严重。
　　
　　首先，登记发证程序不规范。虽然林权证中的“森林、林木、林地状况登记表”有对林权四至部分，但林权登记部门往往对此填写不够具体，也没有附图，因此林权证无法真实反映林权标的物的所在位置。
　　
　　其次，林权抵押登记不规范。在房地产抵押登记中，抵押权人可以获得《他项权证》来证明其对建筑物的享有担保物权。随着我国房地产交易市场的不断完善，房地产抵押登记工作以及完善，相关材料已经能够实现相关部门之间的互通有无。相对于新兴的林权抵押登记工作，除了林权证上不能够反映林地的具体位置，部分林权证申请表填写不全面这些问题之外，一些地方还存在林权登记申请表、台帐、林权证发放登记表等一整套档案资料不规范、不健全的问题。这必然影响到抵押权人权利的实现。
　　
　　（二）林权抵押成本高昂
　　
　　1.评估与保险成本。林权抵押的首要环节是对林业价值实行评估。根据相关规定，林业评估费用按照评估价值的3－6％收取标准。不少地方还规定林农应当加入保险，这又是一笔开支。对于本身需要贷款支持的林业经营者而言，尤其是中小林农，是一笔不小的开支。有些林农甚至因为评估费、保险费高而对林权抵押望而却步，这势必阻碍林权改革的进程。
　　
　　2.贷款利息与抵押率成本。对于林权抵押贷款，农村信用社发放贷款的利率一般在中国人民银行规定的基准利率基础上上调一定比例，少则30％，多则100％；商业银行的贷款利率上升幅度也在30-50％之间。与一般性贷款相比，林业经营者的贷款成本高。此外，林木价值的抵押率各地也规定，通常占林业评估价值的70％，这限制了林业经营者的用款规模，从而提高了林权抵押的成本。
　　
　　3.贷款周期成本。为了保证信贷资金的安全，银行往往对林业贷款规定较短的贷款期限，长则8年，短则1年，这与林业的发展现状相违背。林木的生长周期通常较长，一般用材林需20年以上。银行较短的贷款周期使企盼兴林致富的林业经营者往往还未看到收益就疲于还贷。
　　
　　（三）林权抵押权实现困难
　　
　　抵押权设立的目的是对债务实行担保，当债务人到期不能偿还债务时，抵押权人可得抵押物的价值优先受偿。抵押权的优先受偿性保证了抵押权人利益的实现，加速了资金融通和商品流通。林木的特殊性在于它不仅有商品价值还有重要的生态价值，因此国家对林木采伐有着严格的规定。除了采伐房前屋后和田间地头零星林木之外，其他的采伐行为均需向林业行政主管部门申请采伐许可证，并按照额定的数量实施采伐。国家林木采伐限额制度的存在是银行等抵押权人权利的实现的巨大障碍。
　　
　　即使是林权抵押贷款时银行与林业部门签署协议，约定林权抵押后的林木有优先采伐的权利，受制于采伐限额，也不能保证林权抵押权在合理预期内实现。需要通过贷款收回资金或者通过拍卖、变卖抵押物维护债权安全的银行而言，在实现抵押权的过程中，采伐许可证的获得与否、获得的期限尚不得知，其管理该笔贷款及抵押物的成本与日俱增。可想而知，面对抵押物变现困难，投入与收入倒挂，管理成本高昂的现实，银行又怎么能对林权抵押有迫切的贷款意愿？
　　
　　四、完善林权抵押制度的建议
　　
　　（一）明确林权权属，完善林权登记制度
　　
　　林权抵押登记制度并非只是简单的对林权证作一个书面记载即大功告成,而是必须形成一个集体林权的认证、采伐、流转、交易、登记为一体的综合化电子联网数据管理系统，以方便对林权的权利状况进行确认并形成合理预期。 [7]林权的有效登记能降低交易成本。由于在林权的实现过程中，相对于林权人，林权抵押权人对林权权属的了解程度较低。如果存在信息不对称的情况，林权人就有可能利用自身掌握信息资源的优势，从事投机行为，比如将抵押标的物转让、隐瞒标的物瑕疵等。
　　
　　对于登记机关应当加强对林权登记信息的管理，改变林权登记侧重行政管理性，而缺乏物权的公示性的现状。对于已经设立抵押权的林权，应从承包、出租、转让、入股等多种方式实施监督。
　　
　　（二）推进集体林权改革，培育林权中介市场
　　
　　林业资产评估除具备一般资产评估的共性外，又由于所评估的林业资产的特殊性而不同于一般的资产评估。林业资产评估必须以林业资产调查设计资料为基础，不熟悉林业调查技术规程，不熟悉林业生产经营和林业资源管理，即便掌握了一般资产评估方法或技术也难以承担林业资产评估。
　　
　　由于林业资产价值评估存在诸多困难，在实践中，林权流转存在的主要问题一是随意估价，二是多为短期流转。这不仅可能导致林权流转合同出现“显失公平”或“乘人之危”的情形，为日后的纠纷埋下伏笔，而且不利于林业的长远发展和持续发展。因此，国家可以通过制定优惠政策鼓励对林业资产评估的研究，并引导林业资产评估中介组织的发展。在满足一定条件的情况下, 现有的资产评估机构和会计师事务所可以开展林业资产评估业务, 并逐渐发展专业的林业资产评估组织。[8]通过培育林权中介市场，加强中介市场的竞争，规范评估服务，降低评估费用，降低林业经营者的林权贷款成本，对于搞活林业资产意义重大。
　　
　　（三）完善林权交易制度，提高抵押物变现能力
　　
　　首先，调整国家林木采伐限额制度。集体林权的当然组成部分包括林木的所有权。该所有权的获得主要是通过承包集体林地，在集体土地上种植树木而形成的权利。对于这种典型的私有财产权利，可放宽对其采伐的限制，使林业经营者及林权抵押权人可以根据市场状况采取采伐措施，保障投资收益或资金安全。
　　
　　其次，建立林权交易体系。林权流转是林权抵押具备现实操作性的前提，也是林权抵押权实现的途径。林权交易体系的建立，才能使“绿色银行”真正实现其经济价值。在体系的建立上可以借鉴福建永安的林权交易市场模式。永安市在2004年10月成立全国第一个林业要素市场，市场内设立林权登记管理中心、森林资源评估中心、木竹交易中心、林业法律与科技服务中心、林业劳动力培训中心，是集信息发布、交易实施、中介服务于一体的林业综合性管理与中介服务机构。该市场的职责是：负责全市林木林地权属的登记和动态管理；林权流转管理、林权抵押管理；开展森林资源资产评估服务；收集、发布林权流转交易、林权证抵押、市场交易行情等相关信息；撮合林业生产要素流转、交易；提供林业法律、法规、政策的咨询服务；组织培训、提供林业科技服务等。[9]
　　
　　（四）建立林业保险体制，分担林权抵押贷款风险
　　
　　首先，各省设立森林保险风险准备金，资源来源一方面从财政支持林业发展的资金中划拨部分资金， 另一方面对保险公司承办政策性森林保险所形成的保费盈余进行滚存。保险公司当年赔付率超过既定限额的部分由风险准备基金按一定比例予以补贴。[10]
　　
　　其次，建立政策性的林业保险制度，对承办林业保险的保险公司给予政策倾斜。鉴于林业具有的特殊属性——经济价值与生态价值，许多国家都对具有公共产品性质的保险品种给予政府补贴，如在美国，农林作物保险的保费 50%以上都是由政府承担的；而在日本依据不同的品种，政府的保费补贴甚至高达 70%以上。[11]我国林业保险仍处于探索阶段，因此，借鉴他国成功经验，完善林业保险制度，对于提高林权抵押成效，分散贷款风险，扩大保险产品范围有着重要的现实意义。
 
【作者简介】

宋海鸥，女，法学硕士，中国环境管理干部学院讲师，主要从事环境法和经济法的教学与研究工作。

 【注释】
[1] 吕祥熙.林权客体的物权法分析[J].南京林业大学学报(人文社会科学版), 2008(2):82-84.
[2] 周林彬.物权法新论——一种法律经济分析的观点[M].北京：北京大学出版社，2002：241.
[3] 邢莹莹.福建永安、闽清林权抵押贷款调查[N]. 金融时报，2008-9-8（7）.
[4] 孙霄翀等.福建省林权抵押贷款情况研究报告[J].林业经济，2009（4）：6.
[5] 孙霄翀等.福建省林权抵押贷款情况研究报告[J].林业经济，2009（4）：7.
[6] 高旸.林权抵押贷款问题探讨[J].财会通讯，2009（2）：21.
[7] 林苇等.论林权抵押[J].林业经济问题,2008(5):433.
[8] 徐丰果,周训芳.论集体林权制度改革中的林权流转制度[J].林业经济问题, 2008(5):286.
[9] 永安市林业要素市场简介.永安林业要素市场信息发布平台［EB/OL］．//www.yafefm.com/document.asp?docID=40.
[10] 文彩云等.落实中央“新政” 促进经济增长——小额林权抵押贷款和森林保险政策座谈会综述[J].林业经济,2009(4):75.
[11] 郑凡.浅谈森林保险[J].安徽林业，2009（2）：29.