流域生态补偿制度初探

【摘要】流域是水资源的载体，任何河流、湖泊等水体都与其所在的流域休戚相关。健康的河流、湖泊必须有健康稳定的流域生态系统作为基础和支撑。流域不仅是古代文明的发祥地，还是维系现代文明的血液。然而全国几乎所有的主要城市都已经面临供水危机，一方面是水资源紧张，另一方面有限的水资源却还受到现代工业和人类行为的大量污染,就不可避免地引发了当前严峻的水危机。为实现水资源的永续利用和整个流域系统的良性循环，我国正在积极构建流域生态补偿机制。在此之前，笔者认为有必要对流域生态补偿的概念内涵、理论依据及目前我国流域管理中的体制缺陷、法律不足、制度欠缺、结构单一等问题有个全面清醒的认识。本文拟就上述问题进行法律梳理，并为构建行之有效的流域生态补偿制度提供参考。
【英文摘要】Valley is the carrier of water resources，which is related close with any rivers, lakes and other water bodies. The health of rivers, lakes, the basin must have a stable, balanced and healthy ecosystem as the foundation and support. River not only is the birthplace of ancient civilization ,but also the blood of modern civilization . However, almost all the major cities are facing a threat of serious reduction of water resources, on the one hand，the shortage of water resources，on the other hand，limited water resources are being polluted by modern industrial and human activities. All above inevitably have caused the current severe water crisis. To achieve sustainable use of water resources and a virtuous circle in the entire ecosystem, China is actively building an valley ecological compensation mechanism. To this end, it is necessary to a more rational comprehensive understanding of concept，connotation and theoretical basis of ecological compensation and problems in Chinese watershed management ，such as institutional weaknesses, inadequate laws, the lack of technical support and single structure . This article starts to carry on the legal consideration on above questions, planning to as a reference that others construct their own well-established valley ecological compensation system .
【关键词】流域生态补偿；流域生态系统；流域管理
【英文关键词】valley ecological compensation; valley ecosystem; watershed management
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　流域是一个在自然地理方面有着频繁的物质、能量交换，普遍存在因果关系的复合的的特殊区域，其整体性和开放性的特征决定了流域生态价值及其由此带来的经济利益在上中下游地区之间的冲突。就地区经济发展和民众生活质量改善而言，是极为不公平的，必须予以协调。这也正是流域生态补偿制度存在的目的和价值。
　　
　　一、流域生态补偿的涵义与理论基础
　　
　　（一）生态补偿的概念与内涵
　　
　　生态补偿（Eco-compensation）是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的法律制度。对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面相对已经有了一套比较完善的规章制度，亟须建立的是基于生态系统服务功能的生态补偿机制，所以笔者在本文中涉及的生态补偿仅指狭义上的生态补偿[1]。
　　
　　生态补偿的内涵包括以下几方面：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是利用经济手段将经济效益的外部性“内部化”；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或因保护生态环境丧失发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。
　　
　　（二）流域生态补偿的涵义
　　
　　流域生态补偿机制就是国家和生态保护受益地区对由于保护流域整体生态系统的良好和完整而失去发展机会的地区以优惠政策、资金、实物等形式的补偿制度,其实质是流域上中下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程,目的是建立公平合理的激励机制,使整个流域能够发挥出整体的最佳效益。进一步来说，建立流域生态补偿制度,就是通过制度创新,流域让生态保护成果的受益者支付相应的费用,解决好流域生态功能这一特殊公共物品消费中的“搭便车”现象,激励人们从事流域生态保护投资并使生态资本保值增值[2]。在市场经济条件下,流域生态保护必须有经济上的补偿才能持续。
　　
　　（三）流域生态补偿的理论基础
　　
　　外部性理论是现代环境经济政策的理论支柱。它起源于英国经济学家马歇尔的“内部经济”和“外部经济”的理论以及庇古《卫生经济学》中的“外部性”概念。所谓外部性,是指实际经济活动中,生产者、消费者的决策或活动对其他生产者、消费者产生超越活动主体范围的利害影响。其中,正面的、积极的或有益的影响称为外部经济性或正外部性,负面的、消极的、有害的影响称为外部不经济性或负外部性[3]。从经济学角度认为,忽略外部性问题就是认为水资源的开发利用及消费对社会上的其他人没有任何影响。但是在实际中,这种理想状态是极少存在。通常,为了保障下游地区具有充足的径流量和良好的水质,上游地区应做到：严格保护森林植被、湖泊湿地等涵养水源的重要生态系统;合理规划产业结构和布局,严格禁止重污染的产业。流域上游地区的生态重建和生态经济建设为改善全流域的生态环境做出了重大的、不可替代的贡献,这种贡献往往意味着上游自身发展机会的重大牺牲。这种牺牲实质上是一种内部不经济性,而对下游地区则带来了外部经济性。如果不能合理地解决这种内、外部性的差异,特别是使上游地区的牺牲或损失得到应有的经济补偿,上游地区保护生态主动性将受到打击,积极性相应下降,最终将使下游地区的水安全受到威胁。因为如果上游继续砍伐森林、毁林开荒实行自给自足,不仅破坏了上游本地的自然环境,而且会严重破坏整个流域的生态系统功能,从而威胁到整个流域经济的安全。即对下游地区的外部经济将转为外部不经济性。因此，有必要将外部性理论从污染防治领域进一步扩展到生态补偿领域,由流域下游发达地区以一定方式将流域上游保护水源产生的外部经济性带来的收益返还上游地区,这就是流域生态补偿制度的价值所在[4]。
　　
　　流域生态系统具有单向性和不可逆转性,加之上下游地区对流域生态资源建设做出的贡献性质上的差异,导致了上下游地区在利用流域生态资源上的不公正。根据“谁受益,谁投资”的原则和流域生态经济系统的思想,直接和间接受益的中下游各省市、特别是发达地区,应当根据受益的大小向中上游实施生态重建的地区进行一定的财政转移支付,专门用于补助上游地区天然林资源保护、水土保持建设、以及当地人民为此而进行的产业结构调整和生活消费习俗的改变。因此,要实现人与自然的可持续发展，保证经济与环境的和谐，我国迫切需要建立完善的生态补偿机制，运用经济、法律、技术、政策等手段解决中下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿[5]。
　　
　　二、我国流域生态补偿制度的现状
　　
　　随着城市化、工业化进程加快,水污染日趋严重，水环境急剧恶化,我国各大江河湖泊都出现了不同程度的生态危机,造成了流域生态系统的不可持续性。流域生态补偿机制早成为目前国内生态环境领域理论研究和实践探索的热点，同时也受到中央和地方政府的高度重视。2007年原国家环保总局近日出台《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，决定在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源和流域水环境保护四个重点领域开展生态补偿试点，我国生态补偿机制迈出重要一步。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第七条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。这一规定为我国生态补偿机制的建立提供有力的法律保障。部分省、直辖市对于生态补偿机制进行了积极的探索与实践,取得了一定的经验,其中安徽和浙江等省建立的生态补偿机制的经验和做法具有很好的借鉴价值。
　　
　　但是和生态保护的实际需要相比，和地方“要环境还是要发展”的压力相比，无论从法律基础、政策机制还是理论研究、试点实践讲，我国流域生态补偿的道路都是任重而道远。以流经浙皖的新安江为例。
　　
　　安徽省黄山市是新安江流域上游的水源涵养区，而浙江省的杭州市是流域下游的受益区。两市都对新安江流域生态补偿问题十分重视，但在如何补偿的问题上，却各持己见。首先，由于经济发展相对滞后，黄山市提出了“新安江流域共享共建”的建议，希望从浙江获得生态补偿，并期待浙江省来投资，以发展低污染、无污染的新型工业。浙江省和杭州市则认为，上游的水质得不到保障，特别是总氮和总磷指标甚至达到V类水，对下游水质造成不良影响，上游没有提供合格的水，下游不应对其进行补偿。其次，黄山市计划在上游的休宁县建设一座库容为8亿立方米的水库，以进行季节性的水源调节，以充分发挥生态和灌溉等功能。浙江省对这一计划持反对态度，认为如果上游修建水库对下游的水量、水质和整个流域的生态环境将造成不利影响。第三，浙江省认为，新安江水库的发电等主要是国家受益，应由国家补偿。此外，浙江省每年财政收入约2000亿元人民币，其中有1000亿元已经上缴国家，包括了生态保护和环境治理的资金。
　　
　　三、我国流域生态补偿制度的缺陷
　　
　　（一）现行流域管理体制存在诸多弊端
　　
　　我国是开展流域管理比较早的国家，早在1978年松花江水系保护领导小组于长春成立，松辽流域水资源保护局于1984 年正式成立。新流域管理机构对我国的水资源管理的保护、开发和利用发挥了一定的作用，但效果不尽如人意。
　　
　　原因在于：现有的流域管理机构职能单管理政策法规不健全，管理手段不完善，管理体制不顺、缺乏履行职能所必须的自主管理权、经济实力、制约手段和流域水资源统一管理、有效监测的机制，以及充分的信息沟通渠道，使流域管理机构的地位虚化；流域管理与区域管理、行业管理与统一管理的关系没有理顺，职责权限交叉不清，互相牵制，矛盾重重。流域水行政管理机构和水资源保护机构的并存，水资源的量与质两个方面的管理被人为地分割；流域内大型供水及引水工程分属不同地区和部门管理，尚未形成流域统一管理和区域管理相结合的管理体制，利益相关方参与不足，用水户之间缺乏横向联系，没有形成权威的流域协商决策和协调议事的机制，公众权益得不到保障。目前流域水资源竞相开发、分散管理的问题较为严重，流域机构缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以对流域水资源的开发利用实行有效的监督管理，不能对全流域水资源实施全方位的统一管理，也没有将水资源的管理纳入到流域经济社会的发展之中。
　　
　　（二）法律法规过于原则和分散、操作性不强
　　
　　由于流域生态系统组成要素的多样性和受到立法技术的限制,造成有关流域生态补偿的法律规定散见于相关环境保护类法律中,系统性不强。例如《环境保护法》第24条和第41条对流域生态补偿作出了概括性规定;《水污染防治法》第15条的规定明确了企事业单位向水体的排污行为,应当交纳生态补偿费用;《水法》第29条、第31条、第35条、第48条、第49条和《水土保持法》第23条、27条等条款中都有关于流域生态补偿的规定。此外，虽然《环境保护法》对流域生态补偿做出了相关规定,但是诸如《水污染防治法》等下位法缺少对具体操作措施的规定,造成流域生态补偿的实施难。再者,现有法律规定缺少对生态补偿金征收和专款专用的程序性规定,极易造成生态补偿金挪用的现象。当今发达国家,特别是欧洲国家的环境立法已朝法典化方向运动,我国也应尽快建立一套生态环境保护与自然资源利用相统一的环境资源法律体系，为流域生态系统的建设奠定坚实的法律根基[6]。
　　
　　（三）流域生态补偿法律制度缺乏技术性配套规范
　　
　　环境法学和生态学、经济学等学科具有密切的联系,流域生态补偿制度的有效实施必然要借助于与之相配套的技术性规范。水环境标准是水污染控制法律的核心。就流域水环境质量标准而言,进行流域生态补偿,必然要讨论上下游及左右岸间的关系。一方面,我国各大河流的上游地区多为经济欠发达且生态系统较脆弱的区域,这些地区为了保护流域生态环境作出了巨大的贡献,但同时也面临资金短缺、生态环境恶化的困境,因此下游或其他从流域生态系统提供的服务中受益的区域应当给予上游地区一定的补偿。另一方面,上游地区应当把生态补偿金主要用于对贡献者作出补偿和对流域生态环境的治理。流域上游地区必须保证河流径流量及水体质量,不能因此使下游地区受到危害。如果上游地区不能提供充足水源或者达标的水质,就应当对中下游地区提供补偿。解决这一问题,就需要在行政区域边界确定流域水环境质量标准[7]。虽然《水污染防治法》第17条作出了在行政区域边界确定水环境质量标准的规定。解决这一问题,就需要在行政区域边界确定流域水环境质量标准。虽然《水污染防治法》第25、26、28条作出了关于行政区域边界确定水环境质量标准的规定。但是这一标准怎么确定?有谁确定？这一标准是动态的还是静态的?一系列疑问的提出,迫使人们认识到法律规范和技术性规范不协调的现状。除了水环境质量标准的确定外,还面临流域生态服务价值评估或者破坏损失评估体系的确立和制定科学合理的流域生态补偿标准等技术性难题。
　　
　　（四）流域生态补偿没有充分发挥市场机制的作用
　　
　　现今,流域生态补偿主要是依靠政府财政转移支付的方式进行的。但是这种过于强调政府主导而未充分发挥市场机制作用的流域生态补偿模式,存在一系列的弊端。一方面,由于目前我国各大流域都出现了不同程度的生态危机,如果主要依靠政府财政投入进行流域生态补偿,必然给国家财政造成负担,从而出现生态补偿金不足的现象;另一方面,进行流域生态补偿如果仅以政府为主导、而未充分发挥市场机制的调节作用,会造成流域资源的利用者和受益者免费享受“流域公共产品”而不用承担相应的费用,不利于实现流域资源利用的生态正义。另外,从环保信息角度看,政府很难有效确定流域生态环境资源相对于人类需求的稀缺程度,信息收集的成本也非常昂贵,并且存在着一定的滞后性。不合理的价格补贴政策往往引发更大规模的生态破坏[8]。
　　
　　流域生态补偿机制的架构是一项复杂而且系统的工程，横跨诸多学科领域，涉及多方利益群体，需要众多专家学者、技术人员集思广益，不断创新完善。鉴于笔者知识水平有限，仅能提供以上论述作为参考，希望有所帮助。

 【作者简介】
鲁士霞，女，福州大学环境与资源保护法专业08级研究生。

 【注释】
[1] 赵春光. 流域生态补偿制度的理论基础[J].法学论坛,2008,(7):92.
[2] 毛显强,钟瑜,张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口,资源与环境,2002,(12):4.
[3] 朱善利.微观经济学[M].北京:北京大学出版社,1995.
[4] 赵春光. 流域生态补偿制度的理论基础[J].法学论坛,2008,(7):92.
[5] 幸红. 流域生态补偿机制相关法律问题探讨——以珠江流域为例[J].时代法学,2007,(8):40.
[6] 毛涛. 中国流域生态补偿制度的法律思考[J].环境污染与防治,2008,(7):102.
[7] 毛涛. 中国流域生态补偿制度的法律思考[J].环境污染与防治,2008,(7):102.
[8] 张帆.环境与自然资源经济学[M].上海:上海人民出版社,1998.