我国湿地资源保护的法律问题研究

【摘要】湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，是地球上最为珍贵的自然资源之一，不仅具有重要的生态功能，而且具有重要的社会和经济功能。我国是世界上湿地类型齐全、数量丰富的国家之一，湿地资源为我国带来了丰富的生态与经济利益，然而我国湿地资源却没有得到足够的重视和保护，湿地资源日益减少，完善法律来保护湿地资源迫在眉睫。本文分析了我国在湿地保护中法律方面的缺失与不足，提出了实践中存在的问题，并结合实际情况提出了如何完善法律来保护湿地资源的建议。
【英文摘要】Wetlands and forests, ocean, and known as the worlds three major marine ecosystems on earth, one of the most precious natural resources, not only an important ecological function, but also important social and economic functions. China is the worlds wetlands complete, the number of rich countries, for Chinas wetland resources brings a wealth of ecological and economic interests, but Chinas wetland resources have not been given sufficient attention and protection of wetland resources to reduce and improve the law immediate protection of wetland resources. This article analyzes the legal aspects of the wetland in the deletion and lack of a problem in practice, combined with the actual situation raised the question of how to improve the legal protection of wetland resources.
【关键词】湿地；保护；法律
【英文关键词】wetland;protection;legal
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　国际上将森林、海洋、湿地并称为全球三大生态系统。湿地包含了沼泽、湖泊、河流、滩涂等4O多种生态系统类型，具有防治水土流失、维持生态平衡和保持生物多样性等重要的生态功能，是地球上最为珍贵的自然资源之一，被誉为“地球之肾”, 湿地功能独特，不仅具有调节气候，净化水质，保持水源，保护海岸，提供生物栖息场所，保护生态多样性等生态功能，而且还具有蓄洪防旱，提供丰富的动植物产品和工业原料，提供城乡居民游憩场所，提供野外科学研究场所等重要的社会、经济功能, 我国现有湿地6594万公顷，占亚洲第一位，占世界湿地面积的11．9％ ，是世界上湿地类型齐全、数量丰富的国家之一，[1]然而我国天然湿地资源却没有得到足够的重视和保护，数量减少、质量下降的趋势还未得到根本遏制，湿地生态系统面临着严重的威胁，人们过度的开发改造和水体污染，对湿地生物多样性造成严重破坏，加速了湿地的消失速度，用法律的途径来保护湿地资源已迫在眉睫。
　　
　　一、湿地的概念
　　
　　关于湿地的定义，不同领域的学者有不同的解释，到目前为止，被广泛接受的定义是1971年在伊朗的拉姆萨会议上通过的《湿地公约》 中所规定的湿地的定义：“湿地系指不论其为天然或人工、长久或暂时生之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动，或为淡水、半咸水、咸水水体者，包括低潮时水深不超过6m的海域。”同时又规定：“可包括邻接湿地的河湖沿岸、沿海区域以及湿地范围的岛屿或低潮时水深超过6m的区域”
　　
　　湿地按类型可分为沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、浅海与滩涂湿地以及人工湿地等。我国是世界上湿地类型齐全、湿地数量较多的国家之一，占世界湿地总量l1％以上， 国际湿地公约》划分的40类湿地在我国都存在，并已经成为国际湿地和生物多样性保护的重点地区。
　　
　　二、我国法律对湿地资源保护的现状及存在的问题
　　
　　我国在1992年7月加入《湿地公约》。但在中国现行法律体系中，明确出现“湿地”概念并将湿地纳入该法管理范围的，仅有《海洋环境保护法》(1999年)，《农业法》(2002年)，《自然保护区条例》(1994年)，《海洋自然保护区管理办法》(1995年)，《林业事业费管理办法》(1997年)，《林业工作管理办法》(2000年)及《城市规划强制性内容暂行规定》(2002
　　
　　年)。除此以外我国很多主要的湿地资源所在省市已制订了如《黑龙江省湿地保护条例》、《海南省珊瑚礁保护规定》、《广东省湿地保护条例》等十几部相关的地方法规。在我国三大生态系统中，森林和海洋均已通过立法得到保护，唯独针对湿地的法律制度尚未制定。由于湿地管理法制化建设不完善，导致湿地资源的保护效果不佳，有很多问题亟待解决。
　　
　　（一）环保意识不强，对湿地保护重视不够。由于缺乏一部具有针对性的法律，很多地方钻法律的空子，逃避责任，过于重经济发展而轻环境保护，甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济增长，环境保护中有法不依、执法不严、违法不究的现象比较普遍，对环境违法处罚力度不够，对环境保护监管不力，不执行环境标准，违法违规批准上了一些污染和破坏环境的建设项目，对当地的湿地资源造成了严重的破坏。据调查，全国40％ 以上的湿地遭到不同程度的污染，致使大量动植物失去了生存条件而濒临灭绝。另外由于对湿地用水考虑不足，破坏了湿地生态系统，湿地大面积减少。另外资金投入少，湿地生态环境保护经费严重不足.
　　
　　（二）我国的湿地是多部门管理，在湿地保护和合理利用方面，各单位多从本部门的任务和需要出发，造成湿地保护与开发利用、环境保护与生产任务等多种矛盾，目前尚缺乏具有权威性和有效性的管理协调机构，以致这种矛盾又很难协调。同时，由于湿地主要依靠政府管理，忽视了公众共管，从而使大多数湿地保护的宣传与教育处于滞后状态，公众对湿地的生态功能缺乏认识和理解。[2]另一方面，目前我国对湿地生态环境保护的研究还处在初始阶段，只有少数几个省市对湿地设立保护区。已建的湿地自然保护区中，大部分保护区管理机构不健全，缺乏有效的科学规划和规章制度，没有制定统一的湿地开发保护规划，对开发利用的指导不够，其管理工作也大多停留在一般看护的管理，缺少对湿地保护区功能的综合研究[3]，没有一个专门的部门来保护湿地资源，对湿地资源的利用和保护造成了极大威胁。
　　
　　三、关于我国湿地保护中法律完善的建议
　　
　　（一）构建一套行之有效的制度。
　　
　　首先，构建湿地生态环境影响评价制度，在德国、法国，项目建设前必须进行环境影响评价，项目建设违反了环保法律，环保部门有权责令其停工。我国《环境影响评价法》对法律责任的形式、幅度都作了明确的规定。除了环评单位责任外，还规定了规划的编制机关，建设单位、审批部门的责任，并制定了双罚制，对构成犯罪的责任人员追究刑事责任。我国《关于加强湿地生态保护工作的通知》、《关于加强自然资源开发建设项目的生态环境管理的通知》和《自然保护区土地管理办法》中提及了对于湿地进行开发的管理工作，但上述法规对于湿地的特殊性未加以更完整地考虑。由于湿地处于陆地系统、水系统和大气系统的界面，受到多种自然力的作用，对环境变化极为敏感。因此对湿地的环境影响评价中更要注意湿地生态环境影响评价。着眼于维持现存的生态过程和自然系统，保护湿地的生态效益和功能，为湿地可持续发展服务。其次，切实加强湿地的监测评估，我们必须建立相应的监控机制和功能评价体系，以对城市湿地进行持续的监测和调控。要建立完善的城市湿地监测体系，全面掌握湿地的动态变化情况，为湿地的科学研究和合理利用提供及时完备准确的参考资料。第三，实行湿地生态效益补偿制度，对因湿地保护需要使湿地资源所有者、使用者的合法权益受到损害的，政府应给与补偿，并妥善安排其生产、生活。对于破坏、非法占用湿地资源的行为要处以罚款，重者追究法律责任。第四，通过立法完善湿地资源开发许可制度。国外许多国家的相关法律对湿地整体的开发利用规定了许可证制度，如美国。[4]我国目前虽然在许多行业施行了许可证制度，例如，我国现行野生动物的法律保护实行狩猎证、特许猎捕证、驯养繁殖许可证制度，现行渔业法律制度中安排了捕捞许可证制度，对林地、森林、林木的管理中采用了林木采伐许可证制度，对探矿权、采矿权的管理颁发勘查许可证、采矿许可证，但在湿地资源开发利用方面还是空白。
　　
　　（二）制定专门的法律来保护湿地资源。
　　
　　我国有多部法律涉及到湿地资源的保护问题，但这些法律存在着概念不统一、具体规定不协调、湿地保护区土地权属未理顺等问题。我们必须加紧完善有关保护湿地的法律法规和行政章程，健全执法机构，加强执法和监督，尽快使我国湿地保护和开发利用纳入法制管理轨道。因此需要制定专门的湿地保护法，确定湿地土地所有权、环境影响评价制度、湿地生态补偿制度以及法律责任制度等，将城市湿地纳入法律保护之中。同时，要将“公众参与”入法，推动公众参与湿地保护，进而形成全社会重视并积极参与湿地保护的良好氛围。目前考虑到目前我国湿地保护管理现状，对于湿地保护立法建议采用地方先行、行政法规先行的方式推进。应鼓励地方结合当地湿地保护特殊需要，尽快制定出台符合实际的湿地保护地方法规。
　　
　　（三）确定林业主管部门专门管理的地位。
　　
　　因为目前我国在国家层面并没有专门的湿地主管部门，但国家林业行政主管部门是我国的《拉姆萨尔湿地公约》履约负责机构，并规定林业主管部门牵头全国湿地管理工作。为了与中央保持一致，维护中央与地方行政系统内部的协调统一，地方的林业主管部门也该在湿地保护与管理中居于主管地位，作为湿地自然保护区的主管部门。当然，它发挥作用的途释可以根据保护区的现实情况来具体安排。因而除了《海洋环境保护法》明文规定需要建立海洋自然保护区之外，其余的湿地自然保护区应该部由林业主管部门主管，其他部门配合。
 　
　　四、结语
　　
　　保护湿地，对于维护生态平衡，改善生态状况，实现人与自然和谐，促进经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。我们必须坚持经济发展与生态保护相协调，正确处理好湿地保护与开发利用、近期利益与长远效益的关系，绝不能以破坏湿地资源，牺牲生态为代价换取短期经济利益。通过法律的完善来加强湿地的保护刻不容缓，相信随着各地地方性法规的出台，和政府的加大投入力度，湿地资源会得到更加完善的保护。
 【作者简介】
刘静，女，山东济宁人，硕士研究生；李津津，女，湖北荆州人，硕士研究生；张树兴，男，云南宜良人，副教授。
 
【注释】
[1]刘小春等：《我国湿地保护的法律现状和完善研究》，载于《科技广场》，2006年12月
[2]杨韵白等：《刍议我国湿地资源的法律保护问题》，载于《时代教育》，2007年7月
[3]洪霞芳，徐素芳，刘国华，肖相元：《江西林业科技》，载于《美国湿地保护的法律体系借鉴》，2007年第6期
[4]桑景拴：《浅议我国湿地管护立法》，载于《湿地资源与管理》2006第3期
[5]任青萍：《湿地的生态安全功能及法律保护》，载于《法学论坛》，2007年9月
[6]陈亚松：《湿地资源法律保护的构想》，载于《武汉船舶职业技术学院学报》，2005年第6期
[7]黄锡生，黄亚珍：《我国湿地保护的法律思考》，载于《中国人口·资源与环境》， 2005年第l5卷第6期
[8]王巍娜：《我国湿地保护的立法思考》，载于《水土保持研究》2OO5年6月
[9]刘振东，杨庆仙：《我国湿地保护管理亟需法律规范》，载于《河北法学》2005年8月
[10]刘红玉：《中国湿地资源特征、现状与生态安全》，载于《资源科学》，2005年5月