湿地生态系统管理法律问题研究

【摘要】湿地生态系统管理是针对生态保护的系统复合手段的运用，是实现湿地可持续发展的一条根本途径。本文阐述了我国湿地现状和生态系统管理的概况，分析了目前湿地管理过程中存在的法律问题，从而提出解决湿地保护问题的对策。
【英文摘要】The wetland ecosystem management is aims at the ecology protection the system compound method utilization, is a realization wetland sustainable development basic way. This article elaborated our country wetland present situation and the ecosystem management survey. Then analyzed the legal matter which in the present wetland management process exists, that proposes the solution wetland protection question countermeasure.
【关键词】湿地；生态系统管理；生态学
【英文关键词】wetland; ecosystem management; ecology
【写作年份】2009年
 【正文】
　　湿地是地球上有着多功能的、富有生物多样性的生态系统，是人类最重要的生存环境之一。2008年7月，环境保护部制定出《全国生态功能区划》，对贯彻落实科学发展观，牢固树立生态文明观念，维护区域生态安全，促进人与自然和谐发展具有重要意义。其中，湿地生态系统以承担着生物多样性保护、洪水调蓄、水源涵养等多项重要职能，成为其中的重要部分。
　　
　　一、湿地及生态系统管理概述
　　
　　（一）湿地的概念及功能
　　
　　1、湿地的概念
　　
　　国际湿地公约采用广义的湿地定义，指不问其为天然或人工、常久或暂时性的沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体，包括低潮时水深不超过六米的水域。这一定义包含狭义湿地的区域，有利于将狭义湿地及附近的水体、陆地形成一个整体，便于保护和管理。
　　
　　1994年，《中国湿地生态环境保护规划》会议将湿地定义为“处为陆地和水域的交汇处，水位接近或处于地表面，或有浅层积水，一般以低水位时水深2米处为界，并且具有以下特征：①至少周期性的以水生、湿生植物为植物的优势种；②底层土主要是湿土；③在每年的生长季节底层地被淹没4个月以上”。
　　
　　湿地是一个半开放半封闭的系统。一方面，湿地是一个较独立的生态系统，它有其自身的形成发展和演化规律。另一方面，湿地又不完全独立，它在许多方面依赖于相邻的地景系统，和它们发生物质和能量的交换，也影响邻近系统的活动。具体到其发育史上，湿地源于其它生态系统，又演变成它种生态系统。
　　
　　2、湿地的主要功能
　　
　　（1）调蓄水源、净化水源。湿地地区多地势低洼、地域广阔、且与河湖相通，盛水季节可承纳上游或周边来水，蓄洪排涝；枯水季节可向下游或周边地区提供抗旱补给水源；平衡湿地与周边地区地表和地下的水量。湿地中生长、生活着多种多样的植物、微生物和细菌，当湿地水体中被泄入有毒有害的工业、农业或生活废物、污水时，湿地生物对此有较强的过滤作用，使流出湿地的水体水质得到净化。
　　
　　（2）保存物种、野生动物栖息。湿地环境为多种野生动植物提供了生活、生长的特殊生境，使这些物种能够在不受人为干扰的天然环境中，不改变其基因性状地正常繁延、生存。天然湿地是较少受到人类活动干扰的一块净土，这里不但是水生动物赖以生存的优良场所，而且也是野生动物、尤其是鸟类越冬、觅食、繁殖的场所。目前，世界上许多珍奇鸟类均生活在湿地环境中。
　　
　　（3）调节气候。湿地水面、土壤和植被的存在，形成了湿地特有的局地小气候。湿地的存在了空气湿度，缩小了湿差，降低了大气的含尘量，可使气候变得湿和、清爽。
　　
　　(4)水产品养殖。无论是沿海湿地还是内陆湿地，由于入海入湖河流还夹带来大量营养物质，给鱼虾贝等水生动物的生存提供了大量的饵料，因此湿地也就成了水产品养殖的优良场所。
　　
　　（二）我国湿地的分布情况
　　
　　我国湿地类型多、面积大、分布广。其总面积达6 584万hm ?，占世界湿地面积的11.9％ ，仅次于加拿大、美国和俄罗斯，居世界第四位。其中，天然湿地约为2 594万hm ?，包括沼泽地约1 197万hm ?，天然湖泊约9l万hm ?，潮间带滩涂约217万hm ?，浅海水域270万hm ?；人工湿地约4 000万hm ?，包括水库水面约200万hm ? ，稻田约3 800万hm ? 。根据植被和地区差异，我国湿地可分为8个主要区域：东北湿地，华北湿地，长江中下游湿地，杭州湾北滨海湿地，杭州湾南沿海湿地，云贵高原、秦岭以南山地丘陵湿地，蒙新干旱和半干旱湿地，青藏高原高寒湿地。全国各省、直辖市和自治区都建有湿地保护区，国家级湿地保护区有300多处。
　　
　　（三）湿地存在的问题
　　
　　1、湿地面积日渐萎缩。从上个世纪中期开始，我国天然湿地的面积急剧减小，大量天然湿地转变成农用耕地或城市建设用地，削弱了湿地调蓄和缓冲功能，严重助长了洪水泛滥。
　　
　　2、湿地污染日益加剧。污染使湿地水质变坏、生态系统恶化，生物多样性受到破坏，越来越多的生物物种特别是珍稀生物将会随着污染的加剧失去生存空间而濒危或灭绝，种群的延续将因此受到极大的威胁。湿地污染主要由大量工业废水、生活污水的排放，油气开发等引起的漏油、溢油事故，以及农药、化肥引起的面源污染等原因所致，且污染日趋严重，尤其在东部沿海、长江中下游湖区、东北油区及东部人口密集区的库塘湿地表现得最为明显。
　　
　　3、人为破坏湿地自然生境。在开发利用湿地的过程中，由于缺乏统一的规划管理，导致湿地动、植物生存环境被人为改变，使湿地原有生态系统的稳定性和有序性被破坏。湿地上游水利工程的建设，特别是大型水库的建设，不仅要淹没数以万计的农田，而且使江河的天然生态系统被打破，导致某些生物丧失其生存场所，濒临灭绝。
　　
　　4、湿地管理体制混乱。由于国家尚无对湿地保护和利用的总体规划，湿地的保护管理、恢复改造、开发利用和执法监督等存在多头管理、责任不清等问题，不同地区、不同部门因在湿地保护、利用和管理方面的目标不同、利益不同而各自为政、各行其是，造成许多部门之间的矛盾，出现问题也难以协调和解决，严重影响了对湿地的保护和合理利用。
　　
　　5、湿地保护投入不足。资金严重不足是湿地保护与管理工作面临的重要问题之一。在湿地调查、建设保护区及示范区、污水治理、湿地监测、湿地研究、人员培训、执法能力与队伍建设等方面都缺乏专门的资金支持。由于全国湿地保护经费投入严重不足，致使保护管理工作举步维艰。建国以来，我国湿地保护总投入不足2亿元，目前平均每公顷湿地投入不足5元，地方级湿地保护根本没有纳入同级财政预算，严重地制约了保护工作的开展。
　　
　　（四）生态系统管理概述
　　
　　1、生态系统管理的概念
　　
　　生态系统管理就是要运用系统工程的手段和人类生态学原理去探讨这类复合生态系统的动力学机制和控制论方法，协调人与自然、经济与环境、局部与整体问在时问、空间、数量、结构、序理上复杂的系统耦合关系，促进物质、能量、信息的高效利用，技术和自然的充分融合，人的创造力和生产力得到最大限度的发挥。
　　
　　2、生态系统管理的特征
　　
　　（1）综合性。从管理主体角度看，实行跨部门、跨区域、多元管理主体相互协调配合的联合管理方式；从管理方法与手段来看，注重运用自然科学和社会科学的基本理论和方法，从生态、社会、经济、法律和政策等方面因素出发进行有效的管理；调整机制上，综合运用行政、市场和社会相结合的调整机制。
　　
　　（2）区域性。生态系统具有结构的复杂性和功能的多样性。从生态系统的这一特性出发，按照结构和功能进行有针对性的区域性管理也是符合生态系统管理的宗旨的。在实施生态系统管理时应充分考虑个体生态系统的区域特性，考虑个体生态系统所组成的独特的自然、人文、社会、经济条件组合，在此基础上，进行有效管理。
　　
　　（3）灵活性。生态系统管理是一种适应性管理方式。尽管该方法注重从生态系统的整体性角度进行有效的管理，但也承认各生态系统的个体差异性。生态系统的动态性导致生态系统具体形态的多样化，因此，管理计划和方式应具有一定的灵活性和适应性，以便管理策略能对出现的新情况进行相应调整。
　　
　　二、我国湿地管理法律现状
　　
　　目前我国已初步建立了包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》（1994年制定，1996年修正）、《中华人民共和国野生动物保护法》和《中华人民共和国水法》（1988年制定，2002年修正）等多部法律，《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》(1992) 、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》(1993) 和《中华人民共和国自然保护区条例》等多部行政法规，《黑龙江省湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》和《江西省鄱阳湖湿地保护条例》等多部地方法规，以及《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985）、《海洋自然保护区管理办法》（1995）、《水生动植物自然保护区管理办法》（1997）、《农业野生植物保护办法》(2002)和《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》（2003）等部门规章、地方规章构成的湿地保护法律体系。
　　
　　我国湿地存在的一系列严重问题引起了有关部门的高度重视。为加强我国湿地资源的保护管理，2004年国务院批准并颁布了《全国湿地保护工程实施规划》，这是我国湿地保护工作的一个里程碑。《规划》规定：到2030年，我国湿地自然保护区要达到713处，国际重要湿地要达到80处，90％ 以上的天然湿地得到有效保护，完成湿地恢复工程140万hm ?，建成53个国家湿地保护与合理利用示范区，形成较为完善的湿地保护管理和建设体系。使我国的湿地保护和利用进入良性循环，充分发挥湿地生态系统的功能和效益，实现湿地资源的可持续利用。要实现《全国湿地保护工程实施规划》规定的目标并不容易，应针对存在的一系列问题，从多方面着手，把湿地保护的各项措施落到实处。
　　
　　三、完善湿地生态系统管理法律制度
　　
　　（一）坚持遵循的原则
　　
　　1、和谐与平衡原则。湿地生态系统管理是维持湿地资源与维持依赖于湿地资源的社会经济系统之间的一种平衡，即要求湿地生态系统功能与人类利用的需求相平衡。此外还需要平衡那些来自不同利益集团需求的冲突，也要权衡那些人类和其他生物与非生物环境适宜关系的各种供选择的方法。生态的可持续性是以社会的可持续性为前提，生态系统管理只有在人类的福利得到保证的情况下才是有效的 ，因此构建和谐社区，提倡公众参与及合作决策，平衡各方利益是管理过程中要遵循的基本原则。
　　
　　2、全面规划、合理利用原则。人们在开发利用湿地资源时，必须全面规划，合理布局，为人类社会和经济的持续发展预留一些空间，使之永远为人类所利用。自然资源的有限性、稀缺性和不可再生性不仅日益显著，而且已对人类造成空前的浩劫。因此在开发和利用湿地资源的同时，要充分考虑湿地的负载能力，使之不致恶化。
　　
　　3、污染、破坏者负担原则。主要是追究在湿地资源开发利用过程中肇事者的责任，即谁破坏了，污染了湿地，谁就应承担赔偿责任。也就是说，从公平的角度来看，不能让破坏了湿地资源或者损害了湿地环境的人不受到任何不利的后果。
　　
　　4、国家干预原则。是指国家为了确保可持续发展的贯彻和实施，利用政策、经济、法律等措施对开发利用湿地资源的活动进行干预以达到保护和合理利用湿地资源的目的。包括行政、经济、法律方面。各种行政措施和经济措施上升为湿地资源保护法的高度上，并以国家强制力为后盾，从而干预和管理就成为法律。为此，国家客观调控原则便成为了一项湿地立法中的一项重要基本原则。
　　
　　（二）改进管理方法
　　
　　1、跨部门管理的方法。通过跨部门管理来维护湿地生态系统的良性循环，同时也是整合生态系统保护和系统内自然资源利用的必然要求。建立湿地保护管理的多部门协调机制，以实现保护管理的政令畅通和良性互动，如湿地生态系统管理中的部门协管制度就是很好的例证。由于湿地生态系统包含水、草场、林木、农田、各种动植物等多种生态要素，根据对湿地主管部门职责的规定，各级林业部门有权对湿地生态系统进行监管执法，水利、草原、农业、环保等部门对湿地生态系统内相关生态要素也有管理职权。为了有效管理和保护湿地生态系统，就要建立由林业部门统一协调、各主管机关共同管理的机制。
　　
　　2、跨行政区域管理的方法。通过跨行政区域管理来保护生态系统，是生态系统结构多样性和功能多元性的要求，也是整合生态系统保护和区域综合管理的体现。要根据政治体制、区域政府行政能力、文化历史背景、资源习惯利用方式和传统管理模式等多种因素做循序渐进的机制安排，包括法律、法规、地方规章和政策的安排，上一级行政首长领导下的协调机构安排，以及区域政府之问长期或短期的协调和合作机制安排。
　　
　　3、科学研究与管理制度相结合的方法。现代自然科学研究为生态系统的保护奠定了坚实的技术、理论基础，也为生态系统的管理制度提供了切实的方法论指导。生态系统管理不同于一般的社会管理活动，其终极目标也是为了实现与自然生态规律的协调一致。清洁生产、功能区划等建立在科学研究基础之上的现代生态系统管理制度则实现了经济、社会与环境的和谐统一。因此，只有建立在科学研究基础上的生态系统管理制度才是最为合理、有效的管理制度。
　　
　　4、行政手段、市场手段和公众参与相结合，侧重公众参与的方法。行政手段、市场手段和公众参与相结合是综合生态系统管理的重要方法。在传统的资源管理方式中，行政手段和市场手段起主导作用。但是，在经济、社会、环境管理活动中，行政手段和市场手段的弊端也逐渐暴露了出来。公众参与的方式是社会法部门兴起与社会调整机制变革的重要产物，对于克服行政手段和市场手段的缺陷有重要的补充作用。而且，在现代生态系统管理中，公众参与的方式也是现代民主与法制的重要体现，将越来越成为重要的管理方式之一。
　　
　　（三）健全法律体系
　　
　　在整个法律体系层面上，借鉴有关先进国家相关法律体系的配套完善的经验，对宪法、行政法、刑法、民法等部门法在环境保护方面进行配套拓展。行政法方面，制定全国湿地保护条例和各地方湿地保护条例，要改造与完善一个当前的生态管理行政系统以适应综合生态系统管理的需要，强化行政机构的环境管理职权和责任，强化环境行政行为合法化的司法审查。通过对各个法律部门的调整，最终形成以宪法关于环境保护规定为基础、以综合性环境基本法为核心，其他相关部门法有关环境保护规定为补充的完备法律体系。这样才能有效改变环境保护法力不从心的局面，保证综合生态系统管理的有效实施。

 【作者简介】
宋崇真，东北林业大学人文学院，哈尔滨。
 
【参考文献】
1.王小钢 《湿地保护立法历史评估、现状分析和发展预测》
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6.林群、张守攻、江泽平、雷静品 《森林生态系统管理研究概述》 世界林业研究，2007(4)：3—8
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