行政许可法确立行政法治两大基本原则

2003年8月27日第十届全国人大常委会第四次会议通过的《行政许可法》确立了规范我国行政许可行为的两大基本原则：信赖保护原则（英美法称“禁止反言”原则 Estoppel ）和有限规制原则（英美法称“放松规制”原则 Disregulation ）。这两项原则不仅适用于行政许可行为，而且适用于整个政府行使公权力的行为，是调整行政机关与公民、法人和其他组织之间的行政关系，建设法治政府的基本原则。在《行政许可法》的整个立法过程中（1996—2003），立法草拟者为在该法中确立这两项基本原则进行了艰苦的努力。

行政许可作出后是否可以变更或撤销？

行政许可法是否要确立信赖保护原则，行政许可作出后是否可以变更或撤销？这在立法过程中是有争议的。有人认为，行政行为不同于立法行为，不能以法律赋予其确定力和稳定性，要根据客观情况的变化而变化，不能要求行政机关给予相对人行政许可后即不能改变、撤销许可。行政行为亦不同于民事行为，不能将行政机关为适应公共利益需要而改变、撤销行政许可的行为视为“违约”，不能要求行政机关对因改变、撤销行政许可行为给行政相对人造成的损失予以赔偿或补偿。否则，国家利益和公共利益将不能得到有效的维护。我和参与《行政许可法》草拟的许多同仁不同意这种观点，提出我们之所以要制定行政许可法，一个重要的原因就是长期以来我们许多行政机关缺乏诚信，行政行为往往反复无常，行政相对人取得行政许可后，行政机关随意撤销、变更，给行政相对人常常造成重大的损失，甚至导致企业的破产、倒闭。行政行为虽然不同于立法行为，不能有立法行为那样的确定力和稳定性，但也必须有相对的确定力和稳定性。行政行为虽然不同于民事行为，不能将行政机关因公共利益需要改变、撤销已作出的行为视为“违约”，但行政机关对因改变、撤销已作出的行为给行政相对人造成的损失也应给予相应补偿。我们参与立法的大多数成员力主在行政许可法中确立信赖保护原则。我在行政法教科书中将信赖保护原则分解成三个要素：其一，行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意改变或撤销；其二，行政行为即使因公共利益需要改变、撤销，也应对之进行利益得失衡量，只有公共利益的“得”大于相对人利益的“失”时，方可改变、撤销；其三，行政行为因公共利益需要改变、撤销给行政相对人造成损失时应给予相应补偿。最后，《行政许可法》终于确立了信赖保护原则，在第八条中对这一原则的各要素进行了较好的表述：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。

法律、法规设定行政许可是否应受限制？

在《行政许可法》立法过程中，如果说人们对行政许可设定主体加以限制，对是否一律取消国务院部门规章的行政许可设定权和基本取消地方政府的行政许可设定权（仅给予设定临时性许可的权力）曾经有过较大、较激烈争论的话，那么对于是否在《行政许可法》中确立有限规制原则，对法律、法规设定行政许可事项的范围是否亦应加以限制则存在更大、更激烈争论。有人认为，行政审批、许可是政府管理经济、社会事务的基本方式和基本手段，如果对之加以限制，行政管理将无法进行。我和参与《行政许可法》草拟的许多同仁认为，长时期以来，我国行政审批、许可过多过滥是阻碍市场公平竞争和导致政府官员腐败的最重要因素之一，从而制定《行政许可法》的最重要任务之一即是要解决行政审批、许可过多过滥的问题。而要解决这一问题，单靠限制行政许可设定主体是不够的，更重要的应是限制行政许可设定事项的范围。当然，限制行政许可设定事项的范围是一件非常困难的事情：有很多事项，你如果完全在法律上禁止设定行政许可，行政管理确实可能无法进行，国家安全利益，人民生命财产安全利益确实可能无法保障；但是你如果完全在法律上不加限制，行政许可过多过滥的问题又无法解决。怎么办？立法只能在有限规制的原则上做文章，那就是既允许，又限制。然而这说起来容易，在法律条文上怎么表述，怎么体现则难之又难。立法小组写了一稿又一稿，经过了近五年时间的研究、探索，最终总算找到了一个将有限规制原则具体化的方案，这就是人大常委会最后通过的《行政许可法》文本的第十二条和第十三条：第十二条规定可设定行政许可的六类事项，第十三条规定这些事项在设定许可前要穷尽下述非许可规制方式，能通过非许可方式解决的事项可（“可”实为“应”）不设许可：行政相对人能自主决定的事项由其自主决定；市场竞争能有效调节的事项由市场调节；行业组织或中介机构能自律管理的事项由其自律管理；行政机关能采用事后监督或其他方式解决的事项以其他方式解决。这样，立法就使有限规制原则转化成了可操作性的法律规范和制度。
 
【作者简介】
姜明安，北京大学法学院教授，宪法与行政法学，博士生导师。