生态环境安全的法律问题初探

【摘要】国家环境安全是与新时期的国家安全观的发展紧密相联系的。全球环境污染和资源短缺等一系列的环境问题己经成为影响全球安全的重大问题。目前，国际上正在展开生态环境与安全性的大讨论，需要借鉴国际和国外有关生态安全立法的先进经验，普及环境安全观念，最终建立起我国自己的环境安全法律体系。
【英文摘要】National environmental security is tightly linked to new-period national security concept . A series of environmental problems such as global environment pollution and resources shortage have become major concerns impacting global security. At present, discussions over ecological environment and security issues are ongoing in international communities, and it is necessary for us to draw on advanced experience in ecological security legislation both internationally and domestically, apopularizing concepts of environmental security, then ultimately establish our own environmental safety legal system.
【关键词】环境安全；生态安全；法律完善
【英文关键词】Environmental Safety; Ecological Security; Perfecting Law System
【写作年份】2009年


【正文】
　　一、生态安全与环境安全
　　
　　（一）生态安全概念
　　
　　生态安全首先是一个安全概念。所谓安全，是指无危险，没有威胁，不出事故。因此，生态安全与生态环境风险是对立的。另外，安全是保持良好状态的程度，生态安全的重要标志就是具有健康的生态系统，一个本身不健康的生态系统根本无所谓安全。所以，生态系统健康是生态安全的前提。可以这样理解，健康的生态系统并不一定是安全的，而安全的生态系统一定是健康的，并具有对各种风险的防范能力以维持其健康的可持续能力。生态安全是指生态系统的健康和完整情况。是人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度，包括饮用水与食物安全、空气质量与绿色环境等基本要素。健康的生态系统是稳定的和可持续的，在时间上能够维持它的组织结构和自治，以及保持对胁迫的恢复力。反之，不健康的生态系统，是功能不完全或不正常的生态系统，其安全状况则处于受威胁之中。
　　
　　生态安全的本质有两个方面，一个是生态风险，另一个是生态脆弱性。生态风险表征了环境压力造成危害的概率和后果，相对来说它更多地考虑了突发事件的危害，对危害管理的主动性和积极性较弱；而生态脆弱性应该说是生态安全的核心，通过脆弱性分析和评价，可以知道生态安全的威胁因子有哪些，他们是怎样起作用的以及人类可以采取怎样的应对和适应战略。回答了这些问题，就能够积极有效地保障生态安全。因此，生态安全的科学本质是通过脆弱性分析与评价，利用各种手段不断改善脆弱性，降低风险
　　
　　（二）环境安全概念
　　
　　环境安全是指人类赖以生存发展的环境处于一种不受污染和破坏的安全状态，或者说人类和世界处于一种不受环境污染和环境破坏的危害的良好状态，它表示自然环境和人类环境意义上的生存和发展的风险大小。
　　
　　根据对环境安全的不同理解和定义将:环境安全分为社会政治性的环境安全和生产技术性的环境安全两类。第一种安全主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言，指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，见的有社会安全、国家安全、国际安全等。这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第二种安全，是就人体健康和生产技术活动而言，指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等。管理这类安全的政府机关或组织主要有卫生部门、劳动安全部门、产品或技术监督部门。我们将这类安全问题称为生产技术性的安全问题。由于与生产技术活动相伴而生的环境污染和环境破坏，也会对人的健康产生各种有害影响，人们开始使用环境安全的说法，这里所说的环境安全问题主要是指因环境污染和破坏所引起的对人的健康的有害影响，即因环境问题所引起的对人的身心健康的安全问题;这种环境安全仍然是指对人的健康的安全。
　　
　　二、将生态安全与环境安全相结合研究安全问题
　　
　　国际社会关于环境安全和生态安全在概念上存在诸多的说法，至今未能达成共识。从广义的环境安全来说，生态安全属于环境安全的一种，即前文提到的第三类问题用“安全的视角”来研究生态系统；从广义的生态安全来说，狭义的环境质量安全又是复合人工生态安全系统中的一部分；更有一些文献认为环境安全与生态安全是同一概念。所以，区分生态安全与环境安全，明确其研究对象和范围，有着较重要的意义。
　　
　　从认识的角度来说环境安全和生态安全都是基于可持续发展的角度考虑人类自身行为对其生存空间内的人类生态系统产生的威胁和不良影响。两者的差异主要体现在侧重点的不同。生态强调的是“有机体外部条件的总和”，“生态”强调的是“一种或多种生物与其物理、化学和环境间的动态平衡”，这里的“生态”指的是生态系统。从中可以看出，相对于整个生态系统而言，环境对于周围的环境物体来说是静态的，而“生态”是整体的、开放的、动态平衡的。因为生态学的研究对象是整个生物界(包括动物、植物、微生物)，它所称的环境是指环绕着生物界并影响其生存与发展的外部空间和无机生命物质。从环境学的定义可知，其所称的环境包括了人类环境，但范围要比人类环境广泛的多。
　　
　　在我国，环境安全属于生态安全的一部分，是人类生存和发展的基础，它包括国土安全、水安全、生物安全、资源安全等。它与国防安全、经济安全一样，是国家安全的重要组成部分。
　　
　　本文所述生态安全强调的是生态系统自身健康、完整和可持续性，主要研究生态系统及其组分的安全与健康状况，即生态系统及其组分对于外界干扰是否能够维持自身的结构和功能；环境安全特指第二类问题，即从安全的视角研究日益恶化的狭义环境问题，主要研究环境要素（水、大气、噪声等）的质量对人类生存和健康的影响是否处于安全状态。将环境安全及生态安全结合起来，提出了城市生态与环境安全。其定义可以总结为：生态与环境安全是指在受人类活动强烈干扰下，生态系统以及面临的环境问题不对人类生存和持续发展造成威胁，并且系统脆弱性能够不断得到改善的状态。也就是说，生态与环境安全是指，从生态学角度，作为自然—经济—社会复合生态系统是稳定的和可持续的，对外界干扰因素具有抵抗力；从环境学角度，人类活动造成的各类环境问题不对人类生存和健康造成威胁；从社会经济角度，具有持续提供完善的服务功能的能力；从人类能动性角度，系统的生态脆弱性能够不断得到改善的状态。
　　
　　三、现有生态环境安全法律体系中存在的缺陷
　　
　　我国己经颁布的法律有《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《水土保护法》、《防沙治沙法》、《森林法》、《气象法》、《进出境动物检疫法》、《动物防疫法》等一系列法律，从我国现有环境立法来看，可以得出重污染防治，轻资源保护;重经济利益，轻环境利益;重眼前利益，轻长远利益的印象。怎样解决这一环境立法问题，这是我们值得思考的。
　　
　　（一）环境立法缺乏预见性
　　
　　《环境保护法》在我国环境保护工作中起着基本法的作用。环境保护法第一条规定了:“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展制定本法”从其内容看基本上是围绕环境污染防治角度进行的，而对自然资源的保护则留给了其他单行法规定，从而给人一种环境立法只是污染防治法的不良印象，《环境保护法》无法发挥其环境安全基本法的作用和功能也就可想而知了。从1989年的《环境保护法》颁布至今，我国的环境立法经历了一个不断变化和拓展的过程，由最初的保护生活环境，到保护生态环境。《环境保护法》的部分内容己经不适应社会经济的发展，比如对清洁生产和循环经济问题的研究来看就缺乏预见性。透过存在的这些问题来看《环境保护法》，就要求我们从整体上对其作出重新调整。在立法的过程中对以后社会经济发展中可能存在的环境安全的法律问题具有预见性和前瞻性，对其环境安全问题发展的规律进行探索研究。
　　
　　（二）生态环境安全立法的手段单一
　　
　　生态环境安全立法的手段单一，环境法的涵盖性综合性要求要用多种手段多种方法来实现环境保护目标。在制度上没有明确规定中央、地方、部门及个人的权利义务，导致了开发者为争夺资源开发的利益而不顾自然资源持续利用的严竣局面，对环境安全造成威胁。同时，在我国宣传资源无价，而实际上原材料低价，而产品是高价的现象，也加剧了资源利用率低下、破坏浪费严重的局面。从而环境立法应注重环境学、环境科学、环境伦理学等多学科、多种方法的运用。在环境安全立法中对环境安全进行立法评估，建立生态效益补偿机制。
　　
　　守法观念淡漠大部分法律如刑法、民法、行政法等都是调整人与人之间的关系，而环境方面的法律既调整人与人的关系，也调整人与自然的关系。调整人与人关系的法律规范直接涉及权利主体的切身利益，人们对于守法问题比较重视，任何一个试图违法者，都会对侵害具体权利所有人利益的后果心存顾忌，在这种情况下守法有比较坚实的社会基础。对人与自然关系的调整则有所不同，这种关系间接地涉及人与人的关系和利益。在人与自然的律关系中，守法更依赖自觉而不是权利。
　　
　　四、完善我国生态环境安全法律体系的建议
　　
　　（一）完善人民代表大会制度
　　
　　疏通民众参与环境立法的渠道要调整代表结构，让更多与基层民众有直接联系的人进入代表大会，减少行政机关领导人担任代表的人数，尤其是减少那些高级领导担任人大代表的人数。同时，要提高代表素质与参政能力，改变人大代表一直以来的那种荣誉性职务称号的不正常状况，强化代表与选举单位之间的联系，真正接受选举人的监督。
　　
　　（二）环境效益补偿制度
　　
　　通过政府和市场对环境效益受损害的地区给予环境效益的补偿。在开发的过程中对资源输出地区与资源输入地区之间做出环境效益补偿。例如对林地的环境效益的补偿;国家在实施“西气东送”工程，作为资源输出地的西部，因生产、输送天然气而所致环境污染、植被破坏等环境损失，应由受惠的东部地区给予补偿;江河上游地区环境保护与下游地区资源开发或减灾受益地区之间的环境补偿。
　　
　　（三）公众参与制度
　　
　　公众参与制度最基本的就是通过环保法制宣传、教育、公众参与机制等手段，增强各级领导干部的环境保护意识，使其带动与推进全社会的环境教育工作，进而提高群众的环保意识与守法观念。公众参与是一种民众意愿的表达，虽然带有舆论导向性，但是仍需要公众自愿才能付诸实践，但不带有法律强制性。在环境法律的制定中应该鼓励有关单位专家和公众积极参与。比如建立国家公众参与基金，对重大的环境项目产生重大影响的公众参与意见进行适当的奖励。其次，公众参与的形式应具有多样性和公开性。除举行论证会、听证会。之外，还应该明确更多样的参与形式，如来电、来信来访等。通过广泛的新闻媒介，如在报纸上刊载，电台、电视中宣告或在醒目地区和利益相关密集地区张贴广告，将环境安全让群众知晓。公众参与主体组成要有代表性和广泛性。参与环境影响评价的人既要有直接利益冲突的公众，也要有无直接关系的公众。最后公众参与的地位及其意见还必须得到确认和重视。生态环境安全不仅仅是一个国内环境问题，而且也是一个国际环境问题，仅靠单个国家的努力是无法取得真正的环境安全的。因此，中国应该与国际社会一起努力来构建环境安全体系。
　　
　　（四）积极参与环境安全的国际合作
　　
　　主动参与国际环境事务，积极开展国际环境安全的国际合作。积极开发环境外交，拓展与国际社会在环境安全领域的交流与合作。因为在国际上很多有关环境立法的公约都是由发达国家率先发起并草拟的，因而较多地反映了发达国家的意愿和利益，发展中国家明显处于不利地位。一些发达国家打着维护环境、保护人类共有财产的旗号干涉别国内政，不正当地介入发展中国家的社会、经济发展，侵犯发展中国家开发利用其自然资源的主权。对此，中国必须主动积极参与国际环境事务中去，提高我国在国际事务中的地位，扩大国际影响。目前中国己经加入WTO，对加强国际环境安全问题研究的要求进一步增强。加入WTO是我国着眼于长远发展的战略选择，对我国环境质量状况、环境管理和环境产业具有深远的历史性影响，既是难得的进行经济结构调整的历史机遇，又在某些方面增大了环境压力，对环境产业提出了严峻挑战，对环境管理提出了新的要求。
　　
　　长期以来，人类无视自然规律，对自然界进行掠夺式的开发以生态破坏为代价换取经济的增加和物质生活水平的提高，在创造空前的物质财富的同时，也造成了全球性的资源短缺、环境污染等生态破坏问题，目前这些生态问题己经成为威胁全球安全的重大隐患，不但直接威胁人类身体健康，而且从根本上削弱和动摇了现代社会赖以存在和继续发展的基础，更有一些发达国家视生态问题为争夺政治主导权和科技垄断权的一个重要领域，有意将环境问题作为手段，向发展中国家转嫁污染、掠夺资源和干涉内政。
　　
　　目前我国传统的环境立法重污染防治、轻资源管护，重环境保护、轻生态管护，环境保护变成了实际操作中的污染防治法。同时，无论在管理对象还是在管理部门方面，环境保护法与自然资源法都出现了管理交叉和管理空白的矛盾，这也在一定程度上消耗和磨损了管理效应，使的环境问题进一步加重。因此，必须理顺两者的关系，在寻求其共同发展的基础上探求新的方向，解决长久以来环境与资源的关系之争、管理部门之间的权力之争，并为在新世纪建立一种全新的价值观，才能实现新时代的健康持续发展。因此，有必要加强环境保护力度，建立和健全环境安全的法律体系，运用多种手段从多方面、多层次保障我国的环境安全，在对外宣传我国环境保护领域所取得的成绩的同时，积极参加国际大讨论，就环境安全问题展开必要研究，努力维护国家利益。
 
【作者简介】

宋云，女，东北林业大学，研究方向：国际环境保护法。
 
【注释】
[1] 吕忠梅.环境法学.法律出版社，2004
[2] 陈汉光.朴光沫.环境法基础.中国环境科学出版社，2002
[3] 金瑞林.环境法.北京大学出版社，1992
[4] 周坷.生态环境法论.法律出版社，2001
[5] 曲格平.环境与资源法律读本。解放军出版社，2002
[6] 中国环境保护行政二十年.北京:中国环境科学出版
[7] 国际环境与资源保护条约汇编.中国环境科学出版社
[8] 赵玉焕.贸易与环境.对外经济贸易出版社，2002