再生水回用农业的立法思考

【摘要】再生水是指对污水处理厂出水、工业排水、生活污水等非传统水源进行回收，经适当处理后达到一定水质标准，并在一定范围内重复利用的水资源。再生水回用农业就是经处理过的再生水达到农田灌溉水质标准，允许用于农田灌溉的节水灌溉模式。本文从再生水回用农业的优势着眼，分析了再生水利用状况及存在的问题，据此提出了立法建议。
【英文摘要】 Renewable water is the sewage treatment plant effluent, industrial drainage, sewage and other non-traditional water sources for recycling, with appropriate treatment reached a certain quality standard, and to some extent re-use of water resources. Renewable water recharge is processed agricultural renewable water to the irrigation water quality standards to allow for irrigation of water-saving irrigation patterns. This article from the reclaimed water reuse focus on the advantages of agriculture, the use of renewable water situation and existing problems, and accordingly put forward legislative proposals.
【关键词】再生水；农业用水；水的循环利用
【英文关键词】Reclaimed Water; Agricultural water; The use of recycled water
【写作年份】2008年


【正文】
　　一、再生水回用农业的优势分析
　　
　　（一）缓解农业缺水问题，形成农业灌溉水源
　　
　　我国是一个干旱缺水严重的国家，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。我国水资源的时空分布不均，北方淡水资源只有南方水资源的1/4。农业生产需要大量的水资源，据中国统计年鉴，2006年全国总用水量5795亿立方米，其中农业用水3664.4亿立方米，占63.2%，宁夏、新疆、西藏、内蒙古、海南、甘肃6个省（自治区），农业用水占总用水量75%以上。目前，每年农业因缺水而造成的粮食减产为250至480亿公斤。中国统计年鉴显示，1997-2006的10年间，我国旱灾受灾面积平均为2580万公顷，2007年全国水利发展统计公报也表明，全国农田因旱灾受灾面积2939万公顷，成灾面积1617万公顷，直接经济损失1093.7亿元。城镇生活污水水源稳定，城镇生活污水经过适当处理，达到相应使用标准后灌溉农田，即提高了水资源的再利用率，又可以在很大程度上缓解农业水资源的紧缺状况。随着城市污水处理量的不断增加，逐渐成长为农业灌溉用水的一支稳定水源。
　　
　　（二）节约污水处理费用，运行成本低
　　
　　污水中含有大量的氮磷营养物质、有机质和作物所需微量元素，加上土壤对再生水中的悬浮物、细菌等具有吸附过滤作用，因此与工业及其他用水相比，农业灌溉水水质要求相当较低，不需要进行以除磷脱氮、絮凝消毒等深度处理，不仅能够简化工艺，降低污水处理厂的基建费用，也能够减少污水处理的运行费用。因此，再生水回用农业成本低于回用工业。很多资料显示，目前我国回用工业的中水价格超过每立方米1元，农业用水的水费主要用于引水渠的维修，水的提升及人员管理的工资，其水价最多也不会超过每立方米0.2元。此外，污水回用工业等需要配套专门的管网，投入巨大，成本极高，而回用农业则可利用原有的灌溉水渠，大大降低了建设成本。
　　
　　（三）减少污水灌溉污染，保障产地安全
　　
　　首先，再生水回用农业的安全性高。污水经过污水处理厂的出水满足环保部门的《城镇污水处理厂污染物排放标准》相关水质要求才能排放。出水要经过适当处理后，满足《再生水水质标准》、《农田灌溉水质标准》及生物综合毒理检验才可以用于农业灌溉。因此，再生水回用农业的安全性有保障。其次，符合农业生产的再生水回用农业可有效减少因缺水被迫污灌，减少为了追求污水的水肥资源主动污灌给农产品产地带来的污染，起到保障产地环境质量和农产品安全，维护人民群众身体健康的作用，进而打破发达国家“绿色贸易壁垒”。据1995年到2000年我国第二次污水灌区农业环境质量调查显示，我国的污水灌溉面积达361.84万公顷，占全国总灌溉面积的7.33%，污灌区土壤、农产品都出现不同程度超标现象，由于不适当的未经处理的污水灌溉，已使66万公顷耕地受到重金属和其他化学物质的污染，每年因污水灌溉引起的污染损失达3亿多元，可见，直接引用污水灌溉给农业环境和农产品安全带来了巨大的威胁。最后，土壤对再生水中的氮磷营养物质、有机质和悬浮物等产生吸附过滤作用，“污水中含有大量的氮、磷等营养物利用污水灌溉农田，可以充分利用污水中的这些营养物。通常情况下一级处理污水中氨氮、磷的平均浓度为15㎎/L—59㎎/L和30㎎/L—34㎎/L。按较低值15㎎/L和30㎎/L考虑，污水中的氨氮、磷完全可以满足作物的需要”1。处理过的“污水灌溉后土壤中腐殖质和全氮量增加，氮化细菌、酚细菌、硫细菌和微生物总数都有所增加，土壤酶的活性也有所提高，尤其是活性胡敏酸含量增高，是污灌土壤肥力提高的重要标志”2。从而减少了面源污染和地下水污染，提高了土壤肥力。
　　
　　（四）发挥良好的经济环境效益
　　
　　再生水回用农业补充了农业灌溉水源，节约了农业投入成本，增加了农民收入。“城市污水回用于农业灌溉因各地的情况不同而获得的益处不尽相同 ,但在所有水源中，再生水是农业灌溉的最佳选择。因为再生水是一种持续、安全而又富有营养的水源 ,使用再生水进行灌溉不仅可以节约农业生产成本 ,而且其本身也是水资源保护的一种方式。”3若考虑每公顷因水源充足增产30％，则水稻每公顷可增加收入2034元，小麦每公顷可增加收入1350元。此外，再生水回用农业还可以改善产地环境质量，减少污染事故的发生。因此，再生水回用农业，是发展循环农业的重要内容，不仅起到节约资源、改善环境的作用，还是对国家提倡节能减排和构建节约型社会、和谐型社会的响应，可以产生良好的经济、社会、环境效益。
　　
　　二、再生水回用农业现状及其分析
　　
　　（一）国外情况
　　
　　世界很多国家把污水回用农业看作是消除污染、解决农业淡水资源不足和促进农业增产的有效措施。再生水利用率高国家，尤其是美国、以色列等国，城市再生水主要用于农业灌溉，其中，美国再生水利用的范围涉及农业、工业、地下水回灌和娱乐等方面，其比例大致为62%用于各种灌溉和景观，以色列42%的再生水直接回用于灌溉，30%回灌地下和排入河道供间接回用，其余的用于工业和城市杂用。4以色列是世界上最早使用再生水进行农作物灌溉的国家之一，目前共建造了200多个污水回用工程，容纳了约1.5亿立方米的处理污水，全国1/3的农业灌溉使用城市再生水，农业灌溉用量占其污水处理总量的46%。美国也是较早采用污水再利用的国家之一。目前美国已建成3400多座污水再利用工程，全国50个州中有45个州处理后的污水绝大部分用于农业。5日本从1997年开始实行农村污水处理计划，已建成约2000个污水处理厂，处理后的废污水各项指标都达到污水处理水质标准，处理后的污水水质稳定，多数用于水稻和果园灌溉。世界上其他国家如新加坡、意大利、瑞典、法国等也纷纷进行了城市再生水灌溉农田的相关研究和实践。
　　
　　（二）国内情况
　　
　　我国自20世纪40年代起，就在北京附近开始利用工业废污水进行灌溉，1957 年建工部联合农业部、卫生部把污水灌溉列入国家科研计划, 建设部在“六五”专项科技计划中，最先列入了城市污水回用课题，分别在青岛、大连选点作试验探索。之后，污水资源化又相继列入了国家“七五”、“八五”、“九五”重点科技(攻关)计划，1972年在石家庄召开的全国污水灌溉会议制定了“积极慎重”的发展方针 ,并制定了污水灌溉暂行水质标准 ,到20世纪80年代末,污灌面积已达133.3万多 hm,其中天津市已达15.3万多hm ,居全国各大城市第一位,北京市达2.9万hm。此外,西安、石家庄、太原、济南、沈阳也都是全国著名的污水灌区。6到“十五”(2001～2005年)期间，污水回用攻关重大专项为水资源安全保障，污水回用被正式写入文件，全国开始全面启动污水回用，要把污水变成城市第二水源。农业部于2002年在青岛、天津、成都和兰州建立了部、省、县三级城市污水再生回灌农业安全控制实验室和1200亩的试点示范基地。进行的大量再生水灌溉研究。为了保障再生水回用农业的安全性，农业部环境保护科研监测所1985年在甘肃永登县和四川彭州市建立污水回灌示范区，并起草出台了《农田灌溉水质标准》，随后，于1992年、2005年两次进行了修订，为再生水水质监测提供了判断依据。
　　
　　三、存在问题
　　
　　（一）再生水的管理部门与使用主体严重脱节，运行机制有待完善
　　
　　现行法律将农业再生水资源的管理赋予不同的职能部门和主体，各职能部门和相关主体均可依据《水法》、《水污染防治法》及其《实施细则》等相关法律法规规定管理农业再生水资源，而再生水回用农业的使用部门农业部对这些资源却没有管理权。以致出现“管者不用，用者无权管理”的尴尬局面，这种水资源使用主体与保护主体相分离的现象，直接影响了再生水资源的高效利用和充分保护，进而制约了农业的可持续发展。
　　
　　在我国，城市污水处理厂由市政部门建设并管理，相关标准由环保部门提出，而且环保部门在监测处理过的污水时，不执行农田回灌相关标准，市政部门在建设和管理污水处理厂时，很少考虑处理后的污水用于农业灌溉，这些部门各行其职，相互之间缺少必要的配合和职责衔接，互相扯皮，如环保部门只是监督污水处理，只要经过处理的污水达到该部门自己认定的技术指标，即算完成任务，允许回灌农田，至于处理过的污水水质到底是什么状况，是否达到农田水质灌溉标准，其再说不问，也不告知用水主体，给农业部门监测水质带来诸多不便，管理运行机制出现中断现象。
　　
　　（二）农田水利配套设施跟不上再生水回用的要求
　　
　　目前，再生水回用农田灌溉的配套设施建设落后。很多污水处理厂的出水口与农田没有很好的配套设施连接，缺乏再生水灌溉农田需要的输水管道、管线。同时在输水过程中主渠道应有防渗措施，防止地下水污染，需要建设防渗的储存净化塘，如果距离农田较远，还需建设高压扬水泵站等设施，需要一定的资金投入，而这些，目前尚属少数，远远没有达到普及的要求。
　　
　　（三）农业环保队伍有待加强，监测能力有待提高
　　
　　《水污染防治法》第51条规定：“向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。”《水污染防治法实施细则》第24条规定：“利用工业废水和城市污水进行灌溉的，县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当组织对用于灌溉的水质及灌溉后的土壤、农产品进行定期监测。并采取相应措施，防止污染土壤、地下水和农产品。”上述法律法规赋予农业部门监测回用农业的再生水水质任务，各级农业环保部门作为监测的具体执行部门，肩负着再生水水质监测的重要任务。但是，我们的农业环保部门尤其是县级农业环保部门监测技术薄弱，用于监测的仪器设备缺乏，已有仪器设备准确度不高，高级技术人员缺乏，其他技术人员缺乏必要的培训，由于污水监测是日常监测，任务重，工作量大，需要更多的一线监测人员，而我们的农业环保队伍尤其是边、远、少、穷地区的农业环保队伍，技术人员配备不足，监测能力还需经过不断培训、学习提高。
　　
　　（四）再生水回用农业水量不足，无法起到缓解农业缺水的作用
　　
　　我国是一个干旱缺水严重的国家，淡水资源严重不足，而且大量淡水资源集中在南方，北方淡水资源只有南方水资源的1/4，农业生产面临严重缺水问题。而我国的再生水资源，除了处理量有限之外，经处理的污水，再生水的支配部门主要将之用于城市景观、工业、娱乐用水等，没有或者不愿将更多的再生水用于农田灌溉。农民作为弱势群体，对于水资源使用没有决定权，致使用于农田灌溉的水量极其有限，无法缓解农业缺水问题，这从某种程度上，迫使农民选择用未经处理的污水灌溉农田。
　　
　　四、“制定《城市排水和再生水利用法》，专章规定再生水回用农业”的立法建议
　　
　　（一）再生水回用农业的立法现状
　　
　　《水法》第4条规定：“国家鼓励和支持开发利用水资源和防治水害的各项事业。开发利用水资源和防治水害,应当全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能。”《水污染防治法》第44条：“规定城镇污水应当集中处理。县级以上地方人民政府应当通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率。”第49条规定：“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。”第51条规定：“向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。”
　　
　　另外，不少省份、较大市已经出台了《城市排水和再生水利用条例》，上述条例在规定再生水的用途时，涉及到再生水回用农业问题，如《天津市城市排水和再生水利用管理条例》(2005)第35条规定：“在再生水供水区域内再生水水质符合用水标准，有下列情形之一的，应当使用再生水：（一）城市绿化、冲厕、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工等城市杂用水；（二）冷却用水、洗涤用水、锅炉用水、工艺用水、产品用水等工业生产用水；（三）观赏性景观的环境用水、湿地用水等环境用水。农、林、牧、渔业用水，应当优先使用再生水。”《宁波市城市排水和再生水利用条例》(2008.3.1) 第28条规定：“在再生水供水区域内再生水水质符合用水标准，有下列情形的，应当优先使用再生水：（一）城市绿化、环境卫生、车辆冲洗、建筑施工等市政设施用水；……（四）其他适宜使用再生水的。”其中的“其他适宜使用再生水的”包括农业灌溉用途。
　　
　　上述法律虽不同程度提到水资源综合利用、污水废水集中处理和综合利用、达到农田灌溉水质标准的工业废水和城镇污水可用于农田灌溉，《清洁生产促进法》对资源高效利用、清洁利用做了规定，2008年8月29日通过的《循环经济促进法》只是在该法第四章“再利用和资源化”中，要求企业提高水的重复利用率，对生产过程中产生的废水进行再生利用（第31条）。可见，上述法律规定极为原则、抽象，没有具体规定再生水利用，更没有规定再生水利用的范围，没有规定再生水的利用范围应包括农田灌溉，并且主要用于农田灌溉。同时，关于再生水回用农业，各地的《城市排水和再生水利用条例》虽有涉及，但规定不是很明确，除了天津等少数省、市有明确规定外，大多数省市的地方法规、规章规定的很模糊，没有明确规定再生水的农业用途。
　　
　　（二）《城市排水和再生水利用法》的法律框架
　　
　　基于我国目前的再生水利用现状和立法空白，基于再生水回用农业的优势和重要性，本着解决再生水回用农业存在问题的目的，我们建议制定《城市排水和再生水利用法》，统一规定城市污水的排放与再利用，该法的基本框架可以参照已有的城市排水和再生水利用条例，在此基础上，按照宪法、立法法的要求设置。建议除总则外，可以分为两大部分，一部分为排水，设规划与建设、排水、污水处理等章节，另一部分为再生水利用，设再生水回用工业、再生水回用农业等章节，最后是法律责任。其中，再生水回用农业专章中，规定再生水回用农业的基本制度和要求，如再生水用于农田灌溉的管理主体及其职责、运行机制、农田灌溉标准、价格制度、收费制度等问题。我们只所以建议在《城市排水和再生水利用法》中，对再生水回用农业做基础性、原则性规定，各地方在制定节水和再生水利用地方法规和规章时，适时规定再生水回用农业，而不是建议制定专门的《再生水回用农业法》，是因为“需要由法律规定的，是国家各方面的基本制度，是全社会都要普遍遵循的行为规范、行为准则，而这些制度、规范、准则又是最终需要依靠国家强制力予以保证实施的”7再生水回用农业作为再生水的主要用途之一，是再生水利用的重要组成部分，虽然具有特殊性，但是作为国家法律，只需规定再生水回用农业的基本制度，将其包含在再生水利用之中，至于再生水回用农业的特殊性，由法规、规章作补充、详细规定即可。
　　
　　（三）再生水回用农业专章的主要内容和基本制度
　　
　　1、管理主体和运行机制
　　
　　在再生水回用农业上，规定各部门分工负责、相互配合的工作机制，合理分配市政、水利、环保、农业、物价等部门的职责和配合方式，凸显农业部门在其中的作用，规定农业部门参与监督管理污水处理过程，与市政、环保、水利等部门共同监督污水处理，对处理过的污水，同时进行监测，对符合农田灌溉水质标准的，允许通过输送管道直接用于农田灌溉。同时，规定农业部门参与再生水价格制定，以便用于农田回灌的再生水价格低于河水、地下水、其他灌溉用水价格，在经济上激励农民选择再生水回灌农田。
　　
　　2、技术规范和灌溉标准
　　
　　技术规范和标准，作为技术性规范文件，行政法中的“其他规范性文件”，是法律性规范文件的延伸，尤其是强制性标准，具有强制效力，某种程度上，起到了法律性规范文件应有的强制作用8，更为重要的是，这些技术性规范和标准，是再生水回用农业相关立法精神和内容的细化和落实，是验证立法合理性的规范性依据，是立法执行力的充分保障。因此，法律必须对再生水回用农业设立技术性法律规范，尤其是对灌溉的技术标准、监测指标、技术规范提出要求，以便按照法律要求，加紧制定污水回用农业再生利用的技术指标体系、工程技术标准及安全利用规范等相关技术标准和规范，将法律的具体技术要求，在技术文本中固定下来，并遵照执行。
　　
　　3、监测队伍和仪器设备
　　
　　农业环保承担着再生水回用农田的监测任务，尤其是基层农业环保部门，承担一线监测任务，而地方财力有限，无法满足引进高素质检测技术人员的需要，因此，法律法规应当规定农业环保机构的人员配备，激励地方农业环保部门引进人才，补充人员队伍，定期对监测技术人员进行培训，资助技术人员定期学习、考察，提升监测能力。同时，规定用于监测的仪器设备性能指标，保证监测的准确性和可信性，提升监测数据的说服力，进而保证符合农田灌溉水资标准的再生水用于农田灌溉。
　　
　　4、再生水利用收费制度
　　
　　应规定再生水利用收费办法，鼓励再生水生产和循环利用。目前，污水处理厂不愿意也没有相应的财力进行污水深度处理和管网的投资，故应对再生水用户收费，按不同用途，规定收费标准，同时，考虑到农民是弱势群体，如果水价过高，便不会用再生水灌溉农田，而水价过低，又对其他用户不公平，因此，法律应规定专项补贴，对用再生水灌溉的农户给于补贴。
　　
　　5、再生水灌溉农田价格指导制度
　　
　　关于水资源再生利用问题，国家发改委早在2006年出台的《“十一五”资源综合利用指导意见（二○○六年十二月二十四日）》中指出：“发展造纸、食品酿造、印染、皮革、化工、纺织、农畜产品加工等行业废液的资源化利用，重点回收可利用的资源；推进工业废水循环利用；扩大再生水的应用；大力推进矿井水资源化利用。”但没有提起用于农田灌溉。其实，再生水用于农业灌溉在国外发达国家比较典型，如美国再生水大致62%用于各种灌溉和景观；以色列42%的再生水直接回用于灌溉。国外再生水利用的经验告诉我们，用于农业的再生水量通常都占较大的比重。因此，国家应在出台相关政策的基础上，以法律的形式引导再生水回用农业，规定再生水灌溉农田价格指导制度，对用于农田灌溉的的再生水规定较低的价格规制，激励农户自动地采用再生水灌溉；规定再生水的使用比例，再生水生产企业责任和义务，使再生水供给向农业灌溉倾斜。
 【作者简介】

王伟，男，法学硕士，农业部环境保护科研监测所，助理研究员，主要研究方向：法学理论，环境法学；戚道孟，男，山东威海人，南开大学法学院教授，中国法学会环境资源法学研究会学术委员会副主任委员，主要研究方向：环境与资源保护法学、国际环境法学。
 
【注释】
[1] 程先军.污水资源灌溉利用分析.中国水利.2003（6A）,36
[2]同注1，37
[3]魏娜,程晓如,刘宇鹏.浅谈国内外城市污水回用的主要途径.节水灌溉.2006（1），32
[4]周军，王佳伟，应启锋，王洪臣.城市污水再生利用现状分析.给水排水.2004（2），13
[5]刘凤枝.城镇再生水农业利用一举多得.农业环境与发展. 2006（1），1
[6]同注3
[7]吴大英，吕锡伟.法规草案的设计与研究.中国法制出版社1998年版，7-8
[8]关于标准尤其是强制性标准是否是法律，是否具有法律效力，在我国尚未形成定论，但一些国家的标准是以法规的形式颁布的，如欧盟的环境标准是以指令(directive)的形式颁布的，其拥有属于二级法律的地位，有的可以在欧盟国家直接适用，有的则优先于国内法律而适用，具有直接的法律效力；美国《清洁空气法》(Clean Air Act)规定的大气环境标准 (ambient air standard)也属于立法性规则，具有法律效力。杨朝霞.论环境标准的法律地位——对主流观点的反思与补充.行政与法.2008（1），107