农业保险经营原则之立法探讨

摘 要：制定《农业保险法》必须明确对农业保险法各项具体制度具有重要指导意义的农业保险经营原则。农业保险经营原则包括强制与自愿相结合原则、政府与市场相结合原则、政府扶持原则、基本保障原则，四原则之间有着密切联系。

　　关键词：农业保险；经营原则；立法

　　农业保险是农村产业政策的重要组成部分。各国实践证明，政府给予农业保险法律、经济和行政支持，是农业保险稳定发展必不可少的条件。然而，我国至今仍未出台《农业保险法》。《农业保险法》的缺失，已经成为制约我国农业保险健康发展的瓶颈。因此，我国应当尽快制定《农业保险法》，而制定《农业保险法》必须首先明确对农业保险法各项具体制度具有重要指导意义的经营原则。

　　关于农业保险经营原则，我国理论界有不同的表述，而笔者认为，农业保险经营原则应当包括强制与自愿相结合原则、政府与市场相结合原则、政府扶持原则和基本保障原则。

　　一、强制与自愿相结合原则

　　强制与自愿相结合原则有两层含义：一是指以不同险种为根据，对特定承保范围内的险种采取强制保险，对特定承保范围以外的险种采取自愿保险。强制保险主要指通过法律、经济和行政手段强制农业保险的双方当事人签订农业保险合同，或者采取一定的利益诱导机制促使农民投保，不投保就不能享受某些优惠，前者为法定强制保险，后者为事实强制保险。法定强制保险对合同双方均有约束力，农民必须投保，保险人必须承保。二是指以同一险种的保额为根据，对特定承保范围内的同一险种的标的物的保额同时采取强制保险和自愿保险，即规定强制保险和自愿保险各占同一险种保额的一定比例。

　　除日本、美国、前苏联以外，墨西哥、巴西等国也采取强制与自愿相结合原则。之所以如此，是因为强制保险有利于克服农民保险意识淡薄及侥幸心理，解决自愿投保条件下的参与率不高的问题，扩大承保面，分散风险，积累雄厚的保险基金；有利于扩大同质保险标的物的规模，使大数法则充分发挥作用，准确估计损失率和保险费率；有利于防止道德风险和逆选择，避免风险集中；还有利于降低保险成本和保险费率。但是强制保险却容易让农民认为乱收费、增加额外负担，特别是其侥幸心理得到验证时，更能催生其逆反心理。恰恰相反，强制保险的优点正是自愿保险的缺点，强制保险的缺点正是自愿保险的优点。所以，为了扬长避短、优势互补，我国应当根据保险标的物的重要程度、损失发生频率及损失程度、保险市场需求等因地制宜地确定特定承保范围内的险种采取强制保险，而对其范围以外的险种采取自愿保险，或者对同一险种同时采取强制保险和自愿保险，以整合强制保险和自愿保险的优势，促进农业保险稳定健康发展。

　　二、政府与市场相结合原则

　　政府与市场相结合原则既强调政府的参与、支持，又强调市场机制的发挥，它除了体现在保险费的多主体分担和保险基金的多渠道积累以外，还主要体现在农业保险多种经营主体和多层次风险分担机制两个方面。

　　世界各国采取的农业保险经营主体主要有四种模式：一是前苏联的政府主导的社会保障型模式。政府设立专门经营农业保险的机构，并提供部分基金以及大量的管理费用。二是西欧的政策优惠模式。相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办农业保险，政府不直接参与农业保险的经营，但给农业保险以税收等政策优惠。三是美国的国家和私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式。四是民间非盈利团体经营而政府补贴和再保险扶持的日本模式。除第一种前苏联模式外，其余三种模式均采取政府与市场相结合的原则，或者政府主导的政策性保险机构与市场主导的商业性保险机构优势互补，各自经营农业保险；或者政府主导的政策性保险机构在经营农业保险的同时为市场主导的商业性保险机构提供再保险；或者政府主导向政策性保险机构不经营农业保险而仅为市场主导的商业性保险机构提供再保险等支持。在农业保险经营主体上之所以采取政府与市场相结合原则，是因为尽管商业性保险机构资金厚、经验丰富、技术成熟，但由于农业保险赔付率高、经营风险大，以营利为目的的商业保险机构一般只承保个别险种，而且即使个别险种也往往是单一责任。这样，商业保险机构就把农民急需的大部分风险大的险种及其余可保风险和不可保风险均拒之门外，致使政府不得不设立政策性保险机构予以承保或者加大对商业性保险机构的扶持。但是，在构建我国农业保险经营机构时，必须考虑到我国财政能力有限，不能无限制补贴农业保险的国情，以及政府主导的政策性保险机构因无竞争或竞争不足，可能会导致低效率或者腐败等政府失灵现象。因此，我国应当结合当前及今后一段时期的社会经济发展水平、地方财力、农业生产特点、自然灾害情况、各经营主体的利弊以及市场对农业保险的需求等因素，允许或者引导多种经营主体存在，并给予必要的保护。如：农业互助合作保险社，因其具有避免道德风险及逆选择等优点，就应当大力扶持发展，但对其封闭性、抗风险能力小等弊端，可以考虑组建联合互助保险机构或者由政府政策性农业保险机构为其提供再保险。总之，我国应当按照政府与市场相结合的原则，赋予政策性农业保险机构（直接经营农业保险并为其他机构提供再保险）、相互制保险公司、农业互助合作保险社、专业性股份制农业保险公司和其它商业性保险公司、外资或合资农业保险公司等多种主体合法经营农业保险的资格，让多种经营主体按其各自保险能力，对不同地区的不同对象结合政府与市场两种手段，八仙过海、各显神通。并通过实践对其实现优化组合。农业风险具有高度集中性和损失严重性，为了转嫁或分散其风险，以增强农业保险机构承保能力，特别是抵抗巨灾风险的能力，保证农业保险可持续发展，各国一般都设计了多种风险分担渠道。如：强制性保险、自留保额免赔、再保险、农业保险保障基金、巨灾专向风险基金、巨灾风险债券、扩大农业保险机构经营范围实行以险养险、以及扩大农业保险基金运用范围等等。这些有益经验，我国在制定《农业保险法》时应当予以借鉴。

　　三、政府扶持原则

　　政府对农业保险的扶持不仅体现在通过法律规定实施强制保险的特定范围内的险种，设立政策性农业保险机构直接经营其他保险机构不予承保的不可保风险或不愿承保的可保风险，以及为政策性农业保险机构提供初始保险基金等方面，而且还体现在以下几个方面。

　　（一）提供必要的补贴。农业保险具有高赔付率和高保费率的特征，仅靠保险企业市场化经营，往往亏损以至无力继续经营。如：美国1981～2000年累计收取纯保费198 1亿元，累计赔款支出为202 4亿元，平均赔付率为102%.这还不包括必须支出的管理、业务等费用。因此，提供农业保险补贴早已成为许多国家支持和保护农业的一项重要措施，而且补贴也符合WTO规则的“绿箱政策”。不同的是补贴的具体项目和数额有所不同。有的国家既补贴保险费还补贴经营管理费，甚至有的国家还补贴保险机构的经营亏损。过去我国一般对保险费率和管理费不进行直接补贴，而是对经营主体的经营亏损进行补贴。2004年中央的1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》指出：加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。因此，我国在制定《农业保险法》时应当根据不同险种建立保费和管理费的分级配套财政补贴制度，将补贴经营亏损的做法归入农业保险风险保障基金予以管理。

　　（二）农业保险税收减免优惠政策。税收减免，是各国扶持农业保险的通常做法。美国《联邦农作物保险法》就明确规定：联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。目前，我国除《营业税暂行条例实施细则》第二十六条第四款规定“为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险业务免征营业税”以外，没有其他税收优惠。笔者认为，为了增加准备金积累，降低保险机构经营成本，提高其抗风险能力，同时降低保险费率，减轻农民支付保险费的负担，我国应该在税收方面，给予保险机构更优惠的措施，如：免除经营种植业、养殖业保险业务的全部营业税、城市维护建设税、教育附加和所得税；而且，在税收减免的某些具体问题上，还要注意对强制保险和自愿保险、对政策性保险机构和商业性保险机构有所区别，以通过税收杠杆实现一定程度上的宏观调控。

　　（三）金融政策支持的方式。我国应当规定如下金融政策支持的方式：农业保险机构因赔付率高经营亏损时，应在政策上允许其申请一定额度的银行无息或低息贷款，或者争取国外政府和国际金融组织的优惠贷款，用于支付赔款；应建立多样化资金运用机制，允许农业保险经营机构公共性、政策性、低利性的放款等。

　　（四）适当放宽农业保险经营机构业务范围。即允许农业保险机构在经营农业保险的同时，经营一部分人身保险，实行以险养险。如：墨西哥农业保险的承保范围除种植业保险和畜牧业保险外，还经营农业生产设备的保险和农民人身保险。我国应在允许农业保险机构经营农业保险的同时，亦允许其经营农民人身意外伤害保险、农民短期健康保险等。

　　（五）应建立国家政策性农业保险经营机构，为其他保险机构提供再保险。再保险具有天然的分散风险的能力，通过再保险，可以将巨灾区域内的累计的风险责任，向区域外分散和部分转移。如：美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。

　　四、基本保障原则

　　基本保障原则不仅应与一国经济发展水平相适应，而且也与一国农业保险政策目标密切相关。国外在农业保险的保障水平和保险政策方面主要有两种立法。一种是美国、加拿大、日本的农业保险仅仅是农业保护政策和农民社会福利政策的组成部分，保障水平较高（比如还提供收入保险）；另一种是菲律宾等发展中国家农作物保险除了继续具有农村金融政策的目的之外，仍然是农业发展政策的重要组成部分，而增进农民福利的目的是其次的。鉴于我国现阶段农民交纳保险费能力、保险机构偿付能力和政府财政能力都很有限的国情，农业保险的目标定位为保持农业可持续发展为宜，我国在设计具体制度时，应当坚持基本保障原则。

　　（一）限制保额。在确定保额时，应根据预测的平均收获量的成效，或者按投入的生产成本，或者按农民向银行借得的生产贷款金额确定。即要么给农民自留一部分免赔金额，要么只承保其实投入的生产成本。这样，既降低了农民应交保险费，督促其精心管理，又能减轻保险机构支付保险赔偿金的压力，还可以保证农业再生产。

　　（二）限额赔偿。限额赔偿是指虽发生保险风险且已造成损失，但只要实际收入超过承保时预测的平均收获量的成数，则不予赔偿；否则不足的，则赔偿不足部分。限额赔偿显然区别于比例赔偿。此外，在牲畜保险中，如果发生保险事故时，死亡牲畜的保险额高于市场价值的，则按照市场价值赔偿。有的国家还规定对发生传染病死亡的牲畜，最高只赔偿保额的75%.限额赔偿既能保障再生产，又能有效节约保险基金，增加保险机构抗风险能力。基本保障原则还可以减少农民道德风险及逆选择的发生。

　　上述四项经营原则，是在借鉴国外农业保险经验的基础上，结合我国实际，对我国《农业保险法》应有内容的概括。上述四项经营原则并不是孤立存在的，它们之间有着密切联系。首先强制与自愿相结合原则、政府与市场相结合原则和政府扶持原则是手段原则，是为了保证基本保障原则的实现，而基本保障原则是目的原则，是前三项原则追求的目标。其次不仅农业保险中的某些制度常常同时出现二种以上的经营原则，如：再保险既体现了政府与市场相结合原则，又体现了政府扶持原则；而且一项经营原则还常常需要另一项经营原则的配合，如政府对强制保险给予保费补贴，而对自愿保险不给，或者给予强制保险比给予自愿保险的保费补贴多一些，就体现了政府扶持原则对强制和自愿相结合原则的配合、支持。最后四项经营原则的内容是动态的，如：强制与自愿相结合原则，现在规定的险种是强制保险，以后可能就是自愿保险；基本保障原则的保障水平也会随着经济的发展适时调整。

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