顺势完善制度　破解经济困局

【摘要】2007年，美国爆发次贷风暴，在不到一年的时间内，恶化为百年一遇的全球金融危机，其海啸山崩之势不但改变着世界经济竞争格局，而且对现代经济制度提出了异乎寻常的严峻考验。2010年2月18日，在以“复苏之路”为主题的第九届全球竞争论坛上，经济合作与发展组织秘书长葛利亚强调：“经济动荡提醒我们，对于政府的挑战是拥有稳定且竞争的金融市场。”
【写作年份】2010年


【正文】

　　2007年，美国爆发次贷风暴，在不到一年的时间内，恶化为百年一遇的全球金融危机，其海啸山崩之势不但改变着世界经济竞争格局，而且对现代经济制度提出了异乎寻常的严峻考验。2010年2月18日，在以“复苏之路”为主题的第九届全球竞争论坛上，经济合作与发展组织秘书长葛利亚强调：“经济动荡提醒我们，对于政府的挑战是拥有稳定且竞争的金融市场。”

　　一、中国应对危机后的“喜”与“忧”

　　危机爆发初期，考虑到我国直接投资国际金融产品的占比很小，对危机的持续时间和破坏程度持有乐观态度。但伴随着国际金融市场噩耗频传，实体经济备受打击，事态发展超乎预料。外部需求急剧萎缩，沿海发达地区惊现“倒闭潮”，许多外资企业撤回母国，大量劳工失业，不少房地产商资金链断裂，很多企业大幅亏损，税收出现巨大缺口，……，超过60%的对外依存度成为金融危机冲击我国的重要通道。顷刻间，经济发展面临空前困难。

　　危机面前，党中央、国务院当机立断，2008年11月5日宣布实施由积极的财政政策和适度宽松的货币政策等十大措施组成的一揽子计划，在未来两年内中央新增投资1.18万亿元带动总额4万亿元以刺激经济。一年来，举国上下共克时艰，成功遏止了经济增长明显下滑，力保2009年GDP比上年增长8.7%，实现了经济率先回升。在他国眼中，中国成功崛起。2009年11月15日，美国总统奥巴马访华提出中美新型“战略保障”关系标志着世界格局已发生实质变化。

　　如今，我国应对金融危机成绩斐然，但经济发展面临的疑难也日益复杂，经济发展方式的矛盾异常突出。2009年，中长期贷款累计新增7.1万亿元引发强烈的通货膨胀预期，持续走高的房价引发社会各界置疑政府的调控能力，部分项目投资资金去向不明引发多家部委协力调查，地方融资平台的兴起引发对信贷风险防范的顾虑，部分领域的产能过剩和重复建设引发当局坚决抑制，政府公共投资建设引发对民间投资空间受到挤占的担忧，金融机构加速放贷引发各界怀疑“三农”及中小企业融资难题是否真正得到缓解，金融的快速发展引发社会越来越关注金融消费者及投资者权益保护制度是否能与前者齐头并进。

　　经济发展的历史表明，金融是现代经济的核心，而现代经济又是制度经济，与时俱进的金融制度决定了市场经济的发展方向。现实而言，充分思考美、欧等经济体的制度改革是以维护金融竞争为主线，吸纳这次跨时代金融革命的“竞争性”价值取向，完善具有我国特色的金融竞争制度，将有助于破解我国经济发展面临的难题。

　　二、美国金融制度大地震

　　百年来，全球金融以美国马首是瞻，华尔街的一丝风吹草动都会在世界刮起飓风。1933年，美国颁布了隔离商业银行与投资银行的《格拉斯·斯蒂格尔法案》，数十年间，世界各国将金融业分业经营谨遵为至上宝典。时隔66年，在格林斯潘的倡导下，以通过混业经营加强金融市场竞争为主要目标的《金融服务现代化法案》出台。可是，此次历史性转变却因金融制度却失而发生重大偏离。本应强劲的金融监管淹没在铺天盖地的“自由主义”浪潮下，乏力的金融制度变为金融危机的重要罪魁，改革既有金融制度刻不容缓。

　　表面上看，美国金融制度改革的矛盾集中在金融机构“大而不倒”困境、金融消费者权益保护、金融监管框架构建、美联储角色定位和金融机构薪酬改革。事实上，五大难题过于分散，仅是表面现象，远没触及争议的核心—破除金融垄断。美国是法制国家，经济运行始终以法制为基准，法制的丝毫变动将直接冲击甚至是颠覆多年形成的行为模式及市场结构。欲看透金融制度变革的本质是紧紧围绕反垄断制度刺破金融业面纱而展开的，只有剖析立法进程才能实现。

　　一般认为，反垄断会加速产业竞争，企业倒闭必紧随其后，金融机构一旦破产就会导致挤兑等系统性风险，为此，金融业与反垄断应俨然隔离，但该规制思路却纵容了金融垄断的肆意。进入二十一世纪，华尔街曾涌现不少希望法院通过判例来根除金融垄断特权的案件，较为出名的是2007年6月瑞士信贷第一波斯顿银行诉比凌案和2009年12月电子交易集团诉美国银行债券公司案，可都以华尔街金融巨鳄获胜告终。拥有百年历史的金融垄断势力之强，即使是在崇尚竞争文化的世界头号强国也不容有丝毫触动。显然，美国司法的力量不足以撼动华尔街金融之势，打破金融垄断不败金身唯有寄托于新一届的政府。

　　雷曼兄弟倒闭期间，美国正值新一届总统大选。律师出身的候选人奥巴马敏锐地洞悉到金融垄断是这场世界浩劫的主要推手。竞选时即誓言，成功入主白宫后将彻底改变对反垄断制度执行过于宽松的局面，终结金融业数十年来豁免反垄断规制的传统。此立场深得民心，最终成为奥巴马凯旋的重要法宝。2009年1月成功当选后，奥巴马立即排兵布阵，撤换了两大反垄断执法机构的掌门人，启用积极推崇反垄断理念的强硬派。之后数月，白宫政府向国会递交了篇幅超过600页的金融制度改革系列立法草案；此后，参议院和众议院又以这些草案为蓝本分别提交了各自的立法议案。总体来看，立法精神与根除多年来金融业不适用反垄断法息息相关。众议院提出长达1279页的《2009年华尔街改革与消费者保护法案》规定，反垄断法适用金融业。

　　每一次世界危机都会开启一个崭新的时代。至今，美国金融业适用反垄断的制度改革一路遭遇艰难险阻，华尔街金融寡头们频频设限，以监管成本过高、金融创新受限等种种理由来游说立法者放弃此大不敬的构想，《2009年华尔街改革与消费者保护法案》就险遭流产。然而，进入2010年，制度的世纪蜕变不可避免。对世界法律界产生重大影响的著名大法官波斯纳在新书《资本主义的失败》中暗示，金融市场需要反垄断的规制；旨在打破65年前《麦克凯恩·弗格森法》确立健康保险产业豁免反垄断法历史的《健保产业公平竞争法》，于2月24日以压倒性多数获众议院批准；格林斯潘和美国前任财长保尔森在不同场合表示，对金融市场不加规制是错误的；美国商品期货交易委员会主席詹斯勒在3月1日强调，确保竞争和公平是柜台式衍生品市场改革的重点；4月7日，全球最大的保险公司AIG因涉嫌触犯反垄断制度而与美国俄亥俄州政府达成900万美元和解协议；美联储和财政部积极保护金融消费者权益映射出倡导金融市场竞争；伯南克和盖特纳一致宣称没有任何金融机构能“大而不倒”更是彰显出以制度打破金融垄断的决心。

　　三、欧盟捍卫金融市场竞争

　　由27个成员国组成的欧盟，始终坚持统一经济体的全球化战略，通过严格执行包含反垄断制度在内的竞争政策来保障各成员国的合法利益，金融市场直接适用竞争政策。对于金融市场竞争，欧委会进行竞争性规制的覆盖范围除了单一主权国家外，更重要的是以跨境为特征的整个欧盟区。除了约束卡特尔、并购以及市场力滥用外，欧委会严控国家援助。

　　金融危机期间，欧盟经济陷入衰退。为稳定金融市场，确保银行信贷推动经济尽快复苏，欧委会数次批准成员国采取注资、担保等形式的国家援助。据有关数据测算，欧盟在2008年和2009年动用了GDP的30%和29％对公共领域进行干预。2008年，欧委会批准的救助资金高达3.36万亿欧元，成员国实施的救助资金为2121.5亿欧元，占GDP的1.7％，英、法、德在内的13个成员国共实施了410起援助，在秋季就有35起是针对金融市场。金融系统持续震荡之下，欧委会继续加强对金融市场的救助。截至2009年7月17日，共动用了GDP的31.2%。

　　眼下，经欧委会审查批准的救助，维护了金融系统稳定，恢复并巩固了消费者对金融市场的信心。其间，欧委会多次颁布金融市场救助指令，明确严格的救助条件，将对金融市场竞争的扭曲限制在最小范围，确保顺利实现“国退民进”战略目标。审查各国的救助措施时，维护金融稳定暂时被置于维护市场竞争之上。当然，欧委会未忽略竞争的重要价值，要求所有措施须遵守市场竞争原则，接受援助的金融机构应提出重组方案。

　　欧盟各成员国中，英国一度雄踞国际金融中心之首，金融危机对伦敦金融城冲击最大。在金融全球化下，英国金融动荡不但会影响欧盟的金融体系，更会给全球带来不可想象的灾难，政府救助倍受关注。2007年至2010年，当局援助了劳埃德银行集团、苏格兰皇家银行、北岩银行（简称“北岩”）、布拉德福特银行、邓福姆林建房协会等金融机构，为维护长期的竞争性金融市场，欧委会随后展开调查，其中，北岩国家援助案最为典型。

　　受次贷危机影响，2007年9月，英国第五大按揭机构北岩深陷挤兑潮，仅14日和15日两天，储户提现近20亿英镑。为保障金融稳定，英格兰银行提供了250亿英镑的紧急流动性支持，数日后，财政部又提供100%存款担保；12月5日，经欧委会审查，救助没有扭曲金融市场竞争。2008年，国际金融局势急剧恶化， 2月22日，北岩被国有化；4月2日，欧委会指出，为确保长期的市场竞争，将深度调查救助措施。2009年10月28日，欧委会对北岩一揽子重组方案表示满意，将其在2010年1月1日分拆为“好”、“坏”两家机构确保了金融市场竞争；政府对北岩的全额存款担保将在2010年5月24日终止。长远来看，国家退出实为促进金融市场竞争之举。

　　四、完善中国金融竞争制度迫在眉睫

　　中国加入世界贸易组织后，全球金融竞争愈演愈烈，通过制度维护市场竞争大势所趋。根据作为竞争制度核心的《反垄断法》，国家发改委、商务部和工商总局分别履行相应职责。在《反垄断法》中，金融业未被视为特例，对于金融竞争的执法由以上三大部门承担。但鉴于金融监管为人民银行、银监会、证监会和保监会分而治之的“一行三会”式，国务院虽未直接提及金融业竞争行为由谁监管，但默认了四家执法部门都有监管权。2009年7月15日，商务部就会同“一行三会”共同制定了《金融业经营者集中申报营业额计算办法》，金融业经营者集中正是金融竞争执法的规范对象。实践中，维护金融业竞争的执法体系由国家发改委、商务部、工商总局和“一行三会”组成，但却有很大弊端。各部门执法标准存在差异，执法权确认未上升到法律层面，执法机构执法时会面临依法无据的尴尬，加之分业监管、金融创新等因素，均会导致监管套利，严重影响建立金融生态的远景目标。

　　与美欧经济体相比，我国没有采取政府直接救助的方式应对危机，国际金融监管潮流似乎与我国“四万亿”计划无任何联系，维护金融市场竞争无从谈起。然而，若从经济刺激计划实施后的困局来看，反而说明了建立金融竞争制度异常迫切。在设计“四万亿”一揽子计划时，初衷非常明确—应对金融危机。该计划所包含的项目主要是以银行信贷供血，但中国一直以来信贷资源过度集中，激起通货膨胀忧虑的天量信贷增长与金融资源过于集中且未能有效监管有着微妙的关联。2009年，我国信贷急速增长时，金融监管高层就曾隐晦地指出，这是银行在疯狂地争夺市场分额。在我国，银行争夺市场份额的基础是提供信贷的银行业形成了高度的产业集中，也就是说，银行产业的集中度越高，信贷投向的集中度也就越高。信贷投向过度集中时，形成特定行业产能过剩的可能性非常大，若放任，就会助推在该行业中出现结构性垄断，极端情况下，还会导致该行业在整个经济结构中演化为“大而不倒”，一旦市场剧烈波动，就会迫使政府不得不出手救助，从而降低宏观调控效率。2008年到2009年，我国房地产从流动性干涸到井喷式发展即是例证。

　　要有效调控信贷投向过度集中，须以调整银行产业过度集中为前提；而调整银行产业过度集中的重要途径正是监管银行业竞争。监管银行业竞争实质上是金融竞争性监管的内容，而金融竞争性监管又是以金融竞争制度为基石。当下，尽管金融业竞争执法体系已初见端倪，可远未发挥应当具备的效能。从整体来看，当局积极维护市场竞争，但集中在电力、通信、石油、饮料和矿产资源等领域，未从根本上触及金融业。发展具有中国特色的市场经济，建立完全覆盖金融业竞争的制度首当其冲。

　　从制度的功能来看，建立我国金融竞争制度是突破目前经济发展瓶颈的一条可行之道。在国际环境中，金融竞争制度能有效抵制金融保护主义，维护我国金融业参与国际竞争的合法权益，在保障我国金融安全时，拓展金融业发展空间。此外，其在国内环境中也将发挥重大作用。第一，有助于疏通货币政策传导路径，在确保适度宽松货币政策顺利运行的同时，积极支持财政政策的实施，促进经济结构的调整；第二，有助于提高金融资源的分配质量和效率，防止信贷投向产能过剩及高污染、高耗能行业；第三，有助于缓解由于经济刺激计划引发的通货膨胀压力，防范资产泡沫的形成；第四，有助于以保障金融消费者权益为入手点，进而与其他相关制度政策形成合力，有效转变以消费为主的经济发展方式；第五，有助于规范地方融资平台的市场行为，防范金融风险过度积累；第六，有助于通过立法明确金融竞争性监管及金融消费者权益保护的执法权，杜绝执法真空；第七，有助于缓解“三农”及中小企业融资难题，为中国经济的均衡发展提供必要支持；第八，有助于优化金融产业的所有制结构，完善金融市场竞争机制，培育金融竞争生态；第九，有助于深化金融体制改革，确保以市场手段改进现有收入分配制度，增强金融业对社会经济的服务功能；第十，有助于扩大就业，促进积极的就业政策得到贯彻和落实。

　　随着中国经济不断在世界崭露头角，我国政府逐渐深刻意识到了建立金融竞争制度势在必行。2008年至今，全国人大代表群策群力共商如何稳步增强金融业竞争，“金融竞争性监管”、“金融消费者保护”、“村镇银行建设”、“出口信用保险”、“存款保险制度”和“贷款条例”等与金融竞争紧密联系的议案、建议纷纷浮现。2009年末，中国人民银行表示正着手研究建立宏观审慎监管制度和金融消费者保护制度，而此两大制度的核心与金融竞争制度密切关联：通过金融竞争制度以有效抑制金融机构过度关联是宏观审慎监管制度的重要目标；通过金融竞争制度推进金融市场竞争是保护金融消费者权益最有效的方式。2010年，监管中国金融垄断终于在最高决策层拉开大幕。国务院总理温家宝在3月的《政府工作报告》和4月的《求是》杂志中指出：“要深化垄断行业收入分配制度改革。完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策。严格规范国有企业、金融机构经营管理人员特别是高层管理人员的收入，完善监管办法。”一直以来，垄断问题非常敏感，我国政府对于哪些行业可定性为垄断谨言慎行。此项旨在坚决扭转收入差距扩大趋势的工作部署，破天荒地将金融机构经营管理人员特别是高管的收入作为深化垄断行业收入分配制度改革的重要对象，从另一个侧面，充分说明了金融机构已被归为垄断行业。改革现有金融制度，有效监管金融垄断，切实维护金融竞争，成为不容回避的时代课题。可预见的是，在不远的将来，完善的中国金融竞争制度必将郑重登上历史舞台，承担护航我国现代金融发展的重责大任。
 
〔注：本评论仅代表个人观点，与供职机构无关。〕
 
【作者简介】
李震，中国人民银行昆明中心支行任职。