试从利益衡平角度谈建立我国水资源开发利用、配置的法律制度

【摘要】水资源的有限性,多用性及我国水资源的空间分布不均匀的特点和市场经济条件下利益主体多元化的客观事实,决定了无论是流域内上下游水事管理,还是跨流域调水,运用行政手段来协调利益冲突的有效性越来越差。我国需要建立相应的法律制度对水资源开发利用，配置等问题进行利益衡平，处理各相关方的合理的利益诉求，从而的长效的法律机建立完善制。
【英文摘要】 The water resource finiteness, the objective fact that the main he characteristic and lower benefit of market economy condition that nature and our country water resource space distribute unevenly, the validity having decided to be engaged in the conflict managing , coming harmonize still striding over a river basin to blend water , to wield an administrative means benefits disregarding being that river basin inner high and low swims is more and more bad. Make use of the legal system that our country needs to build small advantages to water resource develop , allocation waits for a problem to carry out benefit weighing and considering in order to uphold justice , the rational square benefit handling every relevance tells a demand, law mechanism building the kind long effect thereby.
【关键词】水资源；利益；利益衡平；法律制度
【英文关键词】freshwater resources; benefit of relevance; benefit weight; legal system
【写作年份】2008年


【正文】
　　水是生命的源泉，是人类和其他一切生命生存和发展不可缺少和代替的环境因素。同时，水还是农业，牧业，渔业和某些工业生产不可缺少的因素，是重要的自然资源，是使人类物质文化生活丰富多彩的重要条件。因此它既具有物质方面的价值，又具有精神方面的价值。随着我国缺水形势的加剧，水资源日益成为一种稀缺的经济资源。经济资源的配置是一种利益分配。水资源配置中的利益冲突在市场经济转型过程中日益尖锐。目前的水资源配置体制既不能适应水资源优化配置的要求，也不能完全满足协调利益冲突的需要，水资源的配置体制迫切需要进一步改革。在市场经济条件下，无论是流域内上下游水事管理，还是跨流域调水，运用行政手段难度越来越大，协调利益冲突的有效性越来越差。研究发现，利益冲突是水资源保护不力的症结所在。故政府调控的主要目标应侧重于利益衡平，通过建立利益平衡的制度机制并使之规范化，法律化，以充分调动各类利益主体保护水资源的积极性和主动性，并预防和化解纠纷。
　　
　　一、利益的概念和利益的分类
　　
　　（一）利益的概念
　　
　　利益在词海中的语义是指“好处”。学者们一般界定为需要。庞德认为“利益指的是那些由个人主张的而且法律不得不为此制定相关规则以维护和推进社会文明的要求或愿望”。邓正来先生对庞德的利益概念做了相当好诠释认为“首先，利益不是先定的权利。因为权利只是业已得到保障的利益，而这意味着法律人必须从经验上去关注在特定时空的文明中究竟哪些利益应当得到法律承认和保障的问题；其次，各种应予承认和保障的利益不仅是特定时空之文明的法律先决条件的具体推论，而且也是法律人选择和确定这些法律先决条件以及各种利益赖以为凭的有关法律目的的理想图景的反映；最后，各种应予承认和保障的利益不仅是作为社会控制之工具的法律所调整的对象，而且也是法律终极权威的渊源。”①利益不是由法律创造的，而是由法律人发现并亟待承认和保护的需求。随着经济和社会的发展，人们的需求也在不断的扩大和增加，利益呈现多样化。
　　
　　（二）利益的分类
　　
　　根据人们对法律秩序的要求和主张,庞德把利益划分为个人利益，公共利益和社会利益②。根据利益的内容来分，分为经济利益，政治利益和精神利益。根据整体与局部关系来划分，存在着整体利益与局部利益。根据利益存在的时间长短来划分，分为眼前利益和长远利益。在水资源开发利用，配置，调度中必然存在着不同利益的矛盾和冲突。因此，根据不同的标准对利益进行相应的分类是十分必要的。
　　
　　1．个人利益
　　
　　个人利益指“直接涉及个人生活并以个人生活名义所提出来的主张，要求或愿望，如人格利益，家庭关系利益和物质利益。”在社会发展初期，人们通过消耗自然资源而得以生存，这是个人利益就主要表现为物质利益。随着社会的不断发展，人们的精神利益逐渐成为个人利益的重要组成部分。而优美的，清净的自然环境将成为享有精神利益的前提和基础。
　　
　　2．公共利益
　　
　　公共利益指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张，要求和愿望。”在中国，公共利益的概念非常模糊。许多人认为公共利益等同于国家利益。在阶级社会里，国家利益本质上是统治阶级共同利益的体现，因此，国家利益不等同于公共利益。有人认为公共利益等同于政府利益。政府是由政府机构及其工作人员组成的。政府的工作人员有着双重身份。作为个人，他们追求个人的价值，职位，金钱和舒适的生活，有自己的利益诉求。作为公务人员，他代表所在的政府机构行使行政权力，是政策决定和执行的具体操作者。而作为一个政府机构，同样也有自己的利益，如追求更多的部门权利和资源。有时政府机构及其工作人员为一些有影响的特殊利益集团所左右。这样，本应代表公众利益的政府可能违背公众的意志去追求自己的利益，从而偏离公共利益的方向，现实中，这种现象屡见不鲜。因此，公共利益与政府利益并不一致。而在中国由于历史和现行体制的原因，公共利益长久以来被赋予绝对的正当性，政府常常将它们拟实现的利益贯之以公共利益之名进行过度的扩张，对个人利益造成极大的伤害。
　　
　　3．社会利益
　　
　　社会利益是指“涉及文明社会的社会生活并以这种生活的名义提出的主张，要求和愿望，如普遍的安全利益，保护社会资源防止浪费。”人的需求是无限的，而满足这些需求的资源是有限的。因此，人们竭尽可能利用资源满足需求。为了避免这种掠夺式利用行为，维护资源的合理开发利用，使社会得以可持续发展，是社会利益之所在。
　　
　　4．经济利益
　　
　　经济利益是水资源开发利用中利益冲突的最主要表现形式。从经济学的角度看，水资源开发利用中的相关各方，无论政府，企业和公众抑或个人。每方都有自己的经济利益，都会想尽办法使自己的利益达到最大化，也就是效用最高。经济利益存在于水资源开发利用和保护的全过程中。而且在很多情况下主宰着水资源开发利用的成效。
　　
　　5．政治利益
　　
　　政府作为特定的利益相关方除了经济利益外，各级政府部门及其雇员的政治利益也是不可忽略的因素。政府的目标任务是促进经济的发展，维护社会的稳定和保护生态环境。而这些目标任务完成的好坏关系着政府的声望和官员的升迁，这属于政府的政治利益。因此，在对水资源进行开发利用，配置的过程中必须考虑各级政府及官员的政治利益。
　　
　　此外，在水资源开发和利用过程中，应关注精神利益和长远利益。
　　
　　二、利益衡平和利益相关方
　　
　　（一）利益相关方的确认
　　
　　水资源开发利用中利益相关方的确认取决于哪些个人，团体会从不同角度直接或间接地受到水资源开发利用的影响；哪些个人，团体会有助于或阻碍水资源的开发利用等。水资源开发利用利益相关方一般包括政府主体（中央政府，各级地方政府），企业主体和公众主体。在中国市场经济变革的大环境下 ，利益主体的多元化是不争的事实。不同利益主体间的相互尊重，沟通和协调已成为现实所必需。以往的多次经验和教训皆已反复证明：无条件牺牲个体和局部利益并不能给社会带来真正的公平，效率和进步。因此，我们有必要分析水资源开发利用配置中涉及哪些利益主体。
　　
　　1．中央政府
　　
　　中央政府的利益目标是多重的，即有协调各地均衡发展，维持社会稳定和国家统一的政治目标，促进经济增长以及降低交易费用的经济目标，又有提高公众生活质量，使国家得以可持续发展的社会目标。
　　
　　2．地方政府
　　
　　地方政府利益目标与中央政府类似。但作为地方政府，促进区域经济的发展，特别是增加地方财政收入的欲望更加强烈，这也是中央政府与地方政府利益冲突产生的主要根源。
　　
　　3．企业
　　
　　企业利益的目标是以较低的价格利用开发水资源，追求企业利润的最大化。
　　
　　4．公众
　　
　　公众的利益诉求是拥有干净优质的水资源，优美舒适的生活环境，经济收入的不断增长，社会福利的改善。
　　
　　（二）利益相关方的关系分析
　　
　　水资源开发利用，配置中各个利益主体存在密切的联系。首先，各利益主体在追求各自利益最大化同时，还要受到其他利益主体的制约。不能无限度地扩大自身利益，而侵犯其它利益主体的利益；其次，政府主体和企业主体在所有利益相关方中占有极其重要的地位，前者是决策者和管理者，后者是投资者和使用者。水资源开发利用本身属于公共政策范畴，应追求公共利益（至少是各利益相关方）的最大化，而实际上多数重大战略投资决策往往被政府和左右，而企业以追求经济利益最大化为根本目标，有可能会干扰政府相关部门的决策机构。最后，作为影响范围内的弱势群体的公众，迫切需要各方信息透明，维护其经济利益，社会福利与环境权益等。又需要相关法律法规给予其核心利益基础保障。
　　
　　（三）协调利益方利益冲突的途径——立法上的利益衡平
　　
　　利益衡平理论源于德国的自由法学及在此基础上发展起来的利益法学。利益衡平最初是作为一种适用方法论，系指“法官在阐释法律时，应摆脱逻辑的机械规则之束缚，而探求立法者于制定法律衡量各种利益所为之取舍。”③利益衡平仅仅适用于司法过程未免范围太窄。现代社会中不同主体利益需要的多样性，无限性与利益资源有限性之间的矛盾异常突出，当一种利益与另一种利益相互冲突又不能使两者同时得到满足的时候，应当如何妥当安排它们的利益秩序或提供协调方案，这需要在立法中预设和考量。因此，立法中利益衡平实属必要且更具意义。
　　
　　立法上的利益衡平是指立法者在立法过程中为了实现利益平衡，依据一定的标准，对利益进行比较、评价并进行利益选择或分配的一系列活动。作为立法的利益衡平的特点是： 第一，以利益识别为立法的起点，所谓“利益识别”即全面正确了解要规制或协调的各种利益。第二、依据一定的价值标准对各种利益进行评估。面对相互冲突的利益，立法者必须进行选择， 提是基于一定价值理念对各种利益进行判断。第三、利益衡平最终结果在于利益选择。立法最终将选择的利益在规范分析之基础上转换为法律文件上的权利与义务，形成法律上的制度。利益衡平所依据的价值标准易受社会变迁、特别是领导人意志的影响，在不同的社会历史条件下，基于不同的价值标准，不同利益之间的衡平结果是不同的，故需以法律形式作为保障。
　　
　　从现实层面看,利益衡平是指利益冲突调节到现实社会能够承受并与社会整体所确认的主流价值相一致的范围内,实现最大限度地满足不同利益主体的需要,并与社会发展的方向保持一致.水 资源开发利用中利益衡平既要实现效率价值—通过权利安排给各方带来最大的利益,包括个人、国家、社会整体各方利益，并以社会整体利益为最高原则，又要兼顾到各地的均衡发展。
　　
　　三、建立、完善有关水资源开发利用的法律制度
　　
　　法律制度是指约束人们行为、调节人们利益关系的一套行为方式、规则。计划经济条件下运用行政手段来对水资源开发利用、配置已经不适应市场经济的发展了，势必会引发社会矛盾的激化，不利于水资源的利用和保护。我们应从利益衡平的角度建立一套相应的法律制度。本人认为中国应建立、完善以下法律制度。
　　
　　（一）水信息共享与公开制度
　　
　　水信息共享与公开是进行流域统一和整体管理与公众参与的基础。 该制度要求相关水信息应当在管理机关之间共享并向社会大众公开。实行该制度即要公开区域水质量，也要公开政府和企业的相关行为，为公众了解和监督水资源的开发利用提供条件。进一步推行水资源开发决策民主化，保障公众参与影响自己利益的决策、规划制定和开发建设项目评估的全过程。目前，该制度在我国现有的立法和政策中已经有所体现，如《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第五部分“建立和完善环境保护的长效机制”第27项要求：健全社会监督体制，实行环境质量公告制度，及时发布污染事故信息，为公众参与创造条件。公布环境质量不达标的城市。企业要公开环境信息。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听政会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。又如《水法》第16条规定：“县级以上人民政府应当加强水文、水资源信息系统建设。县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水资源的动态监测。基本水文资料应当按照国家有关规定予以公开。”④最近国务院颁布的《信息公开条例》对此也有相应规定。但以上规定均没有对隐瞒和拒绝公开信息的政府和相应的责任人应当承担什么责任以及公民和企业在索取相应信息时遭到政府拒绝时有何救济途径等问题作出具体和详细的规定。因此，我们应该完善此制度，使它们具有可执行性和威慑力。
　　
　　（二）生态补偿制度
　　
　　生态补偿制度有利于克服外部性问题，实现成本与效益在各主体间的公平分配。生态补偿制度体现了公平、公正原则，是发达地区反哺贫困地区的重要机制之一，有利于抑制环境冲突和社会冲突，缩小地区间差距，促进流域内的和谐于发展，实现“经济效益、环境效益、社会效益”协调统一。水资源具有多用性，对某种用途的水实行限制必然某些地区群体或企业受损，而另外的某些地区的群体或企业得到了额外的利益。这违背了“靠山吃山，靠水吃水”的自然生存法则。这种补偿主要体现在两个方面，一方面是对弱势群体或无故受损者的补偿，例如由于水权制度的实施，水价的提高、水权转让的外部性等使部分人利益受到损害；另一方面是对农业用水应作适当补偿，以保证粮食生产的安全和农业生态环境安全。随着农业水资源向城市生活用水和工业用水的转移，水资源的整体利用效率得到提高，但在一定程度上影响了农业用水权，使农民不得不加大节水投资力度，从而大大增加了农民的生产成本。因此有必要对这种成本采取适当地补偿措施，一方面保障农民利益，同时给农户节水形成一定的激励。国外已有这方面的成功经验。
　　
　　（三）水规划环境影响评价制度
　　
　　水规划环境影响评价是对水环境质量的预测性评价，是政府在制定规划时必须对实施该规划可能给环境质量造成的影响进行调整、预测和评价的活动。从目前看，在中国规划环评确实面临着非常大的阻力，可以说是步履艰难。主要来自于利益冲突，因为规划环评所注重的长期利益，全局利益往往与“重审批轻规划”的部门利益和“短平快出业绩”的政治利益相冲突，致使两年来很多地区和部门对这项工作不支持，并以种种理由逃避开展规划环评的责任。针对目前正在兴起水权行为，就要适用此制度加以规制。水权的转让要符合流域规划和区域规划，按流域规划进行论证，审批。论证对周边地区，其他用水户及环境等方面的影响。水规划环境影响评价制度，可以把水环境因素纳入国民经济与社会发展的综合决策之中，可以按照水资源承载力和容量要求，对区域、流域等重大开发活动、生产力布局、资源配置，提出科学合理的建议，从决策源头上防止水污染和生态破坏，减少水事纠纷，以保证经济社会健康有序发展。
　　
　　（四）经济激励制度
　　
　　在制定水资源开发利用规划时，不应该根据道德标准，而应该着重对有关各方经济利益的调节，充分考虑各利益相关者的理性经济行为。在有关水资源开发利用的法律制定和实施中，必须充分重视微观主体的利益，激发其珍惜、节约和保护水资源的动因，用激励相容机制让民众把水资源保护内部化为自觉的经济行为，促进水生态环境的良性循环。对个人和企业的用水进行合理测算的基础上，对超出用水额度的用水提高价格并允许企业和各人把节约的用水量进行交易。
　　
　　（五）政绩考核制度
　　
　　影响地方政府水资源开发利用、保护决策的因素主要有领导人的升迁和地方经济长期发展预期。改革政绩考核制度，约束政府及其官员的寻租行为，避免消除政治利益对水资源的不利影响。对那些特殊水资源地的地方政府进行考核时不把经济指标纳入考核范围或不作为主要考核内容。同时要加大对哪些因为保护水生态环境而导致贫困的地区的财政转移支付力度，解决它们的实际困难。这些问题必须通过立法形成制度，保证考核制度的稳定性和权威性。
 
【作者简介】
王纯兵,男,安徽省岳西县人,系江西理工大学文法学院2007级环境法硕士研究生,江西，赣州。

 【注释】
[1]、邱晓磊：《论庞德的衡平观》载中国知网。
[2]、[美]罗斯科·庞德《法理学》﹙第一卷﹚，邓正来译，中国政法大学出版社，2004年 45页。
[3]、杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社1999年版，第175页。
[4]、武汉大学：关于《长江法》拟创设法律制度的说明。