世界主要国家流域水资源综合管理法律制度探析
发布日期：2010-03-23 文章来源：北大法律信息网
【英文摘要】In countries and regions, the integrated river basin management as one of core content in water resource management legislation and practice, which focus on the overall level of maintenance from the basin of river health, fair and reasonable use of water resources. Because of river basin water resources development, utilization and protection with the local social, economic, cultural and other factors are closely related, so the basin system manifestations of many countries and regions are different. On the basis of expatiating water resource management legislation and practice of major countries and regions，the paper analysis the current legislation of integrated river basin management model and management mechanism, and put forward appropriate advice for river basin management legal system.
【关键词】流域综合管理；立法模式；管理体制；启示
【英文关键词】 integrated river basin management；legislative model；management system；advice
【写作年份】2009年
【正文】
水资源不仅是经济社会发展的资源基础，同时也是生态环境的控制因素，因其涉及多方利益主体、多元利益交叉而被普遍关注，水资源可持续利用和安全已经成为世界各国的共识。目前，我国流域水资源污染和生态环境的破坏已十分突出，给经济社会可持续发展造成严重阻碍。同时，现行法律仅注重水资源控制与水污染防治，缺乏在水资源优化配置、合理开发、维护正常经济与生态功能等方面的基础性立法，已不能适应社会主义市场经济又好有快的发展要求。
流域水资源管理是将自然属性和经济社会属性融为一体的系统工程，是社会经济发展到一定阶段的必然产物。世界发达国家经济发展与立法实践表明，以法律形式代替行政命令并按社会公平性、维护公共利益的原则管理流域水资源，顺应水资源的自然运移规律和经济社会特性，统筹兼顾流域水资源的配置与开发、治理与保护，从单一的区域管理提升到国家宏观控制与区域管理相结合，不仅在一个国家、一个区域的水资源流域综合规划和管理中显现重要性，有的还在跨国河流综合管理中发挥指导作用，有效地保证了流域水资源开发活动的安全性和可持续性，其成功经验可为我国流域水资源综合管理立法提供借鉴和参考。
一、流域综合管理已成为世界水资源利用和保护立法和实践的主要内容
进入新世纪以来，世界各国的经济快速发展，对水质、水环境及水资源的可持续利用提出了更高的要求。与此同时，水资源的污染和短缺已成许多国家和地区的发展障碍，不仅对人类的生命健康和财产造成威胁和损害，还可能引发国家和地区的冲突，成为影响安全问题的一个基本要素，将会愈来愈成为世界各国安全事务的核心。以流域为单元对水资源进行综合开发与统一管理，正是在这种背景条件下的一种理性反思，己被越来越多的国际和地区所接受，并体现在水资源管理的立法和实践中。
（一）美国
美国流域水资源管理立法体现出了联邦制国家的特点。美国联邦和各州可以根据需要，分别制定适合全国的联邦流域水资源法和各州的流域水资源法律。整体而言，美国有关水资源的立法体现了合理利用水资源，协调资源之间的规划，其管理体制也体现了流域综合开发利用的特点。如，1866年《采矿法》、1970年《土地法》、1877年《沙漠土地法》规定了和承认了水权的有效性，并可以根据已有的采矿权、灌溉权和生产权分配用水量；1965年《水资源规划法案》则要求从流域整体利益出发，协调水土资源规划，优化国家自然资源。
由于淡水资源非常丰富，美国将水资源视为一种供人类开发、利用的财产,就像土地和森林一样。[1]因此，美国水资源立法与其商务、财产、合同以及一般福利条约的法律制度相关，这些相关的法律为美国流域水资源立法提供了基础。同时，美国水资源立法还因地理位置的而有所不同。美国东部地区水资源较为丰富，因此河岸所有权（也称为滨岸权riparian rights）成为水法规和水资源管理的理论基础。河岸所有权理论将水资源视为一种公共财产，为所有的河岸所有权人共享，强调上下游之间用水权利的平等。而在美国干旱的西部地区，为了合理和高效地利用水资源，立法采用优先占用权（first in time, first in right）。这一理论将水资源视为一种私有财产权，其获得与是否拥有与河流相邻的土地所有权无关。只要权利人合理使用水资源，可以用于家庭生活、农业灌溉、工业生产以及城市供水等。
随着经济社会的发展，人们对于水资源的需求和竞争逐渐增加。美国水资源立法也进行了一些调整。从20世纪50年代起，东部地区一半以上的州实行水资源行政许可证管理，在继续保留河岸所有权同时，将用水许可证制度作为补充，有效解决了非河岸所有权人的用水问题。为了协调水资源合理利用，实行流域综合管理，1965年美国国会通过了《水资源规划法案》，成立了水资源理事会（Water Resource Council），随后又成立了各流域委员会，负责流域水资源以及相关土地资源的综合开发利用。
（二）日本
明治维新以后, 日本形成中央集权的国家,开始对于流域水资源实行统一综合管理。1896年日本颁布了《河川法》，废除了河流的私有制，由河流所在地的政府负责管理，并由建设大臣对其管理进行监督。
随着日本经济的迅速发展，用水量急剧增加，对于流域水资源的使用和管理提出了新的要求。在20世纪60到70年代，日本制定了一系列流域水资源管理的法律：如1961年《水资源开发公团法》、《水资源促进法》、1970年《水质污染防治法》、1973年《水源地域政策特别措施法》等等。
值得注意的是，1964年对于《河川法》进行了修改，成为日本内河流域综合管理的基本法。其立法目的是为了防止河流发生洪水和高海潮等灾害，合理地利用河流，对河流进行综合管理，保持河水正常的功能，以利于国土的保持与开发、保护公众安全和提高公众社会福利。为此，规定河流属公用资源，不得据为私有。为了便于管理《河川法》将河流分为一级河流和二级河流，而且包含这两级河流上的所有河流管理设施，分别由建设大臣和河流所在的都道府县的都道府县知事行使管理权。同时，《河川法》对于河流管理、河流开发、利用、保护、河流保护区域以及水利调节、大坝有关的特殊情况做出了明确、具体的规定。
（三）欧盟
欧盟已将流域作为一个整体空间来考虑，对于流域内各国的经济发展和污染物控制总量计划等都进行统一协调，并进一步增强流域内各国所有排污单位的责任感, 加强参与者之间的合作；加强流域国际合作, 共同协力承担污染治理责任。从2000年12月开始，欧盟国家正式启动了统一的水资源管理法律文件《欧盟水框架指令》（Water Framework Directive,WFD），将流域综合管理规定为核心内容之一。
英国对水资源实行以流域为基础的统一管理，英国政府还通过国家环境署推行流域取水管理战略（CAMS），按流域规划和利用水资源，实现对流域的综合管理，保护水资源生态平衡。1992年法国政府修订《水法》，明确将水资源规定为国家所有，水资源开发、利用和保护要以公共利益为目的，遵守自然平衡法则，进行流域综合管理，实现水资源可持续性。西班牙《水法》则在其前言部分强调：使用水资源“必须注意做到不破坏环境和资源本身，尤其要最大限度地减少社会经济费用，并使其在整个水文作用过程中所引起的费用和负担能够得到合理的分配。”“以保证在所有情况下能够做到对各用水方面都公平合理，而不论是发源地、地表水或地下水。”
（四）澳大利亚
澳大利亚宪法将流域水资源立法的权限赋予各州。因此，澳大利亚的各州根据自己的特点制定了水资源开发、利用、保护和管理等内容完整的水法。如：维多利亚州在1881年制定了《维多利亚水土保持法》，以发展灌溉、保持水土和建立有关管理机构为注意内容；为促进水资源国有化，1886年制定了《维多利亚综合灌溉法》；1905年制定《维多利亚水法》，并据此设立了流域综合管理的机构河流和供水委员会。南澳大利亚州1976年颁布了新的《水法》，对于水资源进行全面管理，包括地表水和地下水水量和水质的所有方面。
除了立法之外，澳大利亚流域综合管理实践也取得了一定的成就，并形成自己独特的全流域管理(TCM)方法。墨累—达令河（Murray-Darling ）流域管理便是一个成功的例子。墨累—达令河流域为促进与协调全流域的有效规划和管理，采取了一系列政策与措施，其中包括《墨累—达令流域行动》的制订、自然资源管理战略、土地关爱与社区参与等。为了保护河流、生态系统与流域健康，2001年制订了(2001～2010年墨累—达令河流域综合管理战略——确保可持续的未来》，作为新的自然资源管理战略。[2]
（五）发展中国家
由于经济社会的不断发展，发展中国家对于水资源的要求也日益提高，流域综合管理同样体现在其立法和实践中。
1、 印度
印度水资源管理的立法是根据各个地区的基本情况制定，因此州立法种类较多。在国家层面，为协调和解决河流开发管理以及水纠纷的相关问题， 1956年印度颁发了《河道管理法》，《邦际水纠纷法》。根据立法，印度的流域水资源所有者为国家，水资源管理的目标是满足对于水资源的需求。
2、南非
在南非，由于水资源的贫乏，因此被作为稀有资源对待。南非从资源的战略角度管理流域水资源。为公平、合理分配和使用水资源，1997年颁布了修订的《南非共和国水法》，明确水资源属于全体人民，由中央政府全面管理，并专章规定了流域管理战略，其内容包含：提出水资源管理辖区内的水资源开发、利用、保护、保持、管理和控制的战略、目标、计划、准则和程序；考虑水资源管理辖区内的地质、人口、土地利用、气候、植物和水利工程等；考虑当前的和今后可能的用水户的需要和期望等等。
二、世界主要国家和地区流域综合管理制度评述
科学的流域立法模式和合理的流域管理机制是实现流域整体效益最大化的重要保证。“因为水资源本身与行政区划无关”，[3]世界主要国家和地区的流域综合管理制度已将自然地理范畴作为水资源管理区划的关键因素，并以此作为水资源管理立法和体制构筑的基本原则。因此，笔者将从立法模式和流域管理体制两个方面对世界主要国家和地区的流域综合管理制度进行评析。
（一）立法模式
现行的水资源法律制度是流域管理制度和规定的基础和保障，对于经济发展作用重大，而立法模式是一国现行法律制度的体现。
流域综合管理的立法模式，即在立法时所采取的法律范式或立法体例。一国采取什么样的立法模式，受该国的政治制度、民族状况、历史、文化传统等客观因素的决定和影响。从法律方面说，一个国家的立法模式是直接由该国的国家形式决定的。
根据美国宪法，美国联邦和州均有水资源管理立法权。联邦政府负责制定水资源管理的总体政策和规章立法，由州负责实施。美国的水法律法规设定的十分详尽，流域综合管理的相关规定体现在水资源有关的法律中，采用的是复合制的立法模式。如《清洁水法》、《安全饮用水法》、《水资源规划法》、《湿地与流域管理法》等等，同时各州还有自己的水资源法律，没有也不可能制定一部综合性的水法。流域管理立法可以分为联邦和州两级，联邦和各州可以根据需要，分别制定适合全国的联邦流域水资源法和各州的流域水资源法律。因此，体现出联邦制国家立法权分配的特点。
在日本，由于水资源所有权归国家，水资源立法权由国家实行，地方政府没有立法权。为保护水资源，日本制定了大量与水资源有关的法律。如为恢复经济发展，在1950年代就制定了30多部与水资源相关的法律。从日本的立法模式来看，虽然没有专门针对流域综合管理的单行立法，但是在有关水资源的法律中大都规定了相关的内容，尤其是《河川法》中对于流域管理的规定。
欧盟流域综合管理的立法模式有两个层面，一是成员国的立法，而是欧盟的立法。欧盟成员国的立法模式同样表现了国家形式决定因素，立法权限也由政府行使或者由政府和地方行使。同时，为实现欧盟的区域政策，有关的欧盟立法也成为流域综合管理的法律依据。如：2000 年颁布了《欧盟水框架指令》（WFD），使欧盟各国水资源管理法律体系进一步得到完善，构成了欧盟法律、各国法律、各州法律、地区法律四个非常鲜明的法律层次。
澳大利亚是一个联邦制国家，水资源立法主要分联邦和州两级，联邦和各州都有自己的水资源法规，如：维多利亚、新南威尔士州、昆士兰州等都规定了水法。澳大利亚水资源法很多，主要是一些单项立法，但是“综合环境管理一直受到澳大利亚政府的日益关注”[4]
从上述的国家水资源立法模式可以看出，单一制国家立法偏于集权，联邦制国家偏于分权，但具体法律制度规定一般多采用复合制。这种立法模式是由各国的体制特点以及流域的特点所决定的。由于流域涉及多种利益，因此就要求流域管理立法不仅要关注流域内自然资源要素的保护，更要关注各种不同因素对流域生态环境的影响，要把流域内有关经济、社会问题也纳入到流域管理法的范围，以平衡不同的利益要求。
（二）管理体制
为了加强对流域水资源的系统性和综合性管理，减少部门间权限的重复，提高水资源管理的效率，各国在管理体制的设置上不约而同地体现出向一个核心部门聚集的现象。
流域管理机构是流域综合管理的执行、监督与技术支撑的主体，但由于流域独特的自然人文传统、历史变化和国家政治体制等因素的影响，流域管理机构在授权与管理方式上呈现不同特点。
美国流域管理体制的特点是流域的统一综合开发利用。美国负责流域水资源管理的联邦政府机构有环境保护署、陆军工程兵团、垦务局、农业部水土保持局、能源部等机构；各州政府为了与联邦相关机构平行设立州水资源管理机构，按照地区分工协作，对流域水资源规划、开发、利用和保护进行协调合作。同时，为解决跨州的水资源管理问题，美国建立了一些流域的水资源管理委员会，如田纳西流域管理局。
日本没有设立统一的流域综合管理机构，而是多部门管理，实行水资源利用与水资源污染防治分离，分为国家和地方两级：如国家有厚生劳动省、经济生产省、农林水产省、国土交通省等负责，在地方有都、道、府和县的水资源管理机构。
欧盟成员国的流域管理体现出综合性。英国流域水资源经历了从地方分散管理到流域统一管理的发展，目前实行流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。主要管理机构为英格兰和威尔士环保署、苏格兰国家水利局、北爱尔兰环境部供水处；与此同时，在较大的河流上都设有流域委员会、流域管理局、水务局或水务公司，统一流域水资源的规划和水利工程的建没与管理。法国按流域规律设置流域水管理机构的模式，以流域为基础实行三级协商的流域管理体制，成为其流域管理的最大特点。国家水委员会负责制定国家水政策、方针以及相关立法；各流域委员会负责本流域内水资源统一规划，统一管理，目标是既满足用户的用水需求，又满足环境保护的需求；地方水委员会具体负责地区水资源的相关管理。
加拿大的流域管理体制是通过建立由联邦、州和地方政府经济、社会环境部门人员组成的流域委员会，其特点是国家和地方政府共同管理。澳大利亚流域管理的特点是以州为核心进行管理，管理体制分为联邦、州和地方三级。主要的机构有水资源理事会、州际水管理机构、地方水管理机构、墨累河流域委员会等等。
在流域水资源的开发和管理方面，印度政府采用以流域为单元，按项目管理的体制：由发起的部门牵头，有关联邦、州和区政府机有关构、非政府组织、国际资助机构和当地社区共同参与。[5]
从世界主要国家和地区的流域管理体制来看，大都采取了流域管理体制与综合管理机制相结合的作法。各国均组建了水资源保护和管理职责的专门管理机构，并逐渐成为水资源管理权限的核心机构；同时，与国家政府的集中管理相对应，按照流域综合管理的要求，在地方设立以流域综合管理为主的不同效力层级的相应机构。
三、对我国流域综合管理的启示
上文的分析对我国流域综合管理制度的立法模式和管理体制构建的启示如下：
（一）针对流域综合管理制定专门法律
我国流域水资源、水力资源和水域资源十分丰富，在中国经济社会的可持续发展中具有举足轻重的作用。但是我国目前的流域水资源问题十分严重，如废污水排放量巨大，水污染治理严重滞后；水土流失严重，未能得到有效控制；生态环境恶化程度加剧，自然水系被人为阻隔等。虽然现行的相关法律制度在水资源管理中起到一定的作用，但基本上都是从水资源的某一个方面来规定的，并不是从流域整体和综合管理的角度来规定的，已经不能满足当下经济社会发展对于流域水资源开发、利用、保护和管理的要求。
流域的开发、利用、保护和管理是一个系统工程，涉及水资源的利用、管理、防洪减灾、水土保持、水电开发、流域航运、环境保护、生态治理和建设等诸多方面。流域综合管理制度提供了一个能将经济发展、社会福利和环境的可持续性整合到决策过程中的制度与政策框架，世界主要国家和地区等的立法和实践已经体现了流域综合管理的发展趋势，从传统的流域管理向基于生态系统的流域综合管理转变，并取得了较好的效果。
因此，需要制定一部专门的、以流域统一管理为明确指导思想的流域法，以适合我国流域开发、利用、保护和管理的需要。笔者认为，我国应从全流域水资源管理的角度制定一部专门的法律，以便统一规范流域的经济活动，管理活动和其他不利于流域可持续发展的活动；理顺流域管理中的各种关系；调整在流域自然资源之开发、利用、保护、管理和污染防治活动中产生的社会关系。
立法是流域综合管理的基础。从世界范围来看，流域综合管理的立法大都确立了流域管理的目标、原则、体制和运行机制，并对流域管理机构进行授权。例如法国《水法》明确以水资源的平衡管理为目的，在尊重自然平衡的同时，使水资源保护、增值以及开发符合大众利益，并建立新的行政管理机构。
我国流域管理立法可以针对具体国情采用针对专门流域的立法模式，以平衡不同利益要求，实现流域水资源可持续发展目标。具体而言，可以专门制定对我国可持续发展中具有举足轻重的作用流域的法律，如《长江法》、《黄河法》等，这些立法应具有流域管理的综合性，是流域管理的基本立法；同时，又因针对具体流域而具有特殊性。其内容应包括：立法目的、立法原则、适用范围、权属制度、流域管理体制设置和运行原则、信息公开与公众参与制度、流域管理规划制度、流域水资源保护制度、流域水工程管理、河道管理及防洪管理制度、相关利益方的权利和义务、流域管理的经济措施等。
立法模式是影响立法成本的决定性因素之一，并且直接决定着立法的实效与权威。由于我国流域水资源管理涉及多方利益主体，存在多元利益交叉情况，为了保证我国流域管理立法的实效和权威，应由全国人大或其常委会制定法律，提高立法的层级。这样不仅能协调流域不同区域的利益要求，还能避免不同部门、不同地区的重复立法以及相互之间的立法冲突，从而降低立法成本，节约社会资源，提高立法效率。
（二）建立有效的流域管理体制
我国现行法律规定的流域综合管理体制是“统一管理与分级、分部门管理相结合”，其实质是“统一管理与分散管理相结合”或“流域管理与部门管理和行政区域管理相结合”的管理体制。[6]但现行的流域管理体制已不能满足可持续发展需要，需要建立更为有效的流域管理。
有效的流域管理机构是实施流域综合管理的体制保证。目前，世界主要国家和地区大都根据相关立法、协议或政府授权建立了流域管理机构。如澳大利亚通过联邦政府与州政府的《墨累－达令河流域动议》建立了墨累－达令河流域部级理事会、流域管理委员会和社区咨询委员会；美国《田纳西流域管理局法》，成立田纳西流域管理局(TVA)；加拿大根据《可持续发展宪章》建立弗雷泽河流域理事会。
流域管理机构作为利益相关方参与的公共决策平台，其权威性往往是各种利益平衡的结果与反映。有效的流域管理机构通常有法定的组织结构、议事程序与决策机制，其决策对地方政府有制约作用。由于我国现行的流域管理体制形成了中央和地方政府的许多部门参与水资源的管理，流域区域利益相关方利益冲突，给流域的城乡供水、水污染防治、水资源及生态保护等工作带来了很多障碍，造成水资低效源管理。虽然流域管理机构的权限范围会随着流域问题的演变而有所调整，其权威性也会受到来自地方与部门的挑战，但符合国情与流域特点的流域机构依然是流域综合管理的体制，其保障能够真正起到指导流域水资源有效且可持续利用、流域社会经济可持续发展的重要作用。流域管理的合理权利结构是流域管理有效实施的保障。在流域综合管理的框架下，对支流与地方的适当分权是流域管理落到实处的重要保障。
因此，我国可以根据具体情况建立流域管理体制，即建立跨行政区域、直接隶属国务院的流域管理委员会，同时在流域不同区域设立流域委员会的下属执行机构，其主要职责是从全流域角度保护资源，维护流域自然生态系统的健康，促进全流域自然、社会、经济的和谐发展。
【作者简介】
宋蕾，女，江苏南京人，武汉大学环境法研究所博士生，昆明理工大学副教授，硕士生导师，主要研究方向：环境法基本理论、环境资源法律和政策。
【注释】
[1] William L. Andreen，Developing a More Holistic Approach To Water Management in the United States. 36 Environmental Law Reporter 10277. //ssrn.com/abstract=894959
[2] Murray Darling Basin，Ministerial Council．Integrated Catchment Management in the Murray-Dating Basin 2001—2010 Delivering a sustainable future[M]．Canberra Australia，2001．
[3] 冯尚友．水资源持续利用与管理导论[M] ．北京：科学出版社，2000年，第115页。
[4] Dr． Gerry Bates and Zada Lipman，“Recent Trends in Environmental Law in Australia：Proposals for Integrated Environmental Management”， Resources Management Law Association of New Zealand， September 1997，Queenstown，New Zealand．
[5]刘东．亚洲几个国家的水土保持和小流域管理状况(I)（J）．水土保持科技情报 2004年第2期。
[6] 王树义．流域管理体制研究[J]．长江流域资源与环境2000年11月。
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