煤炭资源整合过程中出现的特殊模式（一）

发布日期：2010-07-05 作者：110网律师

托管

1、法律含义

从法理角度来看，托管是指出资者或其代表在所有权不变的条件下，以契约形式在一定时期内将企业的法人财产权（包括经营权和处置权）部分或全部让渡给另一家法人或自然人进行经营或管理，从而形成所有者与受托方之间的相互利益关系。托管经营的实质是将企业所有权与经营权分离，通过市场对企业的生产经营要素进行优化配置，提高企业的资本营运效益。企业托管经营具有以下的法律特征：
　　
（1）托管双方当事人是特定的主体
　　委托方通常是托管企业的所有者，一般指托管企业的出资人。而托管方当事人一般为生产经营的经济效益较好的企业，与被托管企业处于同一行业，或者二者的行业具有上下游等关系。
（2）托管合同效力
在托管经营过程中，受托方虽然是企业实际上的经营人，但在日常经营过程中，被托管企业大多是以自身名义与直接第三人建立法律关系的。因此，从法律上讲，托管经营的后果应当由被托管企业承担，这才符合委托关系的实质。故，托管只是内部合同，只是对委托方和受托方当事人发生相应的法律效力，通常不能发生对抗托管关系当事人之外第三人的法律效力。委托方及受托方的主要权利义务见下表：

	权利	义务
委托方	a托管行为的决定权和签约权； b按照合同的约定收取托管经营收益； c对受托方的经营状况进行考察； d当受托方未能按照合同的约定完成托管任务时，委托方可以处分受托方提供的担保物或者要求受托方给与赔偿。	a按照合同的约定向受托管方支付报酬； b指示义务：当受托方当事人要求委托方给与指示时，委托方应当及时进行指示； c配合受托方当事人进行托管经营的义务。
受托方	a使用、支配被托管企业的资产； b决定被托管企业的一些基本经营政策、方针； c获得报酬的权利。	a保管被托管企业财产的安全，保障被托管企业的合法权益不受侵犯； b积极完成托管任务的义务。

在托管的法律关系中，被托管企业作为托管法律关系的标的，其仍然享有一定权利和承担一定义务。例如，企业依然需要保证劳动者享有法律规定和劳动合同约定的权利，要求受托方说明被托管重大决策内容。

2、托管的主要方式及优点

根据托管范围的大小，企业托管主要可以分为以下几种方式：
（1）整体托管经营：微利或亏损等中小型企业一般可以实行整体托管经营，即将整个企业交给受托方进行经营。
（2）部分托管经营：可从企业中划出几条生产线、几个生产车间，对其实行托管经营。
（3）专项托管经营：对企业中的某项业务，如产品生产组织或产品销售，产品设计等单个环节实行托管经营。
（4）企业的债务、债权托管。

在不影响企业产权归属的前提下，企业托管具有以下诸多优点：

（1）是企业产权改革的一种探索，是企业整顿、重组的重要实现形式之一；
（2）有利于降低管理成本、提高资本质量、出售与治理并重；
（3）是参与资本市场融资、筹集企业重组资金的有效渠道, 有利于拓宽外资引进；
（4）有助于企业引入有效的经营机制、科学的管理手段、科技成果、优质品牌等；
（5）有助于对企业的各种生产经营要素进行优化组合，提高企业的资本营运效益的重要方式。
　　
3、托管经营中常见法律问题

（1）委托方与受托方之间的法律纠纷

在托管合同签订或者履行过程中，委托方与受托方之间常常因托管合同产生纠纷。由于托管经营关系在本质上是一种委托关系，因此在托管经营合同发生纠纷后，首先应当根据《合同法》和《民法通则》的有关委托代理的法律规定来审查合同的法律效力，处理其间的纠纷。例如，如果托管经营期间，受托人漠视委托人的合法权益，进行违法经营，损害被托管企业的合法权益，或者违反合同约定处分被托管企业资产，损害委托人及被托管企业的合法利益，则委托人有权请求解除合同。

我国的托管法律体系尚不健全，企业托管，往往涉及国有企业或者政府参与较多，从而导致合同既要体现当事人双方的意志，又反映了政府的官方态度。这样，一旦条款之间出现冲突和矛盾，如何进行解释就成为棘手问题。

我国法律对于托管并无明确而细致的规定。如果被托管企业需要取得相关资质或许可，那么是否也要求受托方取得该资质或许可，还是要求受托方具有相关行业经验就可以，这些问题都尚待相关立法进一步完善。此外，如果委托方与受托方虽然签订了托管合同，但相关政府部门主导的，合同内容没有真正反映当事人的意图，造成显失公平的，在实践中，这样的合同效力如何认定也是一个难题。

（2）等价有偿以及利益分配问题

诚如前文所讲，在我国，企业托管经营大多有政府的身影，从而往往导致托管合同中有关托管费用数额以及被托管企业收益如何分配等条款规定得较为不明确，或者并不能真正反映当事人实际的意思表示，这通常会引起委托方或受托方或被托管企业中一方或几方的不满。

（3）托管过程中的债权债务问题

鉴于生产经营的需要，被托管企业在经营过程中自然会与第三人发生诸多法律关系，其中债权债务关系最为常见。根据法律规定，在企业托管过程中，被托管企业的债权债务并不发生转移。不过，托管方以及受托方可以通过托管合同约定：托管之前的债权债务由被托管企业自身承担，托管之后的债权债务由受托方承担。鉴于企业托管无需办理工商变更登记手续，因而托管合同中的约定对被托管企业的债权人来说不发生任何公示效力。因此，对于在托管期间内被托管企业发生的债务，债权人仍只能向被托管企业进行追偿，而不能直接将受托方作为债务清偿的主体。在对债权人偿还债务之后，委托人或者被托管企业可以按照托管合同的约定要求受托人进行补偿。

4、煤炭企业托管的政策依据及操作实践

国家层面并未出台相关政策将“托管”作为矿产资源整合或者煤炭企业整合的一种方式。不过，在矿产资源整合的地方实践中，不少地方政府出台了诸多有关“托管”的地方性政策。

（1）地方政策依据

根据山西省政府于2007年3月《煤炭工业可持续发展政策措施试点工作总体实施方案》（晋政发【2007】9号），鼓励大型国有重点煤矿采取收购、兼并、控股、托管多种形式整合地方国有、乡镇煤矿，促使煤炭资源向优势企业集中，促进大型煤炭企业发展,带动中小型煤矿生产技术和管理水平的提高。可以看出，山西省在布置煤炭资源整合伊始，就将“托管”作为资源整合的一种主要方式；当天，山西省政府还下发了《加快培育和发展大型煤炭集团公司的实施方案》（晋政办发【2007】35号），规定对目前整合重组有困难的合法煤矿可以进行“托管式”管理。即上述合法煤矿可以按照《省煤炭工业局推进我省国有重点煤炭企业托管地方煤矿的指导意见》（晋煤经发【2007】10号）的要求签订托管协议，由国有大型煤炭企业托管，实行专业化管理，也可通过先委托煤炭大集团公司进行安全生产管理，逐步以资源和产权为纽带进行整合重组；2007年12月，山西省政府研究通过了《关于推进煤炭资源整合、企业重组、股份制改造和托管工作，提高产业集中度和产业水平的实施意见》，进一步明确了“托管”方式在煤炭资源整合过程中的地位。此外，其他地方政府在矿产资源整合过程中也出台了大量诸多关于煤炭企业托管的政策性文件。例如，在《河南省人民政府关于加强煤矿安全生产工作的特别规定》（讨论稿）中要求：未参加兼并重组的中小煤矿必须以协议方式由省骨干煤炭企业或地方骨干煤炭企业托管。

（2）煤炭企业托管法律含义及实践

煤炭企业托管是指在采矿权、所有权、利税关系和隶属关系不变的前提下，由地方小煤矿所有权人委托国有大型煤炭企业及其专业公司从事煤矿的建设、生产、安全和经营等管理活动的一个或多个环节进行管理，并获取相应报酬的劳务交易行为，旨在提高地方小煤矿的生产技术和安全管理水平。（晋城市人民政府关于推进全市地方小煤矿托管工作的指导意见晋市政发【2007】47号）

在煤炭资源整合过程中，已经有大量煤矿企业采取了托管方式。例如， 2007年，阳煤集团与山西圣天宝地清城煤矿有限公司签订托管协议；2008年，江苏徐矿集团垞城矿就先后与山西省临汾市鑫沟煤矿和侯家沟煤矿达成托管协议；2009年，兴隆矿务局与承德鑫发矿业有限公司签订了托管协议，并与兴隆县久长矿业有限公司、兴隆县平安矿业有限公司、承德市东风煤矿签订了临时托管协议。

（3）煤炭企业托管方式

在煤炭资源整合过程中，企业托管的方式是多种多样的，山西省政府并未对此作出强制性规定。不过，山西省内各地方政府对托管方式进行了较为明确的规定。根据《运城市国有煤炭企业托管地方煤矿的指导意见》规定，煤炭企业托管可以分为：全面托管，即托管企业针对被托管煤矿组建管理机构，抽调或组建成建制队伍，全方位负责托管煤矿的生产、建设、安全等管理工作；部分托管，即托管企业针对被托管煤矿建设、改造和生产活动中的一个或多个环节进行管理；管理服务，即托管企业按照被托管煤矿的需要选派管理人员，按达成的协议提供相应的管理服务；技术服务，托管企业按照被托管煤矿的需要选派技术人员，按达成的协议提供相应的技术服务。《晋城市人民政府关于推进全市地方小煤矿托管工作的指导意见》（晋市政发【2007】47号）对煤炭企业托管方式作出同样的规定。

在矿产资源以及煤炭资源整合过程的托管操作实践中，整体托管更为常见，有的地方政府甚至明确要求对小煤矿企业实行全面托管。例如，《关于深化煤矿体制改革、推进煤炭资源整合、提高产业集中度和产业水平的实施意见》（临发【2008】4号）规定：对于不采取收购、控股、租赁，并且不具备专业生产能力的煤矿，必须实行全面托管。
（4）托管条件和对象

山西省政府文件对托管条件并未作出明确规定，只是要求整合重组有困难的合法煤矿可以进行“托管式”管理；河南省政府在《关于加强煤矿安全生产工作的特别规定》（讨论稿）中，同样要求未参加兼并重组的中小煤矿必须进行托管。由此可见，参与煤矿企业托管的前提条件是：参与整合重组困难或未按要求参与兼并重组的中小煤矿。不过，也有地方政府作出煤矿企业托管作出其他限制条件，例如，安徽省地方煤与瓦斯突出煤矿安全管理若干规定》（2009试行）规定：地方煤与瓦斯突出煤矿经安徽省煤矿安监部门审查不具备瓦斯治理能力的，必须由有瓦斯治理技术和实践经验的单位托管。

在矿产资源及煤炭资源整合的操作实践中，托管对象及可以是煤矿企业，也可以是生产矿井或改造矿井或新建矿井。对于托管对象，各地方政府通常会做出明确规定。

根据《晋城市人民政府关于推进全市地方小煤矿托管工作的指导意见》（晋市政发【2007】47号），托管对象为：

　　a全市地方煤矿30万吨／年以下的煤矿企业，重点是矿井安全管理人员配置等方面达不到《关于加强小煤矿安全基础管理的指导意见》规定条件的小煤矿；
　　b生产矿井必须取得合法有效的采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证和营业执照；
　　c改造矿井除具备合法有效的采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照外，还必须取得准予改造的核准批件；
　　d新建矿井必须取得采矿许可证及准予建设的核准批件。

根据《运城市国有煤炭企业托管地方煤矿的指导意见》可以看出，运城市对托管对象的选择采取了同晋城市相同的态度。不过，运城市对地方国有煤炭骨干企业托管地方煤矿时，要求由其专门管理机构进行托管，并对托管煤矿的数量作出限制，即可全面托管1-3个，其它形式的2-3个。

（5）托管主体

根据山西省政府《加快培育和发展大型煤炭集团公司的实施方案》（晋政办发【2007】35号），在煤炭企业托管过程中，托管主体既可以为国有大型煤炭企业，也可以是煤炭大集团公司。由此可见，山西省政府对于托管主体的企业性质并未局限于国有企业，大型民营煤炭企业同样可以成为托管主体。但是有的地方政府对托管主体作出了更为严格的限制，例如安徽省则要求托管单位必须是具有防治煤与瓦斯突出能力的国有大型煤矿企业或煤矿瓦斯治理国家工程研究中心验证基地。

即便在山西，各地市政府对于托管主体同样作出了更为详致严格的限制。根据《晋城市人民政府关于推进全市地方小煤矿托管工作的指导意见》（晋市政发【2007】47号），托管主体必须是晋煤集团、地方重点煤炭企业及其组建的专业化煤矿管理公司，而专业化煤矿管理公司则必须经工商企业登记、注册，具备法人资格，具备与企业规模相适应的煤矿管理和专业技术人员，能够担负起被托管煤矿在生产和建设中涉及的组织、技术、管理及其它配套工作。此外，专业化煤矿管理公司的组建还需要坚持自愿、平等、互利、互惠的原则，以煤矿企业集团和重点煤炭企业为依托，以股份制为主要形式；根据临汾市《关于深化煤矿体制改革、推进煤炭资源整合、提高产业集中度和产业水平的实施意见》（临发【2008】4号），托管主体既可以是国有大型煤炭企业及其专业公司，也可以是地方国有煤矿和政府组建的煤矿专业管理公司；根据《运城市国有煤炭企业托管地方煤矿的指导意见》，托管主体为山西省内的国有重点煤炭企业、地方国有骨干煤炭企业及其组建的专业化煤矿管理公司。其中，煤矿管理公司必须经工商企业登记、注册，具备法人资格，具备与企业规模相适应的煤矿管理和专业技术人员，能够担负起被托管煤矿生产建设中涉及到的组织、技术、管理及其配套工作。
综上所述，煤矿企业的托管主体通常大型煤炭企业或骨干煤炭企业及其组建的专业化煤矿管理公司。此外，很多地方政府均要求不具备煤炭专业安全生产能力和一定产能规模及相应资质、经济实力的企业不能成为托管主体。

（6）责任分配

众所周知，煤矿企业的生产经营风险巨大。经营者稍有不慎，就会产生巨大损失。因此，在煤矿企业托管过程中，如果分配托管当事人以及被托管煤矿企业之间的责任，是一个十分重要的问题。根究临汾市的地方规定，从事托管的煤炭专业公司经国有大型煤炭企业母公司签章委托认可后方承担安全生产相应责任，安全考核指标单列，同时接受属地主管部门的安全监管；根据运城市的地方政府规定，由国有重点煤炭企业托管的煤矿，安全考核指标单列。由地方国有骨干煤炭企业托管的煤矿，安全指标仍纳入属地管理。被全面托管的煤矿在国有煤炭企业进行安全管理过程中，仍按照监管主体不变的原则接受属地政府及有关部门的安全监察监管；根据安徽省的地方规定，被全面托管煤矿的安全生产主体责任仍由被托管煤矿承担，托管单位对被托管煤矿承担安全生产管理责任。实行部分托管的，托管主体承担托管范围内相应的安全生产管理责任；根据河南省的相关规定，被托管煤矿的安全生产主体责任仍由其自身承担，而安全管理责任则由托管主体承担。

不过，也有很多地方对于被托管煤矿企业的生产及经营管理责任分配问题并未作出明确规定，这样只能由托管当事人以及被托管煤矿企业在托管协议中或其他相关法律文件中对此进行明确。

（7）托管当事人之间的权益费用

对于托管当事人的权益费用，可以综合依据资源类型以及资产评估结果等诸多因素，在平等协商原则下由双方协商确定，或由当地政府协调商定。

（8）法律程序

根据临汾市的地方政府规定，煤矿企业托管程序如下：a托管主体获取国有大型煤炭企业委托认可后；b与委托方签订统一的托管协议，双方共同向所属县级煤矿体制改革领导组申请；c经审查确认同意后，托管主体方可进驻被托管煤矿；d托管当事人向县级煤矿体制改革领导组申请初验；初验合格后，由县级煤矿体制改革领导组向市煤矿体制改革领导组申请验收备案。（《关于深化煤矿体制改革、推进煤炭资源整合、提高产业集中度和产业水平的实施意见》临发【2008】4号；《临汾市人民政府关于加快推进煤炭资源整合煤矿体制改革工作的通知》临政发【2008】45号）
根据运城市的地方规定，煤矿企业托管程序如下：a国有重点煤炭企业托管地方煤矿由各自主管部门审查同意后，逐级上报省煤炭工业局审批；b地方国有骨干煤炭企业托管地方煤矿的，需要向市煤炭工业局进行专题汇报，经同意后方可同被托管方签订托管协议，然后由托管当事人双方的主管部门进行审查，分别上报市煤炭工业局审批。（《运城市国有煤炭企业托管地方煤矿的指导意见》）

根据晋城市的地方政府规定，煤矿企业托管的程序如下：a托管当事人签定托管协议或合同；b地方重点煤炭企业及其组建的专业化煤矿管理公司托管地方煤矿的，托管协议须经各县(市、区)煤炭行业管理部门和市直有关单位审查同意后报市煤炭工业行业管理部门备案；c晋煤集团及其组建的专业化管理公司全面托管地方小煤矿，须经市煤炭工业行业管理部门审查同意，并报省煤炭工业行业管理部门备案。

（9）其他

通常情况下，在办理托管手续和交接期间，被托管煤矿须停止建设或生产，待完成相关审批或备案手续之后，才能重新组织生产。

（作者简介：蔡英杰，法学硕士，北京市闻泽律师事务所，能源法律研发主管。转载文章请注明来源和作者。联系电话：13520108510，010-58695236）

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