浅谈地方自治问题及其对策

地方自治是近代宪政的有机组成部分，最早起源于罗马的自治城市，后成为资产阶级反对封建专制，实现参与和人权保障的表现形式。各国在长期的历史流变过程中，结合本国情况，发展了不同的地方自治理论，大体有：保护说、钦定说、传来说、固有权说、制度性保障说、人民主权说、人权保障说、法人说、地方政府论、权力分立制衡说。地方自治被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量，其理论有一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。在经济全球化和政治民主化浪潮的冲击下，传统地方自治理论面临着新的挑战。 关键词：地方自治，地方分权，中央集权，中央地方关系
随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合。科技发展和全球化趋势进-步压缩空间，政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力，打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态，扩大了参与主体的范围，中央地方关系的格局也随之发生了变化。因此地方自治观念面临着新的发展。
一、地方自治的起源
 1、地方自治的含义
一般认为，用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自治市。"自治市"最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。因此，地方自治和城市自治是分不开的。
自治，其字面意思为"自己管理自己"，或"自己治理自己"。从表面上看，自治与"他治"相对，有人就持此论。但其实不然，自治非与"他治"相对，而与"官治"相对。
地方自治是近代宪政的有机组成部分，"无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位"。与此同时，很多国家和国际组织重申地方自治原则。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》，1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注，这意味着在今天，地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论，并逐步得到明确。与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立，即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则，而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张，实现一种"源于人民，服务于人民的政治"的政治理想。
2、地方自治的内容
　  地方自治是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定。《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治："由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。"美国多数认为，它是"地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力"，或者"地方自治是通过州向地方政府发布特许状，允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性的一种法律安排"。　　
有人认为，地方自治是资产阶级革命时期资产阶级为反对封建专制，实现参与政权的政治要求。实行地方自治的国家，通常规定地方自治机关由居民选举产生，由自治机关管理地方事务。《中国大百科全书》中认为，地方自治是“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”
　  综合上述看法，地方自治可定义为，国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。
　　但是，以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端，过分强调竞争导致资源争夺，加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化，各国调整中央地方关系，重新树立对人性的信心和积极肯定，推崇合作性道德，以合作和依赖代替对立，确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。我们因该注意的是，由于各国原有基础的差异，这-发展趋势在各个国家的表现方式有所不同，原来权力集中的国家开始下放权力，原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时，几乎在所有国家出现了一个共同现象，即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能，政府以半官方和半民间的立场出现，模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位，增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题，在坚持地方自治的基本理论的前提下，开始增加政治性因素的影响力，发挥地方议员在中央机构的影响，通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择，发挥舆论等社会因素的作用，以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动，分散了原来过于集中的权力支点，补充和丰富了地方自治的内涵。
上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映，是传统地方自治理论的发展，有利于解决不同国家不同时期所面临的问题，说明地方自治概念本身不断受到新的挑战，其内涵也在不断发展。但是，在各种不同观点之下，依然可以看到一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时，又出现了一些新的问题，损害了其他可欲价值，如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等，显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态。
二、地方自治的历史进程  
　　《简明不列颠百科全书》中把“地方自治”解释为“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权”。薄庆玖说：地方自治系“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理各该区域内公共事务的一种政治制度”。地方自立则不是，虽也是由地方之人处理地方之事，但却未必依照国家法令，更不受国家监督，因此地方自立实际上就是地方割据。割据者既不受中央的拘束，也无视地方民意，因为通常他们都是一些军阀或者官僚。他们或者在割据前系由政府任命，割据后则不再接受中央号令，或者干脆自立为王。表面上一统天下实际上地方自立以及完全分裂的局面占据了中国的大部分历史，据葛剑雄研究，如果以历史上中国最大的疆域为范围，统一的时间是81年；如果把基本恢复前代的疆域、维持中原地区的和平安定作为标准，统一的时间是950年（其中有若干年，严格说是不能算统一的，如东汉的中期、明崇祯后期等）。如果以秦始皇灭六国的公元前221年至清亡的1911年为计算阶段，第一标准的统一时间占总数的百分之四，第二标准的统一时间占总数的百分之四十五。如果从有比较确切纪年的西周共和（公元前811年）算起，前者约占百分之三，后者约占百分之三十五。
    地方绅权，不过是朝廷利用乡绅或长老统治人民的一种方法，纵然其中含有若干地方自治的意味，本质上还是辅助官治不足的专制工具，“说到底，乡绅不过是官僚的辅助者、代理人而已”。在官府与乡民之间，乡绅在大多数情况下都站在前者一方，这是由乡绅阶层的社会性质所决定的。乡绅的资格、地位、待遇完全是朝廷所赐予，他们与地方官或者曾为同僚、同年，或者有师生、亲戚之谊，人际关系和社会心理上都是非常接近的。所以，与其认为传统乡土社会是“乡绅统治格局”，不如说是“官绅共治格局”。地方官员侧重于司法、治安等强制性功能，乡绅侧重于正统意识形态的教化性功能，至于物质利益控制诸如社仓、社学等，则往往采取官绅携手、官督绅办的方式。　
三、地方自治的分析
1、 比较“一国两制”与“联邦制”
        很多人以为，“一国两制”所开列的条件，极其优厚，甚至“较联邦制有过之无不及”，对方没有理由不接受。形式上似乎如此。但其实，联邦制和“一国两制”完全是两个层次的范畴。除了前文所已指出的具体模式上的问题，要从根本上讲，“一国两制”所隐含的法理依据是，地方政权的合法性来自于中央授权。重要的问题，不在于授权的幅度大小，而在于“授权”本身。再以香港特别行政区为例，姑且不谈前面已经提到的行政任命程序，仅从立法程序上看，基本法由中央制定、修改和解释。既然是中央给的，也可以随时收回，并且完全“合法”。这就是真正的隐患所在。
联邦制则不然。其主要含义是“地方分权”，而非“中央”授权。“中央”政权与“地方”政权没有从属关系，而是分立、平行的，在各自的职权范围内，直接向辖区内的人民负责。两者的职权划分由联邦宪法作出明确的规定，在此之下，“地方”权力，不妨理解为其本身“固有”的。联邦宪法，亦由“中央”和“地方”共同参与制定和批准，不得单方面任意变更。双方各行其道、各治其事，如有争端，包括释宪问题，诉诸司法独立的最高法院。
以上，从“一国两制”和联邦制的法理比较谈起，随兴所至，“顺藤摸瓜”，所引出的讨论已经超出台湾问题的范畴。这恰恰表明台湾问题之于中国的深远意义。台湾问题可以成为一个契机，我们因之探讨诸如联邦制，很容易推及其普遍意义，情牵“中央”与“地方”关系之结。何况台湾问题的最终解决和台湾前途的真正保障，恐有赖于中国整体宪政秩序的重构。由此，下文将重点讨论联邦制在中国的历史与现实基础问题。
联邦制在中国，并非甚么新话题。近代继戊戌变法（1898）、辛亥革命（1911）、　新文化运动和五四（1915－1919）之后，就曾有过一场联省自治运动（1920─1926）。究其由来，应源自清末民初。孙中山的均权主义思想，内含同样的萌芽。南京临时政府的发起，明白宣称：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”。后来的“联省自治”，目的正在于建立联邦制。
中共党史上，早在1922年的“二大”宣言中，就明确提出“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆、建立中华联邦共和国”。1934年的《中华苏维埃宪法大纲》甚至表示：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住中国地域内的，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”可见当时受苏联影响，只把联邦作为民族问题的处理方式，而且走得很远。但是有此渊源，今天的当政者应该不会对联邦制感到陌生和恐惧，而可以抱着为我所用的态度。
今天联邦制遭遇的批评首先有：联邦制存在主权或权力的分享或分割，或有所谓“双重主权”问题；采用“联邦制”则需分权，即分割或放弃部分国家权力或主权，必然损害国家统一；联邦制违反“一个中国”的原则，为“两国论”和“台独”主张开路，为分裂主义活动谋求空间，等等，帽子满天飞。其实不然，根据主权在民的理念，或主权史传的看法，不难得出两岸人民共享的推论。主权因而不是什么传国玉玺，更不注定属于某单个政府所有，从来就没有什么“真命天子”。至于“分割”云云，又不是割给外人，有甚么大惊小怪的，难道是“宁赠外人，不与家奴”吗？实行联邦制的国家那么多，没有听说谁被看走了眼。
2、国家统一与多种地方制度
　　近年来，颇有一些学者主张中国实行联邦制，理由主要有三条：有利于行政合理化，有利于解决民族问题，有利于实现国家统一。以下逐一检讨这三条理由。
　　前面已经说过，联邦制国家和单一制国家在历史演变中逐渐趋同，它们的地方自治制度现已不存在原则上的差异。单一制国家中同样可以有所谓“竞争性政府”并获得这种竞争所带来的种种好处。因此，仅仅为了提高行政效率、扩大政策选择空间便要求中国实行联邦制，理由是不充分的。
　　出于解决西藏、新疆民族问题的需要而实行联邦制，比前一条理由在国内外更有市场。前人也屡有这方面的考虑和说法。民国成立前后，革命党和其他政治人士都说过“五族共和”，“共和政治者， 联邦政体也”之类的话，但后来均不了了之。中共也曾长期坚持建立“多民族联邦”。长期主持中国共产党民族工作的李维汉回忆说：在起草《共同纲领》的时候，毛泽东提出，要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，少数民族区域自治。毛泽东、李维汉等中共领导人考虑的结果见于1949年9月7日周恩来所作《关于人民政协的几个问题》的报告。报告中说：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数，有四亿人以上；少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、夷族、高山族等，总起来，还不到全国人口的百分之十。当然，不管人数多少，各民族间是平等的。首先是汉族应该尊重其它民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，……我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。……我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”宪法中进一步明确规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”
　　 原来既是统一的便不应该再分开，原来尚未统一的便可以联邦制的方式联合起来。基于这个理由，联邦制可以是台湾海峡两岸中国人实现统一的选项之一。邓小平1983年6月26日会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时说，祖国统一后，台湾“可以有自己的独立性，可以实行同大陆不同的制度。司法独立，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不要构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统，都由台湾自己来管。”74江泽民1992年10月12日在中共十四大政治报告中说，“在一个中国的前提下，什么问题都可以谈”，其中应当包括联邦制的问题。从中共领导人已经开出的条件来看，有些已经超出了联邦制的范畴，例如台湾拥有自己的军队。世界上现有的联邦制国家，至少在法律上是统一的；而即使不算台湾，中国内地、香港和澳门现在的法律制度已经包括了三种不同的法系：英美法系、欧洲大陆法系和苏维埃法系本文 内←容摘 自wWW.EDuzhAI.Net中国 教 育文摘。
 未来的一个中国，可以在一个很长的过渡时期里实行多种不同的地方制度。一般地区实行地方自治，少数民族地区实行民族区域自治，港澳地区实行特别行政区制度，台澎金马地区根据两岸谈判的结果，实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度.四、多种地方自治的完善
1、 地方自治的规范化分权
   　规范化分权是宪政国家的基本特征。它包括横向的权力分立和纵向的权力分配。地方自治首先涉及的是纵向的权力分配，在自治体内部则有类似于中央政府的权力分立问题。
　　在中央集权制度下，各级政府的权力划分乃是一种行政行为，地方政府的权力来自中央政府或者上级政府的行政性授权，是缺乏保障和不稳定的。在地方自治制度下，地方自治团体的自治权力来自规范化分权，比行政性授权更加稳定，更有保障。当然，现在的地方自治团体通常是一身二任，例如台湾《地方制度法》第14条就规定地方自治团体“依本法办理自治事项，并执行上级政府委办事项”。所谓“自治事项”：“指地方自治团体依宪法或本法规定，得自为立法并执行，或法律规定应由该团体办理之事务，而负其政策规划及行政执行责任之事项。”所谓“委办事项”：“指地方自治团体依法律、上级法规或规章规定，在上级政府指挥监督下，执行上级政府交付办理之非属该团体事务，而负其行政执行责任之事项。”
分权的保障
　　中央政府和地方自治团体的规范化分权，有几种不同的方式。因而对自治权的保障，可以分为宪法保障、法律保障和司法保障；作为特例，还有条约保障。
　　凡以宪法来规定地方自治团体权力的，则其自治权必受宪法的保障，至于其保障的程度，则视其国家是否采联邦制而有所不同。单一制国家也有把地方自治的基本原则列入宪法的，地方团体的自治权，固有由宪法所规定而受宪法保障者，但大多是由法律所授与而受法律的保障。法律授权可分为两种：⑴普通法律授权：适用于全国的地方自治团体，而非仅适用于某一地方自治团体。这种方式为各国最通行的方式，如日本《地方自治法》。⑵特别法律授权：某一地方自治团体欲取得某种权力，向国会请求制定法律，该请求如经国会通过成为法律，其效力只及于该地方自治团体，与其他地方自治团体无关。这种方式在英美法系国家中较为普遍。
　　司法审查制起自美国，是美国对宪政制度的独特贡献。司法审查制使联邦最高法院得以对地方自治提供司法保障。当联邦与州或其他地方政府出现权限划分争议时，便是由最高法院作出最终判决。除美国外，现在已经有许多国家也采用了司法审查制度。《中华民国宪法》第一条规定：“中央与直辖市、县（市）间，权限遇有争议时，由立法院院会议决之”。但台湾一些学者及政治家认为，有“宪法位阶之自治事项”即依据宪法某一事项系属县之立法权限，则中央法律亦不得剥夺其决策空间。如果行政院与县政府在政治上协调之程序未能达成协议，应由司法院或行政法院做最后的裁决。“未来政府应尽速厘清中央与地方之权力关系，一方面强化二者间的协议机制，另一方面，也要建立化解彼此有关事权争议的机制，加强大法官会议审查地方自治争端的功能。”
    条约保障是由国际组织或外国政府和本国政府一起对地方自治作出保障。第一次世界大战结束后，中东欧新兴诸国多采用联邦制以适应不同民族同处一国的情势。但联邦制终不为各国所乐闻，故为保障其国内少数民族，协约国要求这些新兴国家在签订国际条约时作出相应保证。另外，1984年中英两国政府签署联合声明，指出1997年7月1日以后，香港主权回归中国大陆，但需维持现行政制五十年不变，这即是典型的以条约授与方式来保障地方自治的实施。
    中国未来全面实行地方自治制度，应以地方自治原则入宪、制定《地方自治法》和采纳司法审查制度等，为中央与地方的规范化分权提供多方面的保障。
中央事权
　　毛泽东喜欢说发挥两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性。这说明他的心目中并没有在中央与地方之间明确划分事权的概念。一方面，中央是领导一切的，想管什么就可以管什么；另一方面，“上面千条线，下面一根针”，什么事情也离不开基层政府。每一件事情都要发挥两方面的积极性，地方积极性还要进一步分解给四级政府，五级政府的主管部门插手过问同一件事，又如何具体划分权力和责任呢？毛泽东的这种观念至今还保留在现行宪法中：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”即所谓“中央统一领导下的分级管理制”，“在保证中央政府有效实施宏观调控的基础上，发挥中央与地方两个积极性”。
　　关于事权，首先是要明确政府事权的范围，其次才是如何在中央与地方之间进行具体的划分。在全能政治、计划经济的总体性社会中，政府的事权可以说是无所不包；在市场经济体制条件下，政府的事权必须大幅度地削减，实行“小政府，大社会”。世界银行发表的《1997年世界发展报告》将政府的职能归纳为建立法律基础、保持非扭曲性政策环境、投资于社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境等五个方面。在市场经济体制条件下，政府的事权还可以进一步归纳为两个方面：一是为拾遗补缺或纠正“市场失灵”而提供各种必不可少的“公共产品”，如法治环境、政策体系、社会秩序、基础设施等，包括保持宏观经济稳定；二是为维护社会的相对公平和公正而进行适当干预的制度，如基本社会保障、转移支付等。
　    从中央与地方关系的角度划分政府事权，大体可以划分为四类：中央专属事项，中央立法共同执行事项，中央立法地方执行事项，地方专属事项。其中前三类均与中央政府有关。
    中央专属事项即中央立法并直接组织执行的事项，如国防、外交与国际经贸合作、司法、货币金融政策、度量衡与标准、空间与海洋开发等。明确划分事权不仅是为了保障地方自治的落实，也是为了更好地发挥中央政府的作用，建立统一的全国性市场和法治秩序，打破阻碍货物及生产要素在地区间自由流动的地方壁垒，防止出现“诸侯经济”和各种“土围子”。除美国等个别联邦制国家建立了州一级的司法制度外，绝大多数国家的司法制度都是统一的；即使在美国，联邦法院系统的所有法官——从地区法院、上诉法院到最高法院的法官，都是经国会参议院批准后由总统任命的。将司法确定为中央专属事项，各级法官的任命不再通过地方人大，是以司法独立为指向的中国司法改革的首要任务。今后凡确定为中央专属事项的执行机构，都应与地方脱钩，其负责人不应再由地方任命。地方政府免除了这些事项上的责任后，可以精简机构，集中精力于自治事项，并减少与中央政府的相互推诿与扯皮。
    中央立法、中央地方共同执行事项包括交通与通讯、资源与环保、教育、公安、公有资产管理等。在这些事项上也应进一步划分职责与权限。如果高等教育划归中央政府管理，普通教育划归地方政府管理，教育部就不必再设普教司，干预地方政府的事权；为了方便交流，可以由地方分摊经费，建立普通教育协会这一类的全国性行业组织。现行的国有资产管理制度早已名实不符，实行地方自治后，地方自治体和社区自治体都可以拥有各自的公法人资产，没有必要再打“国有资产”的招牌。中央与地方如何共享对自然资源的产权，应当尽快制定出相关的法律，避免由于产权不明而出现对自然资源的掠夺性开发。
    中央立法地方执行事项包括许多方面，例如农业、林业、卫生、计划生育、建设、劳动等，中央政府在这些事项上并不需要亲自参与执行。所谓中央立法，从广义上说包括三个方面：全国人大通过的法律，国务院发布的行政法规，国务院部门发布的行政规章。现在的问题是，法律数量不足且大多过于空泛，行政规章满天飞且随意性强甚至相互矛盾冲突。解决的办法是进一步合并国务院机构，组建与国际接轨的“大部委”，大幅度地减少“红头文件”的发源地。
地方事权
　　这里所谓的地方事权，在广义上是指中央以外的各级地方的事权，在狭义上仅指地方自治体的事权。
　　各国地方政府的职责通常包括三种事项：机关委任事项、团体委任事项和自治事项。机关委任事项是由中央制定具体政策，委托地方行政机关代为执行；所需经费原则上应当由中央财政拨付地方政府。团体委任事项是由中央制定基本方针，委托地方立法机构制定具体政策，并由地方行政机关负责执行；所需经费由地方财政自行筹集，但中央财政通常会给予专项补贴。自治事项中央原则上不予过问，由地方立法机构决策，地方行政机关执行；所需经费完全由地方财政承担。日本政府近年制定的地方分权推进计划，决定全面废除机关委任事项，减少团体委任事项，重新划分自治事项。而中国现行体制的一大弊端是，中央政府下任务，定政策，但是不给钱。譬如说，国务院决定给公务员加薪，但是地方政府却拿不出这笔钱，只能开“白条”。
　　中国改革开放以来，已经变一级立法体制为多级立法体制。1982年宪法规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方组织法规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省级虚化后，省和较大的市的立法权限应一并归于地方自治体，地方自治体的立法机构任务繁重，必须由专职议员才能承担。未来的地方自治体在经济管理、地区开发、建设规划、社会保障、文化卫生、普通教育等方面将拥有更大的决策权，以形成“政府间竞争”的格局。布雷顿，所引入的“竞争性政府”的理论分析范式包括纵向和横向的竞争：任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与同级机构在横向的层面上展开竞争。地方和中央的政治行为主体为争取居民的赞同和忠诚而互相竞争，竞争的砝码就是他们各自提供的政府服务。这时，政府竞争就与市场竞争通过各辖区对重要生产要素（如投资、人才等）的竞争互相衔接起来，这些要素决定各地区经济增长的最终结果。“政府间竞争”对于像中国和俄罗斯这类大国的体制转型或者更一般意义上的制度创新，有着至关重要甚至不可替代的作用。
　　在地方自治体与社区自治体的事权划分上，笔者认为，前者应当在地方税收、地方警察、地方公务员人事管理等方面承担主要责任；在后者的范围内，难以进行必要的公务员选拔和培训，也缺乏足够的晋升空间对公务员提供激励动因。
社区事权
    社区自治体（市坊镇乡）与地方自治体（都府州）不同，它在制定政策方面的职责较轻，主要任务是直接为民众提供各种公共设施与服务。
　  社区自治体的基本职责是义务教育、治安防灾、市政设施、社会保障与福利，而在中国，这些事权现在还没有完全下放到基层政府（包括街道办事处这一级准政府）。近来，由于农村拖欠教师工资的现象严重，义务教育的管理权又上收到县级。国务院决定：“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。”这应当是暂时性的措施，一旦条件成熟，对普通教育的管理还是应当交给未来的社区自治体。
社区自治体靠近居民，便于实行直接民主。孙中山在解释政治的意义时说：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权就可以说是政府权。”实行地方自治后就可以实行直接民权。“在人民一方面的大权刚才已经讲过了，是要有四个权，这四个权是选举权、罢免权、制创权、复决权。在政府一方面的，是要有五个权，这五个权是行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。”理想的政治状态是“人民有权，政府有能”。他指出，有些欧美国家已经实行了直接民权。日本在二战后也实行了完全的地方自治和直接民权。在不违反宪法和法律的情况下，中国未来社区自治体的居民可以通过直接民主和间接民主的方式，自行决定某些具体的社区事权的兴革存废。
五、对地方自治的未来构想
在总结国内外地方自治经验和教训的基础上，我们于五年前提出了中国实行两级地方自治的构想：将中央直辖市、计划单列市、省会城市、地级市和地区改组为都、府、州，确定为上级地方自治单位，简称地方自治体；以按新标准设立的市、镇、乡和坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治单位，简称社区自治体。省、县暂时保留为非自治的地方行政体。关于这一构想，我们已经有过详细的说明和讨论，这里再强调以下几点：第一，把现有的地方政府层级全部改为地方自治团体，再加上村民自治，一共五级自治，是绝不可取的。第二，两级地方自治不能靠得太近。第三，地方自治体不应是省或者县，应当是位于二者之间的府、州。第四，社区自治体不应是县（区）或者村（居民委员会辖区），应当是县辖市、乡镇和街道办事处辖区。
当今世界各国，除一些小国外，大多数设二级或二级以上的地方行政单位，但并非所有的地方行政单位均为地方自治团体。3000多个县政府管辖着美国的每一寸土地，但从法律形式上看，传统的县政府是州政府的一个行政单位，“县政府只是行政管理的工具，它没有制定政策的权力”。日本的北海道和东京都下面设有派出机构支厅，12个政令指定都市下面设有区，它们均构成一个地方行政层级，但不是地方自治层级。地方自治层级太多，就没有办法在它们之间把事权和责任划分清楚；同时，也不需要那么多地方政府层层制定特殊政策，当然更不需要它们来充当转发红头文件的收发室。在中国目前情况下，减少地方政府层级（例如取消地级建制，实行宪法规定的省、县、乡三级制），或者把每一级地方政府均改为地方自治团体和公法人，都是行不通的；惟一的改革途径是首先区分地方自治体和地方行政体，从四级政府中选择两级作为地方自治体，在强化建设地方自治体的同时，逐步弱化地方行政体，为减少地方层级创造条件。
       选择地级行政建制而不是省作为上级地方自治体的理由：首先，是顺应现实的发展趋势。改革开放以来，中央与省的权力和财力向地级行政建制下放，地级行政建制又向县和乡镇上收了一部分权力和财力，使其成为各级地方政府权力角逐中的最大赢家。面对这个趋势，一些学者要求取消地级行政建制的呼吁愈发显得不合时宜。这当然不是地级官员们能耐大、嗓门高的结果，而是中国城市化的客观要求。中国既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市来实现农村人口的城市化，也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城镇的发展；中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市，用它们来容纳大部分的进城农民。其次，是与世界各国的地方体制接轨。如果中国在现有地级行政建制的基础上建立地方自治体，那么将有300多个都府州，在30来个非地方自治的省派驻中央代表，省的规模和管辖幅度均大体相当于俄罗斯的大区。第三，是降低政治风险。中国的大省经济实力占到全国十分之一左右，人口超过欧洲各主要强国，如果作为地方自治体出了什么差错，对全局影响很大；而且省级行政长官人数较少，容易在政治上联手，对中央施加压力；以300多个府州为地方自治体，就可以避免出现上述情况。四是有利于提高民族自治区的地位。在民族地区实行自治区、自治州、民族乡三级地方自治，可以使自治区的宪法地位略高于一般的省，而与香港、澳门等特别行政区处于同一级别。当然，面积小、人口少的自治区，也可以实行两级自治，这应当由自治区的立法机关自行决定。
    基层社会自治体应具有足够的自治人才和自治财力，现有的村委会和居委会辖区范围太小，因此不适合作为社区自治体。台湾现行《地方制度法》规定：“乡以内之编组为村；镇、县辖市及区以内之编组为里。”其中“乡 （镇、市）为地方自治团体”，村、里只是地方自治团体内部的“编组”。《地方制度法》第59 条规定：“村置村长一人，受乡（镇、市、区）长之指挥监督，办理村公务及交办事项。由村民依法选举之，任期四年，连选得连任。”虽然村长由选举产生，但却是无给职，同时又要接受乡（镇、市、区）长之指挥监督，所以并不为村民热衷。因此该法条接着规定：“村长选举，经二次受理候选人登记，无人申请登记时，得由乡（镇、市、区）公所就该村具村长候选人资格之村民遴聘之，其任期以本届任期为限。”除村长外，村还设有作为地方公务员的干事，许多台湾学者因而主张取消村长选举制度。当前大陆的村民自治仍是一种政社合一的制度，在继续维持村社土地共有的前提下，可以把村民委员会改组为管理村社土地的法人团体，但不宜实行村级地方自治。本文前面已经讨论过，以几十万人到上百万人的县为社区自治体，与让政府权力尽量贴近居民的世界潮流是背道而驰的。
对地方自治的未来构想我谈谈自己的看法：
1、修改宪法，将“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 ”与“民族自治地方的自治机关”两节删除，仅在总则一章中增添一个条文：地方实行自治，有关自治的法律由全国人民代表大会制订，由全国人民代表大会常务委员会负责解释。2、制订《自治法》，使我国地方自治制度有法可依。完善地方自治制度，第一步是要完善有关立法，最主要的是《自治法》的制订它关系国家大政方针，应稳妥制订，广泛征求意见，严格进行论证，不可操之过急。其内容至少应包括：中央与地方事权的划分，自治机关的范围、产生、构成、及其运行程序，自治财政、自治监督等内容。3 、真正贯彻司法独立原则。司法独立乃世界通则，我国宪法对之也有明确规定。然而，实际上各级地方政府有意、无意将司法机关视为其推行地方保护主义的法宝。造成这一局面的原因很多，但最根本的原因是我国现行法律将司法权视为自治权的一项。因此，还司法权以真正原貌，才是解决司法独而不立的真正对策。4、加强对地方自治的监督。首先得在中央建立相应的地方自治监督机构；其次要强化各种监督手段；第三，要建立相关的法律责任，使违反自治法的行为受到制裁。5、保障地方自治权的行使。我国，现在确无真正可行的地方自治的司法保障手段。只有等到司法权真正独立，其成为“立法、行政、司法”三极中的一极后，才有可能将自治权争议的案件作为 行政诉讼的一种而归入司法审查的范围。?
目前，我国安定、团结的政治局面进一步得到巩固，国家机构改革的浪潮正在稳步推进。因此，抓住机遇，完善业已存在的具有中国特色的地方自治制度，已刻不容缓。但地方自治制度问题千丝万缕，牵一发而动整个国家机器之全身。因此，该制度的改革与完善，要小心谨慎。