浅议收入申报制度在实践中所遇到的问题及其对策

　　1995年4月30日，针对我国改革开放以来，伴随着社会、文化、经济的进步，腐败现象不断出现并有向党的高级干部发展、蔓延的客观实际情况，为确保党政机关领导干部廉洁从政，密切党和政府同人民群众的关系，加强党风廉政建设。中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，要求各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县（处）级以上（含县、处级，下同）领导干部必须申报收入。作为补充，随后又规定了关于领导干部对外工作中接受礼物申报制度以及关于领导干部及家属经商、从事经营活动的规定等一系列廉洁从政的制度，并在银行系统建立了“存款实名制”。修改后的《刑法》又规定，负有收入申报责任的国家工作人员对巨额财产不能说明合法来源的，以“巨额财产来源不明罪”追究刑事责任。采取以上种种措施，其目的就是想通过这一系列廉政制度来遏止腐败，促进党政机关领导干部廉洁从政和预防职务犯罪的发生。

　　但从这几年的司法实践来看，虽然新《刑法》所增加的“巨额财产来源不明罪”为惩治职务犯罪立下了赫赫战功，然而“收入申报制”与“存款实名制”等措施却没有取得预期的效果。主要表现在司法实践中，被以“巨额财产来源不明罪”查处的犯罪分子，往往是因为贪污、受贿等案发而暴露出来的。例如：东方市市委书记戚火贵夫妇受贿案件中，其夫妇都是负有收入申报责任的干部，案发前收入申报制以及存款实名制等廉洁从政制度并没有使他们的巨额财产暴露出来，但在受贿案发后，检察机关发现他们夫妇无法说明合法来源的财产逾千万元。在我国，因收入申报暴露出巨额财产来源不明的案例全国无一例，而韩国的收入申报制却能使大批官员被查处。这说明我国的收入申报制度虽然已经建立，但在实践中尚存在某些问题与不足，制约了“收入申报制”等廉洁从政制度其效能的发挥。

　　那么，为什么我国的收入申报制度未能起到预期的效果，达到预期的预防职务犯罪的目的呢？究其原因，笔者认为主要有以下四点：

　　1、收入申报制度具有先天不足的缺陷。建立收入申报制度，完善廉洁从政制度，对预防职务犯罪是完全必要的，其意义十分重大，但此规定从所要求申报的内容以及来源上来看都过于简单和狭窄，同时也没有要求将家庭收入一并列入申报范围，以利于检查、核实，并且只有收入没有支出的申报要求，客观上造成实践中的可操作性不强。

　　2、在部分地区对收入申报制度的重要性理解不够，没有从思想上认识到申报制度对于廉洁从政、预防职务犯罪的重要性，因而在执行当中打了折扣，没有认真进行收入申报的检查、核实工作，使此项工作走了过场。有的地方虽然也非常重视收入申报制度的具体落实，但是一旦具体操作起来，才发现与收入申报制度相配套的法律、法规并不健全和完善，纪检监察部门的相关工作没有可以依赖的法律、法规，造成收入申报制度不能充分发挥作用。比如，纪检监察部门向银行查询个人存款资料时，有的银行不予积极配合，纪检监察部门也只能徒叹奈何。

　　3、收入申报制度缺乏相关配套的法律依据及规章、制度，以保障纪检监察部门对收入的检查、核实工作。由于我国经济发展的水平总的来讲，还处于社会主义市场经济的初级阶段，现金往来是经济活动中最主要的支付方式和结算方式。总的说来，从社会、法制、经济环境的角度来看，收入申报制度可以获取的支持力度是非常微弱的。同时，由于我国政府、机关管理体制的实际情况，使得收入申报的检查、核实工作在面对县（处）级机关领导时，基层纪检监察部门难以开展此项工作。

　　4、犯罪分子利用种种方式来规避纪检监察部门对收入申报的检查、核实工作，其中最常见的有以下几种：

　　（1）大量的现金存放在家中，不与银行打交道。这是最原始的方法，有效但不安全，赃款、赃物容易暴露。比如，报纸上经常登载的“小偷偷出个贪污犯”等诸如此类的消息。

　　（2）以配偶、家人的名义将赃款存入银行。由于纪检监察部门的收入申报检查、核实对象是县处级领导干部，而不包括其配偶、家人，对这些不属于核实、检查范围的对象，纪检监察部门无法开展工作，除非已经有了确实的证据，可以证实县处级领导干部有贪污、受贿等犯罪事实，需要查明赃款、赃物去向，在检察机关介入后，方可进一步检查、核实，但这显然已经不是纪检监察部门检查、核实收入申报的工作范畴了。

　　（3）异地存款，特别是在一些尚未开通“通存通兑”业务，即还没有联网的银行储蓄点、所存款。此种方法常被一些在外“包二奶”、养情妇的“花心”干部使用。

　　（4）投资入股做生意，洗黑钱。这一类干部往往以家人炒股、做生意为掩护，变非法所得为合法所有，以造成收入合法的假象，借此逃避收入申报后纪检监察部门的检查、核实。

　　（5）以借代收，以“借用”的表象来掩盖“非法占有”的实质。这种方式的“好处”在于既可长期占有、享受利益，又可有效逃避法律的制裁。

　　（6）将非法所得转移到境外，以期逃避收入申报后的检查、核实。

　　犯罪分子之所以能够采用种种方法来规避收入申报后纪检监察部门的检查、核实，说明现行的收入申报制以及存款实名制等等制度确实存在漏洞，犯罪分子还可以钻这些空子苟延残喘。所以，我们在今后的工作中要想通过收入申报制、存款实名制等制度，来达到保持党政机关领导干部廉洁从政，有效预防职务犯罪发生的目的，就必须寻找积极的对策。笔者以为，主要应从以下几个方面来加以完善：

　　1、借鉴国外行之有效的收入申报制度及其相配套的检查、核实制度，颁布各种相应的法规、规章以及对违反收入申报制度的处分办法，建立、健全收入申报制度以及公示、公告制度，明确纪检监察部门在检查、核实申报收入工作中的职责与权利，让纪检监察部门对县（处）级领导申报收入的检查、核实工作符合社会主义的法制要求，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”，杜绝收入申报制度施行中的形式主义。

　　2、确定纪检监察部门在银行进行个人存款查询的权利与职责，必要时可以与同样负有法律监督职责和预防职务犯罪职责的各级人民检察院共同进行，以解决纪检监察部门在实际工作中可能遇到的银行不提供存款个人情况及相关资料的问题。

　　3、纪检监察部门对收入申报进行检查、核实工作，国家应当制定相应的法规、规章，允许纪检监察部门在必要时，将负有收入申报责任的领导干部的配偶、家人的收入情况及其家庭收入情况，列入检查、核实的范围，增加犯罪分子隐蔽非法收入的难度，减少犯罪分子规避检查、核实的可能性。

　　4、严格落实干部及其家属经商、从事经营活动的有关规定，对违反规定的干部，视情节轻重予以纪律和行政处分。

　　5、对负有收入申报责任的领导干部，其所在单位应对其申报的收入情况作好登记，并建立个人档案，同时向纪检监察部门提供其收入情况。对于不按照要求如实申报的领导干部，经检查、核实确有不能说明合法来源收入的，应视情节轻重予以纪律和行政处分；数额较大且不能说明合法来源的，应移交检察机关查处。

　　6、在经济较为发达的地区，应规定政府开支及企业支付可不用现金支付的都必须采取非现金方式，减少现金往来，让资金往来有踪可寻、有迹可觅。此外，还应规定负有收入申报责任的党政领导干部的大额开支要进行申报、登记。

　　7、建立以身份证号码为目录的银行电脑查询系统。当需要对某人的个人存款进行查询时，只需在特定的电脑上输入该人的身份证号码，即可获知其在银行的开户情况、存款数额、款项存取等相关资料。以现有的电脑技术，建立这种电脑查询系统是完全可以做到的。

　　8、完善银行对汇往境外资金的管理。对政府、企业及个人汇往国外的资金，银行系统应当建立审核、验证制度，建立汇出资金经办人身份登记等制度，在必要时也可以要求汇出单位（人）提供经济合同以及其他付款依据并登记。

　　在建立、健全了县处级以上领导干部收入申报制、存款实名制及其它相关制度以后，就要求我们各级纪检监察部门，严格按照相应的职责与规定来进行收入申报的检查、核实工作，不走过场，不搞形式主义。我们相信，在社会经济不断发展，法律意识逐步增强，法制建设日趋完善，金融机构的网络系统建设及其功能不断改进与提高的情况下，我们完全有能力将收入申报制度及其检查、核实工作制度不断改进和完善，使之成为预防职务犯罪的一面“防火墙”。

　　重庆市巴南区人民检察院·梁木生 张朝东