论行政附带民事诉讼制度的架构--北京婚姻律师

论行政附带民事诉讼制度的架构

李 军 毅


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内容提要：随着经济、社会的发展，行民交织案件的审理已是人民法院审判领域一个难题，而行政附带民事诉讼是破解这个难题的有效途径。行政附带民事诉讼有法律根据，有其重要的社会价值。本文以解决行民交织案件的审判问题为视角，论述了行政附带民事诉讼的范围，起诉与受理，审理与裁判，以及行政附带民事诉讼案件的执行。
关键词：行民交织 行政附带民事 诉讼范围 审理程序
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随着市场经济的确立和经济、社会的发展，必然会出现社会利益和社会矛盾的多元。随着行政权力的扩大、职能的不断转換、活动领域的扩大，行政权力的范围进入到社会活动的各领域，出现了行政法律关系与民事法律关系的交织，社会的纠纷也出现了行政民事的交织状态。市场经济引发人们权利意识的增强，出现了行民交织案件日益增多的趋势，对行民交叉案件的处理己成为人民法院当前审判工作的一道新的课题。破解此课题，行政附带民事诉讼是重要路径。行政附带民事诉讼问题，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》己有原则性的规定，完善和细化中国行政附带民事诉讼制度，己是解决日益增多的行政与民事交叉案件的当务之急。本文试图对行政附带民事诉讼制度的细化做一次偿试。
一、行政附带民事诉讼的概念与要件
㈠ 行政附带民事诉讼的概念
关于行政附带民事诉讼的概念，由于《行政诉讼法》对此没有作出规定，因而其概念便没有法律上的依据。但是，自从有了行政诉讼以来，关于行政附带民事诉讼的讨论就从未间断，学人对于行政附带民事诉讼概念的认识也不断深化，大致有这么几种观点：
在行政诉讼法颁布与实施之初，行政附带民事诉讼问题尚未被司法实践充分加以验证，此时一种观点认为：行政附带民事诉讼是指行政管理相对一方因行政机关违法或失当的具体行政行为而使自己的财产或人身遭受损害时，在行政诉讼过程中，附帯提出要求赔偿的诉讼活动。 此观点是将行政赔偿诉讼案件纳入了行政附带民事诉讼中去解决，主张行政附带民事诉讼的范围是行政赔偿。还有一种观点认为，行政附带民事诉讼是指因行政机关的错误行政行为而遭受损害或对行政机关裁决的民事赔偿有争议，受害人在行政诉讼过程中，附带提起民事诉讼的活动。 此观点也承认行政赔偿是行政附带民事诉讼的范围。除此以外，又将行政机关对民事赔偿的行政裁决争议纳入了行政附带民事诉讼的范围。
随着行政诉讼这一司法审判的不断深入，人们对行政附带民事诉讼的认识日益深化，行政附带民事诉讼的概念日益科学准确。行政诉讼法实施十多年后，马怀德教授认为，行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的申请，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。 此种观点突出了当事人对诉的处置权，但司法实践中并非一定是把“民事争议与行政争议合并处理”。姜明安教授则认为，行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件、解决行政争议的过程中，附带解决与本案有关的民事争议的活动。 本人赞同姜明安教授这一简洁明晰的行政附带民事诉讼的概念。
㈡ 行政附带民事诉讼的要件
根据对以上关于行政附带民事诉讼概念的列举和分析，笔者认为行政附带民事诉讼应具有如下要件：
⒈必须存在有行政诉讼案件与民事争议。对于行政附带民事诉讼而言，必须同时存在行政诉讼案件和民事争议的情形。行政诉讼案件的成立是附带民事诉讼成立的前提条件。行政争议必须已经立案在审，否则附带民事诉讼就失去了存在的条件。行政附带民事诉讼，当事人可在提起行政诉讼时附带提起民事诉讼，也可以在行政诉讼进行中提起附带民事诉讼。如果行政诉讼起诉被法院裁定不予受理，其所附带的民事诉讼也应裁定不予受理。如果行政诉讼起诉被法院驳回，皮之不存毛将焉附，其所附带的民事诉讼部分也应被驳回。总之，行政诉讼案件不成立或不存在，也就不会存在附带民事诉讼。同时，在行政诉讼中还须有民事争议的存在，若行政诉讼中没有民事争议，便也不存在行政附带民事诉讼。
⒉行政诉讼与所附带的民事诉讼相关联。所谓关联，是指事物相互间发生的牵连与影响。 行政附带民事诉讼中的行民争议的关联，首先体现在两种不同性质争议的牵连与影响。在这种关系中行政机关的行政行为引起了两种不同性质的争议，即一方面引起了当事人对其具体行政行为不服；另一方面引起了新的民事争议，或对业已存在的民事争议发生影响，从而引起两种性质不同但彼此关联的争议。其次是行政诉讼与附带的民事诉讼的诉讼请求必须有内在的联系。行政附带民事诉讼中有两种不同性质又相互联系的诉讼请求，一种是行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为，认为该具体行政行为侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销或变更该具体行政行为的、具有行政法性质的诉讼请求；另一种是行政相对人或利害关系人认为行政机关的具体行政行为对自己的民事权益产生了影响，请求人民法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等具有民法性质的诉讼请求。关联性是行政附带民事诉讼的本质特征。
⒊由附带民事诉讼的当事人向法院提起。人民法院审理行政附带民事诉讼案件，附带民事诉讼的提起应当遵循“不告不理”的原则，如果行政诉讼的当事人在提起行政诉讼之时或在行政诉讼的过程中没有提出民事诉讼请求，人民法院不能依职权主动地对相关联的民事争议进行审理并作出裁判。人民法院在审理行政案件过程中，民事争议当事人可以依法向法院提起附带民事诉讼，也可以不提出附带民事诉讼，这是民事诉讼当事人诉讼的选择权。如果人民法院在受理行政诉讼起诉后，发现有行政附带民事诉讼的情形而当事人并未提出，可以告知当事人有权提起行政附带民事诉讼，当事人放弃附带民事诉讼的权利的，人民法院应当允许，当事人还可以选择单独提起民事诉讼。
⒋当事人在诉讼中的地位具有双重性。行政诉讼的原告可能是附带民事诉讼的原告，也可能是附带民事诉讼的被告；行政争议之外的第三人有时可能是行政附带民事诉讼的原告，而行政诉讼的原告可能是附带民事诉讼的被告；有时附带民事诉讼的原告是非行政管理的相对人，而在某一行政诉讼的案件中直接向人民法院提起了附带民事诉讼。但不论是哪种情况，附带民事诉讼中的被告只能是民事争议的对方当事人，而行政诉讼的被告却不能成为附带民事诉讼中的原告。
⒌行政附带民事诉讼案件只能由一个合议庭审结。行政附带民事诉讼并不完全是“将民事争议与行政争议合并处理”，而是将有关联的行政争议与民事争议由行政审判庭的一个合议庭去审理。合议庭审理行政附带民事诉讼案件，可以对民事争议与行政争议合并审理；也可以对行政争议与民事争议分别审理，先审理行政争议，后审理民事争议。但不论如何审理，行政附带民事诉讼案件，应始终由一个合议庭有始有终的完成。
二、行政附带民事诉讼的法律依据及其价值
㈠ 行政附带民事诉讼的法律依据
行政争议与民事争议的相互交织是基于我国很多法律中规定了行政机关对民事争议的裁决权。例如《土地管理法》第16条第1款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”同时该条第2款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”这实际上是政府对民事争议作出的行政裁决，当事人对有关人民政府的行政裁决不服，可以依法提起行政诉讼。另外，我国《专利法》第57条和《商标法》第53条也有类似规定。这些法律对于法院在行政诉讼中，是否可以附带解决民事争议，并没有作出规定。由于我国《行政诉讼法》制定时间较早，也没有行政附带民事诉讼的明确规定。我国目前关于行政附带民事诉讼直接法律依据就是最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条的规定：“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”从该司法解释第61条规定来看，人民法院在处理行政争议的时附带解决民事争议需要具备以下三个面条件：⒈存在两个相互关联的争议，即民事争议和行政争议，行政争议主要基于行政机关的行政裁决行为引发的；⒉由同一法院审理；⒊基于当事人的请求。因此，行政附带民事诉讼有着严格的条件限制，该司法解释是人民法院当审理行政附带民事诉讼案件的唯一依据。但笔者认为，该司法解释就行政附带民事诉讼的范围规定太窄，已不适应当前民众对行政附带民事诉讼的诉求，应该探索和创新。
㈡ 行政附带民事诉讼的价值
在我国，对行政争议与民事争议交织一起的案件，实行行政附带民事诉讼的制度来解决，具有极其重要的价值。主要是：
⒈实行行政附带民事诉讼制度有利于提高诉讼效率。按照通常做法，法院对于行政争议与民事争议交织的案件，可以“先行后民”，即先解决行政争议，然后再解决民事争议。此种审理方式优点是行政争议和民事争议由不同业务庭进行审理，能够体现不同诉讼的特点，实现不同诉讼制度的价值。其缺点是容易影响诉讼效率，浪费司法资源，但是，如果法院将民事争议附带于行政诉讼之后进行审理，不仅有利于提高诉讼效率，也有利于减轻法院负担。由于行政行为与民事争议相互关联，查清民事法律事实就成为行政行为是否合法有效的前提，因此，将民事诉讼附带于行政诉讼就能使法院在查清案件事实上节约一半成本。
⒉实行行政附带民事诉讼制度有利于实现司法公正。虽然行政争议与民事争议在性质上完全不同，处理方式上差异也很大，如果行、民分开审理，行政庭审理行政争议时有可能忽略作为本案重要情节的民事争议事实情况，民庭审理民事争议时也有可能忽略作为民事争议裁决前提的行政争议处理结果，从而导致法院判决出现偏差、失误，以致有失公正，损害当事人的合法权益，或者损害社会公益。 但是法院对于此类相互关联的案件采用行政附带民事诉讼方式统一审理，通盘考虑，不仅有利于克服案件处理的片面性弊端，维护法院裁判的统一，避免法院就同一案件作出两个相互矛盾的判决，保障了案件处理的准确和公正。同时，对于解决与行政争议相关联的民事争议，如果单纯进行民事审判，不对行政行为的合法性进行审查，那么违法的行政行为应该撤销但是没有经司法审查并判决予以撤销的情况下，民事判决作出一个与行政行为相冲突的判决必然会引起一定的法律冲突，影响法治在人们心目中的形象。再次，两种相关联的行政争议和民事争议如果由行政庭和民庭分开审理，也往往造成诉讼期间上的拖延，形成迟来的公正仍是不公正。
⒊有利于真正落实司法为民要求。对于民事争议与行政争议交织一起的案件，如果采取行政附带民事诉讼的办法来处理，不仅有利于提高诉讼效率，简化诉讼程序，也便利于当事人进行诉讼，减轻当事人在时间、精力和资金上的耗损，减少当事人的讼累，节约司法成本。如果对于这些民事争议与行政争议交织一起的案件，分别审理并作出判决，虽然符合我国相关法律规定，但不便利于当事人的诉讼。法院如果对于此类案件，通过行政附带民事诉讼方式解决，不仅有利于节约法院司法成本，也有利于节约当事人的诉讼成本。
三、行政附带民事诉讼的范围
㈠ 行政附带民事诉讼范围的意义
行政附带民事诉讼的范围即人民法院行政庭审理行政案件可附带审理的民事争议的范围，是指哪些民事争议可在行政诉讼的过程中附带民事诉讼一并审理。行政附带民事诉讼的范围历来是学界和实务界争议较多的问题，在当前法律对此尚无规定的情况下，认真地研究并确定行政附带民事诉讼的范围，具有重要意义。
⒈行政附带民事诉讼范围的确定标志着人民法院行政审判庭审判民事案件的可得性。我国《行政诉讼法》规定，“人民法院设立行政审判庭，审理行政案件。” 至今，法律是没有规定人民法院行政审判庭审理民事案件的，行政附带民事诉讼范围的设定，表明了人民法院行政审判庭具有附带审理民事争议的权力，也表明人民法院是作为一个整体行使审判权的。
⒉行政附带民事诉讼的范围确定了人民法院行政审判庭行使审判民事纠纷案件范围的大小。构建了行政附带民事诉讼的制度，自然应确认附带民事诉讼范围的大小，范围的大小也影响着人民法院公正与效率目标的实现，同时也消除了人民法院行政审判庭把应该附带的民事争议拒之门外或将不应附带的民事争议强行受理。
⒊行政附带民事诉讼范围的确定意味着对当事人诉权的尊重和当事人人格的确定。在行政附带民事诉讼中，在附带民事诉讼部分要充分尊重当事人的诉权，不能认为行政诉讼已充分尊重了当事人的诉权而附带民事诉讼部分也忽视，行政附带民事诉讼范围的确定意味着附带民事诉讼当事人人格的确定，而能否成为附带民事诉讼的当事人，关键在于民事争议能否通过行政附带民事诉讼的方式解决。只有民事争议与行政诉讼的争议的具体行政行为有关联，其民事争议的当事人便具有了附带民事诉讼的主体资格。从审判实践看，在确定行政附带民事诉讼的范围时，既要考虑我国现有的法律规定，又要便于当事人诉讼、便于人民法院审判，同时还要注意行政诉讼与附带民事诉讼之间的关联性。据此，附带民事诉讼的范围应当是：
1、行政裁决。行政裁决，是指“依法由行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查并作出裁决的行政行为”。包括权属纠纷的裁决，侵权纠纷的裁决和损害赔偿纠纷的裁决三种类型。 最高人民法院关于《行政诉讼法司法解释》第61条只规定行政裁决可以行政附带民事诉讼。
⑴ 权属纠纷的裁决。是指行政主体对平等主体之间的、与行政管理相关的某一财产的所有权、使用权的归属发生的争议作出的确定性的决断。行政主体裁决公民、法人或其他组织之间的权属纠纷，主要有土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的权属争议，商标、专权等知识产权争议，其他财产的所有权或者使用权的权属争议，当事人对裁决不服，在以行政机关为被告提起行政诉讼请求撤销行政裁决的同时，附带以对方当事人为被告提起民事争议诉讼，请求人民法院重新对其民事权益争议作出裁定。如《土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在权属纠纷裁决中，双方当事人既可以就权属纠纷人民政府的裁决结果提起行政诉讼，也可以就权属纠纷本身附带提起民事诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交织。此附带民事的诉讼中原告可能是行政诉讼的原告，也可以是民事争议的对方当事人。
⑵侵权纠纷的裁决。是指平等主体一方当事人的涉及行政管理的合法权益受到另一方侵害时，当事人依法申请行政机关制止，行政主体就此争议作出制止侵权行为裁决。例如，根据《商标法》第53条规定：“有本法第52条所列侵犯注册商标专用权行为之一，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，商标注册人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求工商行政管理部门处理。工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和专门用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，并可处以罚款。当事人对处理决定不服的，可以自收到处理通知之日起15日内依照《行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不履行的，工商行政管理部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的工商行政管理部门根据当事人的请求，可以就侵犯商标专用权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”根据该条规定，如果工商管理部门在认定侵权成立，并作出商标侵权处理后，行政行为认定的侵权人因不服行政行为可以提起行政诉讼，行政行为认定的被侵权人可以就民事侵权行为而提起民事诉讼，则出现行政诉讼附带民事诉讼的情形。
⑶损害赔偿纠纷的裁决。是指一方当事人的合法权益受到另一方的侵害，请求行政机关裁决侵害者给予赔偿的的活动。这种裁决主要存在于治安管理、食品卫生、环境保护、医疗卫生、产品质量、社会福利等方面。如《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”根据该条规定，造成环境污染的受害人或侵害人可以就环境行政主管部门的裁决向人民法院提起行政诉讼，造成环境污染的受害人可以要求致害人就赔偿经济损失向人民法院提起民事诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交织，发生行政附带民事诉讼的情形。