对构建行政附带民事诉讼制度的法律思考

    在审判实务中，行政行为引起的行政案件所涉及的民事纠纷，如存在因规划行政案件与相邻权民事纠纷其因果关系交叉的案件等。本人最近连续审理了5件这类案件。从这些案件审理的情况看，都是民事案件的原告先起诉相对方侵犯相邻权，法院审理后发现民事法律关系背后有具体行政行为存在，于是中止民事案件的审理，告知民事诉讼的原告提起行政诉讼，待行政案件审结后，再进行民事案件的审理。这种现象造成审判资源的浪费，纠纷不能及时解决。其原因是法律对于涉及行政争议又有民事纠纷的案件，没有如何审理的明确规定，这一现象引发了我们对行政争议与民事纠纷相互交叉的案件，应当如何处理的思考。关于行政争议与民事纠纷相互交叉案件的审判程序，《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国民事诉讼法》，都没有明确具体的规定。1999年，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第61条规定：“被告对平等民事主体之间民事争议所做出裁决违法，民事纠纷当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该司法解释条文虽然简单，但限制条件有二：1、行政机关对民事争议的裁决违法。2、有民事当事人对于行政、民事争议“一并解决”的要求或请求。两个条件必须同时具备，缺一不可。可见《司法解释》的宗旨，并不提倡“一并审理”。该条文采用“一并审理”一词，而没有采用“行政附带民事诉讼”的用语，可见学术界所讨论的“行政附带民事诉讼”及相关程序并没有被最高司法机关认可，而行政附带民事诉讼制度在我国尚未建立，以致在实践中大量出现的行政与民事纠纷联系紧密的案件，运用现有法律，实在难以处理。【1】

    二、构建行政附带民事诉讼制度的事实依据

    行政附带民事诉讼是指行政争议与民事纠纷紧密相联应予合并审理的一种独立的诉讼。它是区别于“一并审理”的一种独立的“合并审理”，一并审理不是所称的“合并审理”，但是它是行政附带民事诉讼的一项法律上的和事实上的依据。诉讼制度的存在与发展，是以人们之间不断产生纠纷、争议的事实以及争议的不同类型为前提的，诉讼类型的设置必然因争议的不同而有所不同，随着争议性质的不同而变化。【2】在同一案件中，可能因当事人的竞合行为而引起行政、民事两种不同的法律后果；也有在某些法定的情况下，当事人行为的成立，须以行政机关的行政登记、批准等行政行为为前提条件；还有因某种事实或行为，而使一个行政行为与另一民事行为密切联系在一起，二者成为难以分割的同一案件事实等。这类现象的存在，在客观上就为行政附带民事诉讼制度的建立提供了存在的可能性与前提。【3】

    诉讼制度的基本原则，对行政附带民事诉讼制度的建立产生了客观必然的要求。从判决的确定性原则来讲，它要求人民法院在相互关联的案件中，不能做出相互矛盾的判决，在行政行为与民事行为密切相关的情况下，法院必须全面查清案件事实，才能够对案件做出正确的裁判，特别是在竞合行为中，由于审判人员对行政附带民事案件将行政与民事分别审理而导致认识上的偏差；也就难以保证相互矛盾判决不会出现。所以只有以行政附带民事诉讼的形式进行审理，才能避免此种局面的发生。

    通观世界各国的行政诉讼立法；对行政附带民事诉讼，已有不少国家持肯定态度并在实践中予以实行。如法国行政诉讼法采取完全司法权之诉确定了行政附带民事诉讼的地位；在日本行政诉讼法中，此类诉讼被称之为“关联诉讼”；南斯拉夫也在行政诉讼法中确定了行政附带民事诉讼，并将之称为“法院完全管辖之诉”。在我国，行政诉讼法对此未作任何规定，但是《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释规定了对于行政裁决违法，并且民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。虽然此项规定并不能表明行政附带民事诉讼制度在我国的建立，但它为我们为建立此项制度提供了一项事实依据，对于民事争议的行政裁决违法，且有民事当事人的请求才能进行一并审理，而其它的行政、民事争议交叉案件，为何不能一并审理呢?这不仅在理论上站不住脚，在实践中也是行不通的。例如：曾轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”以及本文开头所提到的相邻权纠纷和行政规划许可案件都说明了目前行政诉讼立法在解决此类问题上的滞后性。在“袁雅琴不服上海市房屋土地管理局核发房屋所有权证”一案中，上海市普陀区法院举行了二次大胆的尝试，通过行政附带民事诉讼的方式解决了一起因房屋买卖纠纷而引起的案件，在该案中行政诉讼第三人同时被列为附带民事诉讼的被告应是一项创举。【4】

    从以上分析可以看出，在我国建立行政附带民事诉讼制度有其客观事实基础和诉讼运用的实际价值。面对实际中出现的新问题我们必须用法律予以规范，对于经过实践检验的正确的做法我们必须尽快从理论上、法律制度上来确定它、规范它，以此来弥补立法的缺陷和滞后，使之能够与时俱进。

    三、构建行政附带民事诉讼制度的必要性

    (一)构建行政附带民事诉讼制度是诉讼经济原则的要求。为了实现诉讼经济原则，就必然要求简化诉讼程序、降低诉讼成本。经济分析法学派的代表波斯纳等人用经济效益的原理对主要的法律部门做了分析和验证，他将诉讼程序同市场竞争相联系和类比，把诉讼程序看作是分配权利资源的市场，并对法律分配和市场分配作了比较分析。他认为在诉讼程序中，各主体的行为如同市场竞争一样，彼此地位平等、机会相同，同时都要做出成本支付，才能获得相应的收益。恰当的审判程序不仅应当通过裁决使资源分配达到效益极大化，而且审判程序本身必须做到尽可能减低成本，提高判决收益。【5】这种诉讼程序效益的观念对于我们而言是颇有益处的。对于法院来讲，实行行政附带民事诉讼，就不需要组成两个合议庭，可以减少审理内容的重复，降低办案经费，缩短办案时间，减少诉讼成本，如可以减少送达诉讼通知，传唤当事人等程序上的重复，进而大大提高工作效率，以此能缓解当前民事案件多，法院压力大的矛盾。同时通过行政附带民事诉讼，有助于提高人民法院行政审判人员的素质，加强“内功”的锻炼。对于当事人来讲，实行行政附带民事诉讼有利于争议案件的迅速解决，尽快实现自己的合法权益，避免以多方奔波换取迟来的正义，在一个法治的国度里，迟来的正义就等于非正义；同时避免当事人的诉累。

    (二)构建行政附带民事诉讼制度是维护司法统一、确保法院裁判权威的需要。将行政争议和民事争议分开处理，适用不同的程序，可能会得到内容相反的判决，使人民法院的判决丧失了统一性、破坏了司法统一。从判决的既判力来讲，生效的行政裁判和民事裁判都是人民法院代表国家做出的终审裁判，具有相同的法律效力，不存在哪个优先的问题，认可其中的一个判决，或是完全否定两个判决都不利于维护我国司法的统一性。只有确保了司法的统一性，才能树立起司法的权威性。而司法的权威性正是司法能够有效运作，并能发挥其应有作用的基础和前提。澳大利亚法官马丁曾经说过：“在一个秩序良好的国家中，司法部门应得到人民的信任和支持。从这个意义出发，公信力的丧失就意味着司法权的丧失”。【6】因此，为了确保司法权威，就必须尽力避免法院裁判中出现相互矛盾的局面。在容易出现相互矛盾的行政争议与民事争议交叉领域，为了防止这种矛盾的出现，维护司法统一，确保司法权威，构建行政附带民事诉讼制度是一种很好的解决途径。

    (三)构建行政附带民事诉讼制度是解决现行审判方式弊端的需要。目前，由于立法上的空白和学界的分歧，对于行政争议与民事争议交叉案件，实践中存在着各种各样的解决方式，如有的对行政、民事争议分别诉讼、审理，有的实行单纯以民事诉讼来解决，有的采取民事附带行政诉讼的方式，还有的实行行政附带民事诉讼方式。实际上，在行政争议与民事争议交叉的案件中，从表面上看是公民、法人或其它组织等行政相对人对具体行政行为不服，但这一行政争议的背后存在着一个民事争议，行政相对人虽然提起行政诉讼，但这并非其初衷，他的最终目的是为了解决民事争议。因此在客观上同一诉讼案件中既有行政法律关系又有民事法律关系；两种不同性质的法律关系交织在一起，由此引起两种不同性质的争议，即行政争议和民事争议同归一案的状况。如果法院仅仅对行政行为的合法性进行审查并做出裁判而对民事争议置之不理，无法彻底解决当事人之间的争议，而且事实上法院如果撇开当事人之间的民事争议也不能很好地解决行政争议。【7】因此为了能够及时、有效的解决争议，必须克服目前实践中各行其是的弊端，构建统一的行政附带民事诉讼制度。

    四、构建行政附带民事诉讼制度的可行性

    实行行政附带民事诉讼有利于加强司法机关对行政机关依法行政的监督。在我国，司法权与行政权从根本上讲是统一的，它们相互分工，互相监督，以此来实现社会主义的目的。目前在实践中，法律、法规赋予了行政机关对一些纠纷案件的处理权，是因为此类纠纷与行政机关管理内容有关，行政机关具有较强的专业知识和技术，了解案件的具体情况，熟悉有关法律、法规及政策，处理问题有一定的优势。虽然法律、法规赋予了行政机关解决某些民事纠纷的权力，但法律、法规从来没有排斥法院对这类纠纷的最后处理权，最终解决争议的权力仍然保留在人民法院手中，行政机关没有对民事纠纷处理的终局裁决权，因此当事人对裁决或其他行政行为不服，可以向法院起诉，这有利于加强对行政机关依法行政的监督，促进依法治国的良性发展。

    在行政争议与民事纠纷交叉的案件中，人民法院在对行政案件进行审理的过程中，事实上不可避免的要对民事纠纷进行审理，虽然民事纠纷的解决要首先依赖于行政纠纷的解决，然而纵观全案就会发现，行政纠纷的审理一直离不开且是在围绕着民事争议的焦点进行的，法院在审理行政行为的合法性过程中不可能无视与其交叉的民事纠纷，否则，这便不能构成一个完整的案件。从这方面讲，实行行政附带民事诉讼是必要的、可行的。另外，在我国目前的司法实践中，行政案件的数量并不是很多，基层法院、中级法院的民事审判庭在审判实践中大量办理民商事案件。行政审判庭的法官既熟悉民商法律、法规，又具有办理民商事案件的实践经验，因而将行政、民事交叉的案件按行政附带民事诉讼审理，在司法实践当中是可行的。

    总之，无论从理论基础上来说，还是从司法实践中来看，在我国构建行政附带民事诉讼制度是十分必要的，也是非常可行的，它对于节约成本，维护司法的统一和权威，监督国家行政机关依法行政，保护当事人的合法权益，都具有十分重要的意义。

    【1】参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社，2000年版。

    【2】柴发邦：《当代行政诉讼基本问题》，中国人民公安大学出版社1989年版。

    【3】参见王爱琳《行政附带民事诉讼刍议》，载《河南商业高等专科学校学报》2000年第5期。

    【4】参见上海高级人民法院编：《上海法院典型案例丛编》，上海人民出版社2001年版。

    【5】顾培东：《效益：当代法律的基本价值目标》，载《法学与经济学的探索》，中国人民公安大学出版社，1994年版。

    【6】转引自上海市第一中级人民法院研究室：《21世纪司法制度面临的基本课题》，载《法学》1998年第12期。

    【7】参见马怀德主编：《行政诉讼原理》法律出版社2003年版。

    作者：张斌