中国古代的住房权问题

　　一、前 言

　　我国有着悠久的居住文化和丰富的住房保障经验。早在两千多年前，先贤们就提出了“各安其居而乐其业”的伟大理想。[1]在东晋著名诗人陶潜设计的世外桃源里，住房是一个必要条件，所谓“土地平旷，屋舍俨然”，[2]让人油然而生向往之心。中国古人还重视居住的自然和人文环境。《左传·昭公三年》云：“非宅是卜，惟邻是卜。”“孟母三迁”的故事和孟子“居移气、养移体”的论断均不妨理解为对上述思想的实践与发挥。源远流长的风水之学则至今还在中国农村地区流行，其中许多内容且得到了建筑和规划学界的肯定。

　　在住房保障方面，无论是先秦时期的“五亩之宅”，还是清代旗人的官房制度，是“夜无故入人家”的刑律条款，还是“冻死不拆屋，饿死不掳掠”的严明军令，是“鳏寡孤独废疾者皆有所养”的仁政理念，还是保障流民“有居”与“得归”的收养-遣送制度，无不体现了“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的感人情怀。这些都是中国传统法律文化的重要组成部分。

　　关于本文的写作，有三点需要首先说明：第一，本文所指住房权的概念。在我国的法律权利体系中，至今尚未出现对“住房权”的明确规定。在法学理论著作中，有明确使用“住房权”概念的，但均是在不同的法律学科之下，其具体内容也有较大差异：一是作为民事权利的住房财产权，即个人和家庭有通过合法途径（如购买、租赁、受赠、继承等）获得、占有、使用、收益、处分住房的权利。二是作为人身自由权的住房不受侵犯权，即没有居住者的允许，或者法律规定的情形（如抓捕罪犯，或者救助处于危险状态的人），任何人不得进入、搜索或封锁住房。三是作为生存权利的住房权，即任何人都有获得维持生存所必需的基本住房条件的权利。对于无法依靠个人力量实现这一权利的经济或社会弱势群体，政府有积极保障的义务。此外，居住自由、获得住房机会的公平、反对任何形式的种族或其他性质的居住歧视、禁止强迫驱逐、不断改善居住条件、为住房而结社、对住房决策的参与、权利损害时得到司法救济等，也都被视为住房权的内容。[3]如果将上述权利都纳入住房权的范畴，则难免使之成为一个有关住房的权利的大杂烩，不利于住房权的真正建立与深入研究。本文的住房权指生存权意义上的住房权，主要指作为人权的住房权中“获得住房”的内容；其他有关住房的权利如住房财产权、住房不受侵犯权等则视为住房权的辅助性权利，为住房权的实现服务。这除了便于研究之外，主要是因为在有关住房的权利中，作为生存权，住房权是任何人都应该享有、任何法律所不能剥夺的，也是不可转让的，因而也是最重要的，而住房财产权、住房不受侵犯权以及其他住房权利则是可以克减的。

　　第二，尽管依据现代法学理论，在古代中国，个人的住房需要还没有成为法律上可以主张的权利，国家也没有积极保障的义务，但这并不能否定其道德上的权利，更重要的是，古代住房制度和政策——至少是部分内容——的本意和客观作用与住房权的目标和要求（“人人享有适当住房”）是一致的，至少也是不冲突的。因此，对中国古代住房制度的研究对当前的住房权保障仍有价值。

　　第三，和本文主题关系最为密切的中国古代住房制度的研究，尚未见到系统的论著，但有一些相关成果，其中，有关中国古代福利制度或社会史的成果对本文写作很有帮助。[4]当然，由于视角的关系，其中一些作品（如对清代旗人住房制度的研究），忽视了从住房权的角度去考察，[5]这为本文留下了开拓的空间。

　　二、“长安居，大不易”[6]

　　权利的发展与社会的发展是互动的，住房权和住房保障都不能脱离社会而存在的，甚至可以说，住房问题是住房权产生的社会原因。[7]对于现代人来说，似乎很难想像田园诗歌般的古代社会还有所谓住房问题。其实，古代的住房问题有着比今天更为艰难的所在，这就是建筑水平的低下所致。虽然今天残存的中国古代建筑莫不坚固耐用、雄伟壮观，但这都是当时集中所有能工巧匠甚至是举一国之力所完成的重点工程，而当时绝大多数的民众都是住在不耐风吹雨淋、造价极为低廉的窑洞或草屋之中，否则保存至今的就不该是屈指可数的宫殿城墙、深宅大院，而是随处可见的农舍民居、流水人家。更严重的是，除了建筑质量地下、住房的安全得不到保障之外，住房短缺、住房价格难以承受等住房问题也已然存在。因为有关史料比较零散、欠缺，无法做出系统的梳理和有条理的描述，但从著名诗歌如“千里无鸡鸣，白骨露于野”、“朱门酒肉臭，路有冻死骨”中可见一斑。如果说这还只能适用于灾荒和战争的情况，而且文学描写难免夸大其词之处，以下则是官方文书记载的资料，当为可信。康熙三十四年（1695年）五月，根据康熙帝的指示，八旗都统调查了内城旗人住房情况，发现无房旗人达 7000多人。[8]这是中国历史上少见的关于人民住房条件的官房调查，虽然调查仅限于最为尊贵的八旗子弟——地位卑微的非旗人住房问题不在清代皇帝关心的范围之内，无须调查，也就无法知悉——不过以此推论，固然不敢说非旗人的住房情况必然恶劣，但中国古代存在住房问题是确定无疑的，特别是在发生灾荒的情况下。这促使古代先贤开始了对住房保障问题的探索。

　　三、“意民之情，所欲者田宅也”

　　法律史的经验表明，住房财产权在住房权的实现中起着基础性或辅助性的作用。如果没有住房这一物体本身，则根本谈不上住房权。对于那些拥有住房的人来说，住房财产权可以说就是住房权的全部。对于没有住房的人来说，首先要解决的问题也是获得一处住房；在获得住房之后，也仍旧是以行使住房财产权的方式来实现住房权。[9]如果在住房财产权保护方面存在欠缺，不但会影响住房保障权的顺利实现，甚至还会走向住房权的反面。因此，本文首先考察中国古代的住房财产权问题。

　　中国古人很早就认识到拥有财产对鼓励个人奋斗、促进社会文明进步的重大作用。管子曰：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”[10]孟子曰：“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”[11]但在财产权特别是住房财产权的制度安排上，主要集中在宅地，而不是住房本身。[12]从先秦到唐代中期，宅地所有权的保障力度或者说其私有化程度均大于其他类型土地，宋代以后，土地普遍私有化，宅地和其他土地权利才没有区别。这和住房权保障制度形成了有趣的互动。

　　最早形成的是井田制时代的“五亩之宅”制。《孟子·梁惠王章句上》：“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣。”《孟子·尽心章句上》：“五亩之宅，树墙下以桑，匹妇蚕之，则老者足以衣帛矣。”《荀子·大略篇》：“五亩宅，百亩田，务其业，而勿夺其时，所以富之也。”《礼记·王制》：“田里不粥。”根据古人的解释，此田里之“里”者，指宅而言（说文卷十三：“里，居也。”）民国学者根据上述文献认为：

　　“宅地分配，见于周礼，而孟子、荀子亦间接得窥其略。至其授地面积，据孟、荀所传，则有五亩。窃谓周代授民田百亩之外，复授以宅地五亩，殆勿容疑。且此与授田异，许民永业，是其特征。”[13]

　　这实质是赋予宅地比耕地更多的权利，其永久性的使用权和所有权已经颇为接近。商鞅变法时期，对财产权的态度趋于明确：“意民之情，其所欲者田宅也。”[14]按照这一思想制定了名田宅制度，根据军功授予爵位及田宅：“能得甲首一者，赏爵一级，益田一顷，益宅九亩，一除庶子一人。”[15]这一制度延用到汉代。前些年出土的张家山汉简里详细记载了西汉吕后时期名田宅制度的具体内容。

　　关内侯九十五顷，大庶长九十顷，驷车庶长八十八顷，大上造八十六顷，少上造八十四顷，右更八十二顷，中更八十（简310）顷，左更七十八顷，右庶长七十六顷，左庶长七十四顷，五大夫廿五顷，公乘廿顷，公大夫九顷，官大夫七顷，大夫五顷，不（简311）更四顷，簪袅三顷，上造二顷，公士一顷半顷，公卒、士五（伍）、庶人各一顷，司寇、隐官各五十亩。不幸死者，令其后（简312）先择田，乃行其余。它子男欲为户，以为其□田予之。其已前为户而毋田宅，田宅不盈，得以盈。宅不比，不得。（简313）

　　宅之大方卅步。彻侯受百五宅，关内侯九十五宅，大庶长九十宅，驷车庶长八十八宅，大上造八十六宅，少上造八十四宅，右（简314）更八十二宅，中更八十宅，左更七十八宅，右庶长七十六宅，左庶长七十四宅，五大夫廿五宅，公乘廿宅，公大夫九宅，官大夫七宅，大夫（简315）五宅，不更四宅，簪袅三宅，上造二宅，公士一宅半宅，公卒、士五（伍）、庶人一宅，司寇、隐官半宅。欲为户者，许之。（简316）[16]

　　在魏晋以后的均田制中，宅地作为土地的一部分，按照人口多少分配。和前述的“五亩之宅”、名田宅制度一样，宅地也是允许农民永远占有的。唐代园宅地不但数量大，[17]权利也相当发达，不但国家不能收回，而且可以自由买卖。[18]这类似于当前中国农村的宅基地制度。

　　唐代中期以后，土地大规模私有化，宅地和其他土地没有了法律上的区别，均进入市场流通，而国家也无力保障每个人均占有一定数量的宅地，这在一定程度上造成了居住的艰难，甚至士子、低级官僚也难幸免。[19]这也是著名诗人杜甫写作“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”诗句的历史背景。但这一社会变化也加速了住房权的发展，其中，宋代是一个转折点。[20]此前，对于鳏寡孤独贫穷老疾不能自存或遭遇灾荒、流离失所的国民，国家也予以救济，包括发放衣物粮食、提供临时居所、资助重建家园等。但因为有宅地制度作为基础保障，住房问题不是特别严重，因而国家的保障力度较小，有关规定也比较零散。从宋代开始，随着宅地制度的弱化和住房问题的严重，包括住房在内的社会保障的制度化、系统化都取得了重大进展。

　　四、“不能自存者”之收养

　　无论在人类历史的哪个阶段，在人类社会的哪个角落，经济或社会弱势群体的存在是无法根除也无法回避的问题，保障这部分人的生存是国家必须承担的责任。我国很早就形成了“鳏寡孤独废疾者皆有所养”、[21]“使民养生死丧无憾”[22]的理念，并逐渐形成了“济贫”性质的鳏寡孤独政策，由国家（主要是地方政府）设置专门机构“收养”鳏寡孤独无法自存者。提供居所是该政策的重要组成部分，基本方式是提供居住权。

　　从汉代到北魏以前，国家对鳏寡孤独者的救助限于发放布帛谷物。在南北朝时期，出现了专门收容鳏寡孤独者和病人的专门机构。公元497年，北魏孝文帝下诏，都城洛阳贫困无以自疗者，“皆于别坊遣医救护。”[23]公元521年，南朝梁武帝下诏在首都南京设置孤独园，并命令郡县要保护无依无靠的老人和孤儿，不要让他们缺衣少食。[24]当时这些机构还没有设置于全国各地，也就说还没有成为一项制度，但就国家负责经营这一点而言，可以看作对弱势群体住房保障的雏形。

　　唐代情况有所变化。根据开元二十五年户令：“诸鳏寡孤独贫穷老疾不能自存者，令近亲收养。若无近亲，付乡里安恤。”则鳏寡孤独贫穷老疾不能自存等弱势群体原则上应该由近亲或乡里照应，但实际上，对于流入京师长安的乞丐，曾全部收容进病坊（悲田养病坊）并由政府支给粮米，[25]则政府实际上是承认对弱势群体的救济责任的。不过，在住房救济上仍然限于收容，没有更多的发展。

　　宋代是鳏寡孤独政策的重要发展时期，[26]第一、明确了政府的救济责任，第二、明确规定要给无家可归者提供住房。公元1099年颁布的元符令规定，由州县官僚调查无依无靠的鳏寡孤独者的情况，国家在承担抚养他们的义务的同时，还要向无家可归者提供住房，并按照乞丐法的规定向他们发放米豆。

　　“鳏寡孤独贫乏不得自存者，知州、通判、县令、佐验实，官为居养之，疾病者仍给医药。监司所至，检察阅视。应居养者以户绝屋居，无户绝以官屋居之，及以户绝财产给其费，不限月分，依乞丐法给米豆，阙若不足者以常平息钱充，已居养而能自存者罢。”[27]

　　在这一政策的指导下，镇江府、建康府曾“请逐空闲官屋，应副居住。或间数不足，将见赁屋人日纳房钱减半。”[28]广东提刑陈晔（1199年）“起宅子六十间，专养士夫遗孤……愿就宅居止者，每家给屋一间，七口以上二间。”“又买官民田，及置房廊，拘收钱米，创仓库一所。凡入宅居止者，计口日给钱，仍以其余。[29]宁宗嘉泰元年（1201年），和州政府报告说：“本州去年二月于城西路逐买到民田，修筑墙围五十三丈九尺，创建居养院……今年已行收买材植物料，起造到养济院一所，计瓦屋二十五间，置造应干合用床荐、什物、器用之属，约可存养一百余人。”[30]有宋一代，居养院、安济坊在全国（北宋政府所管辖的范围）得到了大力的推广，甚至城寨镇市也有设置。[31]这无疑和制度的进步大有关系，但和前朝一样，宋代也没有规定渎职官员的责任。

　　元代继承了宋代的政策。1282年规定，皇帝下诏在各路设置一处养济院，向养济院提供适用的官屋，没有合适官屋的则及时新建（“仍令每处创立养济院一所，有官房者就用官房，无官房者为起盖，专一收养上项穷民”），并多次强调本管官司要“常加抚恤，毋致失所”。[32]在法律上，首次规定了对于没有执行收养政策的地方官员要追究责任：“诸鳏寡孤独，老弱残疾，穷而无告者，于养济院收养。应收养而不收养，不应收养而收养者，罪其守宰，按治官常纠察之。”[33]虽然仍旧没有明确具体的处罚，但这是法律上的一大进步。

　　明太祖朱元璋出身流民，对于无家可归的痛苦感受得格外深刻，对此工作也格外重视。在给大臣们的一个诏令中曾这样说：

　　“天下一家，民犹一体，有不获其所者，当思所以安养之。昔吾在民间，目击其困，鳏寡孤独饥寒困踣之徒，常自厌生，恨不即死。如此者辗转于沟壑，可坐而待也。吾遇乱离，此心常恻然，故躬提师旅，誓清四海，以同吾一家之安。今代天理物已十余年，若天下之民有流离失所者，非惟昧朕之初志，于代天之工亦不能尽也。尔等为吾辅相，当体朕怀，不可使有一夫之不获也。”[34]

　　在具体政策和制度上对于住房救济给予了前所未有的重视。在洪武元年（1368年）八月，朱元璋下诏：“鳏寡孤独废疾不能自养者，官为存恤。”[35]洪武五年（1372年）又再次“诏天下郡县立孤老院”，这些孤老院后来改名为养济院，“民之孤独残病不能自生者许入院。”1374年8月，再次申令：“各种鳏寡孤独并笃疾之人贫穷无依不能自存者，有司从实取勘，官给衣粮养赡，为居宇以居。”在晚年钦定的《大明律》中继承并细化了元代对不履行社会救济责任官员进行处罚的规定：“凡鳏寡孤独及笃疾之人贫穷无亲属依倚、不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十，若应给衣粮而官吏减者以监守自盗论。”这是中国法律史上首次出现的处罚对社会救济不力官员的具体规定。

　　清代大体继承了明代的制度。顺治年间恢复了旧有的养济院体系，原未曾设立养济院的地方也予以重建，如统一台湾后不久，即在当地建立了三所养济院，最后，在清朝各州县几乎普遍建立了养济院，如在江苏、浙江和安徽等七省一百三十二县中，除了两个县以外，其他县均有设置养济院的记载。[36]

　　但在古代社会，包括住房救助在内的济贫制度始终处在不够健全的状态。首先，各州县实行的是定额财政，向养济院发放的口粮有规定的限额，救济对象限于本地人口，人数也有限定（清代江苏淮安各州县养济院额定收养人数为128人，浙江海宁州养济院定额72人，江西南昌养济院定额210人）。[37]不用说，这种定额制的做法不能满足救济的现实需要的。其次，许多养济院因无钱修缮，住房救济常常流于空文。清代山东济宁州的养济院，旧有房屋32间，至道光（1821——1850）年间仅存房屋6间，贫民皆不住堂，只是按期赴州署支领口粮，民国初年仍旧没有得到修缮，贫民依然按照旧制发放口粮。[38]再次，救济的标准“不能自存”不够具体，基本上依赖于官员的判断，其随意性可以想见。在明清以后，主要承担鳏寡独孤者救济的是民间团体善会善堂，官府的作用逐渐弱化。[39]

　　五、流民与灾民：“有居”与“得归”

　　战争和灾荒是一个社会难免的紧急状态。中国古代灾荒频仍，救济灾民和流民不使流离失所，并酿成“群体性事件“（所谓盗贼），伤了“和气”，是政府的重要任务，也积累了丰富的经验、形成了比较成熟的制度。清代《钦定康济录》曾总结说，流民的救济有三大要点，也可以说是三个标准：第一是得食，第二是有居，第三是得归。[40]后两项其实都和住房有关系，这实际也是现代救灾制度的重要内容，即提供临时住所和灾后重建家园。从保障方式言之，中国古代对流民的临时安置以免费提供居住权为主，对灾民以及流民的灾后安置则以帮助其获得住房财产权为主要方式，但均限于生存权意义上的。

　　（一）灾民之临时安置

　　在古书上“安流民”是和“弭盗贼”联系在一起的，一向被视为荒政的要务之一。清代的荒政书上曾这样强调其重要性：“饥寒迫于身，始而流亡，必继为盗贼。凡有牧民之责者，取以为鉴，则流民之安、盗贼之弭，设法均不可不早也。”[41]

　　总结历史的经验，流民救助的第一原则是允许自由流动。流民之所以形成，主要是因为在故乡没有活路，才被迫逃亡，如果限制其流动的话，只会适得其反。但如果允许流动，则其流向地区就不能限制流民的移入，这对流向地区的社会稳定和当地人民生计就会产生一定的消极影响甚至是威胁。因此，这些地方的政府要采取积极而稳妥的政策，早为设谋。从历史上来看，对于流民安置做出重大贡献的都是这些流民聚集地区的官员。

　　在救济政策上，最初采食宿并重主义。《汉书·平帝纪》记载：“元始二年郡国大旱蝗，青州尤甚，民流亡，三公卿大夫吏民为百姓困乏献其田宅者二百三十人。以口赋贫民。（师古曰：计口而给其田宅。）…又起五里于长安城中，宅二百区以居贫民。”但此后流为单纯解决吃饭问题的煮粥主义。古人曾批评说这种政策“名为救之，而实杀之”。因为“聚民城郭中，煮粥食之，聚为疾疫，及相蹈藉死，或待此数日不食得粥，皆僵仆。”[42]直到宋代才形成比较成熟的将得食、有居、得归三者有机结合起来的安流之法，其中以宋代富弼安流法最为有名。

　　庆历八年，河北、京东西大水，大饥，人相食。诏出二司钱帛振之。流民入京东者不可胜数，知青州富弼择所部丰稔者五州劝民出粟，得十五万斛，益以官廪，随所在贮之。择公私庐舍十馀万区，散处其人，以便薪水。官吏自前资、待阙、寄居者，皆给其禄，使即民所聚，选老弱者廪之。山林河泊之利，有可取以为生者，听流民取之，其主不得禁。官吏皆书其劳，约为奏请，使他日得以次受赏於朝，率五日辄遣人以酒肉粮饭劳之，人人为尽力。流民死者为大冢葬之，谓之“丛冢”。自为文祭之。及流民将复其又业，各以远近受粮。凡活五十馀万人，募而为兵者又万馀人。上闻之，遣使慰劳，就迁其秩。弼曰：“救灾，守臣职也。”辞不受。[43]

　　富弼当时所颁布的专门解决流民住房问题的公文（历史上称为“宋富郑公弼安流法”）也完整保留了下来。这可谓中国历史上第一部住房救济临时办法。其主要内容是根据“户等”，征用当地人家的空闲房屋（实际就是摊派），安置流民。

　　擘画屋舍、安泊流民事。当司访问青、淄、登、潍、莱五州地分，有河北灾伤流移人民，逐熟过来。其乡村县镇人户，不那趱安泊，多是暴露，并无居处。目下渐向冬寒，切虑老小人口冻饿而死，甚损和气，特行擘画下项。

　　一州县城郭人户虽有房屋，又缘出赁与人居住，难得空闲房屋。今逐等合那趱房屋间数开后：第一等五间，第二等三间，第三等两间，第四等一间。

　　一乡村等人户、小可屋舍逐等合那趱房屋间数开后：第一等七间，第二等五间，第三等三间，第四等第五等两间。

　　急将前项那趱房屋间数报官。灾伤流民老小，在州者州官著人，在县者县官著人，在镇者监务著人，引至钞点下房屋间数内计口安泊。本县及当职官员躬亲劝诱，量其口数，各与桑土或贷种救济，种植度日。如内有现在房数少者，亦令收拾小可材料，权与盖造应之。若有下等人户，委的贫虚，别无房屋那应，不得一例施行。如更有安泊不尽老小，寺院庵观门楼廊庑，亦无不可，务令安居，不致暴露失所。[44]

　　在另外一份公文中还规定，“指挥青淄等州须晓示道店，不得要流民房宿钱。”这些做法得到了清代灾荒专家陆曾禹的高度赞扬。

　　“人当颠沛流移之日，身无一文，扶老携幼，旅店不容安歇，道途桥上栖身，冷雨淋肤，寒风刺骨，即壮健者亦将病疫，况饿体愁人，有转于沟壑者哉？富公于青州，首重安顿流民之法，故无暴露失所之人。则凡有流民入境者安可不仿佛前贤，以安其身哉？”[45]

　　另外一位山东官员滕达道也将流民的“得居”放在“安流”工作的重要位置。

　　（滕达道）“召城中富民与约曰：流民且至，无以处之，则疾疫并及汝等矣。吾城外废营田，欲为席屋，以待之。民曰：诺。为屋二千五百间，一夕而成。流民至，以次授地，锅炊器用皆具。以兵法部勒，妇女炊，少者汲，壮者樵，民至如归。”[46]

　　在上述史料以及清代的有关文献中，在安流民这一环节，民间力量均发挥了重大作用，但政府是否切实负责和引导则更为关键。这里一个没有解决的问题是，虽然救济流民本是政府的首要职责，却始终没有明确政府为流民提供衣食和临时住所的责任，平时并无救济房屋的预备，更未形成比较系统的制度，[47]在荒政著作中介绍的都是这样一些能吏的所谓高招。这和灾民家园重建主要由政府负责且有一定的制度有很大的不同，也是流民问题始终得不到妥善解决的重要原因。

　　（二）重建家园之资助

　　在中国古代的荒政著作中，对流民的救助还包括资遣回乡、发给耕牛和种子、重建家园等内容。这里主要介绍其中住房的重建工作。南朝时颁布的《听流民还本诏（十七年正月丁巳朔）》规定，流民回乡没有居宅的，可以占请官地官宅：

　　“若流移之后，本乡无复居宅者，村司三老，及馀亲属，即为诣县，占请村内官地官宅，令相容受，使变本者还有所托。”[48]

　　明代回乡流民没有房屋者官府代为建造：

　　“成化元年，令流民愿归原籍者，有司给与印信文凭，沿途军卫有司，每口粮三升，其原籍无房屋者，有司设法起盖草屋四间，仍不分男女，每大口给口粮三斗，小口一斗五升，每口给牛二只。”[49]

　　清代有“留养资送”流民的政策（乾隆时还曾一度废除），[50]与前代并无多大区别。当时值得注意的是对灾区被毁房屋的所谓修费银制度——这自然也适用于流民被毁房屋的重建。乾隆年间的《户部则例》规定：“地方猝被水灾，该管官确查冲坍房屋，淹毙人畜，分别抚恤，用过银两，统入田地灾案内报销。”“民间失火延烧房屋，地方官确勘情形，酌加抚恤，所需银两于存公项下支销。”还详细规定了每省损坏房屋的救助数额（各省的标准是不一样的），根据以下三项标准综合决定：第一是原来房屋的经济价值，是瓦房、草房还是土房；第二，损坏程度，是全部被毁、材料还在或者稍有坍塌；第三，受灾人家的经济状况，是极贫、次贫还是又次贫。对于房屋被冲毁的要马上予以救济，在灾后再进行复勘，根据灾害情况再行补助。

　　一奉天省水冲旗民房屋修费银：全冲者每间三两；尚有木料者，每间二两；尚有上盖者，每间八钱。凡验给坍房修费，以二人合给一间银两，如人口数多，所住房少，仍按实住间数核给。

　　一直隶省水冲民房修费银：全冲者，瓦房每间给银一两六钱，土、草房每间给银八钱；尚有木料者，瓦房每间给银一两，土、草房每间给银五钱；稍有坍塌者，瓦房每间给银六钱，土、草房每间给银三钱；瓦、草房全应移建者，每间加给地基银五钱，每户不得过三间。

　　一山东省水冲民房：露宿之时，不论极贫次贫，又次贫，按户先给搭棚银五钱，水退后分别验给修费银两，极贫每户一两五钱，次贫每户一两，又次贫每户五钱。

　　一山西省水冲民房修费银：全坍者，瓦房每间一两二钱，土房每间八钱；半坍者瓦房每间五钱，土房买件四钱。

　　一河南省水冲民房修费银：瓦房每间一两，草房每间五钱。

　　一江苏省水冲民房修费银：瓦房每间七钱五分，草房每间四钱五分。

　　一安徽省水冲民房修费银：极贫之户，瓦房每间四钱，草房每间三钱；次贫之户，瓦房每间三钱，草房每间二钱。

　　一江西省水冲民房修费银：瓦房每间八钱，草房每间五钱。

　　一福建省水冲民房修费银：瓦房每间五钱，草房每间、瓦批每间各二钱五分，草批每间一钱二分五厘。

　　一浙江省水冲民房修费银：楼房每间二两，瓦平房每间一两；草房每间五钱，草批每间二钱五分。

　　一湖北湖南二省水冲民房修费银：瓦房每间五钱，草房每间三钱。

　　一陕西省水冲民房修费银：全冲者，瓦房每间二两，草房每间一两；未全冲者者半给。

　　一甘肃省水冲民房修费银：冲没无存者，每间一两，泡倒每间五钱。

　　一四川省水冲民房修费银：冲没者，瓦房每间二两，草房每间一两，坍损者瓦房每间一两，草房每间五钱。凡被冲瓦草房竹木尚存者每间修费银自一钱至五钱为率，按情形轻重核给。

　　一广东省水冲民房修费银：大瓦房全倒者每间一两，半倒者每间五钱；小瓦房大草房大茅草房全倒者每间五钱，半倒者每间二钱五分。小草房小茅草房全倒者每间二钱五分，半倒者每间一钱二分五厘。吹揭瓦房者，每间一钱。

　　一广西省水冲民房修费银：瓦房每间银八钱，米五斗，草房每间银五钱，米五斗。

　　一云南省水冲民房修费银：瓦房每间一两五钱，草房每间一两；坍墙修费银两：每堵二钱。

　　一贵州省水冲民房修费银：瓦房每间八钱，草房每间五钱。

　　与对鳏寡孤独者的“济贫”政策相比，政府对于灾荒的救助更为重视。这无疑是考虑到灾荒影响社会稳定和政府统治，属于紧急事件，非及时处理不可，但在属于同一性质（荒政）的临时救助和灾后重建之间，还有一些更细致的区分。除了前述的制度化程度不同、政府责任不同以外，在救济原则上也有差别。对于前者，一般采取无差别原则，只要是灾民就予以救济（包括住房救济，前文已经指出），古代称之为“先抚后赈”。清代的荒政著作《荒政辑要》一书曾有所解释：

　　“抚恤一项，原为被灾之初，查赈未定，极次未分，灾民之中，如系猝被水冲，家资飘散，房舍冲坍，露宿棚栖，现在乏食，势难缓待者，自应不论极次，随查随赈，给以抚恤，一月口粮，或钱或米，各随灾户现栖之地，当面按名给发，印委各官，登簿汇册报销，仍即讯明各灾户原住村庄注册，俟水退归庄后，查明灾分极次，仍按原庄给赈。”[51]

　　根据清代的规定，卫军、贫生、兵属和灶户等非属民籍者，如果遭遇类似情况，也应一体查办，无须等待专管衙门的指示。在宋仁宗时，契丹发生严重灾荒，流民过界进入河北，宋仁宗命令河北转运使负责救济，并明确指出：“虽境外之民，皆是朕之赤子也，可赈济之。”[52]则“外国人”也在救济之列。这充分体现了人命至重、“先抚后赈”的精神。

　　但对于灾后的赈济，则采取严格的差别原则，即要严格审查受灾情况和灾户原来的经济状况。这在住房赈济中表现最为明显，如清代的坍房修理费，原定为瓦房一间给银七钱五分，草房一间给银四钱五分，但这是“为冲坍过甚、无力修葺者方始动给，俾穷民无露处之虞，”如果灾民有自救能力，哪怕是租住别人房子，亦不在救济之列。

　　“如系有力之家，并佃居业主之房，亦不得滥及。如有房屋已被冲淌，基址难以查考者，应酌按人口多寡，量给草房修费。凡一二口者，给予一间，口数多者，每三口递加一间，均于册内登明详情给发。”[53]

　　所谓“天地之大德曰生”，“救人一命，胜造七级浮屠。”中国古代对于流民和灾民的救济工作是以尊重和保障人的生命权和生存权为首要原则的。清代的《钦定康济录》卷三明确指出，“未流者、已流者、欲归者、欲留者、行路者、途宿者、他国民、远来众，”均应在救济之列。但另外一个方面，赈灾和安流要在不同程度上损害富贵者的利益（如劝富豪卖粮、施粥以及出租空屋等），在政治上又属于收买人心的善举，要提防政敌的倾轧和迫害，因此推脱卸责或消极作为者也不在少数。前述宋代富弼在积极赈灾的时候，就有人对他说：“此非弭谤自全之计也。”富弼回答说：“能全活数万人，不胜二十四考中书令哉？”“行之愈力，忌者亦无不能难也。”[54]这是在考察中国古代的灾荒救济和住房保障中需要注意的。

　　六、一个例外：清代旗人的住房福利

　　清代旗人实行的是类似现代的住房福利制度。旗人住房制度原是都城建设和防卫的需要，但自清兵入关、定鼎北京之后，就成为一项福利制度，是旗人优越的政治地位在经济上的重要表现。其主要内容是旗人（包括满洲八旗、蒙古八旗和汉军八旗）在划定地区居住（北京为内城，外地为满城），住房由清政府免费提供，按照官职高低分配（“世祖章皇帝定都今京师，一统之模大备。都城之内，八旗居址，列于八方。自王公以下至官员兵丁，给以第宅房舍，并按八旗翼卫宸居。”[55]）；住房在旗人之间可以自由流动，但禁止租典给汉人，也禁止旗人到汉人居住区（城外）买房和居住。[56]其分配制度类似于现在所说的福利分房。但从康熙时期就开始出现和汉人的秘密交易，[57]到乾隆时正式放开旗民交产禁令，市场化成为不可逆转的潮流。不过，为贫苦旗人免费提供住房的政策则没有改变，直到清末慈禧时期还有类似的官房建设。[58]

　　清史学界很早就开始了对这一制度的研究，王钟翰先生及其弟子即发表了许多相关成果，[59]但主要着眼点都在旗房从禁止买卖到准许买卖的转变以及有关旗人和北京社会史的问题（住房是社会史的重要内容），对于这一制度本身及其对旗人住房权的保障作用则少有关注。[60]其实这一制度是中国古代史上第一个得到切实实施的住房权保障制度，有着重要的历史地位。本文从住房权保障的角度对此稍作探讨。

　　（一）“满汉分居”与强制拆迁

　　旗人在北京最初的住房是侵占汉人的房屋而来，[61]因此有所谓“原罪”包袱（所谓“剃人头者人亦剃其头”），但这不是该制度失败的主要原因。[62]将汉人移出内城是顺治元年“定鼎建号诏”中就确定的政策：[63]

　　“京都兵民分城居住，原取两便，万不得已。其中、东、西三城官民，已经迁徙者，所有田地租赋，准蠲免三年；南北二城虽未迁徙，而房屋被人分居者，田地租赋，准免一年。”[64]

　　但迁徙遇到很大的阻力，到顺治五年又再次下诏催办。以下是顺治五年皇帝给户部等的谕旨：

　　“京城汉官汉民，原与满洲共处。近闻劫杀抢夺，满汉人等彼此推诿，竟无已时。似此等光景，何日清宁？此实参居杂处之所致也。朕反复思维，迁移虽劳一时，然满汉皆安，不相扰害，实为永便。”“除八固山投充汉人不动外，凡汉官及商民人等，尽徙城南居住。”[65]

　　有学者认为这是世界征服史上所罕见，予以激烈批评。[66]这个评价当然是正确的，但仔细思量，迁居城外对汉人未必是坏事，甚至可以说是最佳选择。当时满人是以征服者的姿态进入北京的，手握兵权，汉人苟活尚且不易，哪里还有胆量去劫杀抢夺？因此诏书中所指的劫杀抢夺、彼此推诿主要该是满人。回想元代法律上不许汉人和蒙古人斗殴、蒙古人杀汉人赔偿五十两烧埋银的规定，则在清初北京的汉人在法律上也是得不到平等对待的。[67]因此，顺治的做法未尝不是为汉人着想，单纯用所谓权利的观点是不能对这一历史事件有全面看法的。

　　真正的问题出在补偿的标准上。顺治皇帝“重念此迁移之苦”，规定对拆迁户予以一定的金钱补偿：第一，“凡应迁徙之人，先给赏劳银两，听其徐为搬移，限以来年终搬尽。”第二，“原住房或拆去另盖，或买卖取偿，各从其便。”第三，“户工二部详察房屋间数，每间给银四两。”第四，程序上，“此银不可发与该管官员人等给散，令各亲身于户部衙门当堂领取，务使迁徙之人得蒙实惠。”[68]但“每间给银四两”的补偿标准是明显失之粗略，且是远远不足以抵偿房屋实际价值的，差不多同时出台的屋价则例中即使末等房也高达二十两。[69]大概因为感受到上述标准的苛刻，在顺治五年“南郊配享诏”中又出台了一些免除赋税的恩惠：

　　“北城及中东西三城，居住官民商贾，迁移南城，虽原房听其折价，按房给银，然舍其故居别寻栖止，情属可念，有土地者，准免赋税一半，无土地者，准免丁银一半。”[70]

　　但即使如此，这一拆迁严重侵害了汉人财产权是无可辩驳的历史事实，也因此遭到不同程度的抵制，搬迁过程颇费周折，一年后才陆续搬完。

　　（二）“拨给官房”与“给价自造”

　　随着关外旗人的陆续进京和八旗人口的自然增长，国家包下来的旗人住房制度（“拨给官房”）很快出现问题。这首先表现在分房的标准和形式上，顺治时期主要是实物分配。顺治五年的“拨房数额”即住房分配标准为：

　　“一品官给房二十间，二品官给房十五间，三品官给房十二间，四品官给房十间，五品官给房七间，六品、七品官给房四间，八品官给房三间，拨什库（领催）摆牙喇（护军）披甲给房二间。”[71]

　　但仅仅十年之后的顺治十六年就规定，“各处取到旗下官员，拨给房屋，各照旧例酌减。”最多的只能分到14间，最少的只有一间。[72]这相比入关之初的待遇已经大为下降。

　　到康熙初年，开始采用货币分配方式（地皮仍旧免费提供）。康熙七年规定，“盛京后来甲兵余丁未得房屋者”，照每人屋一间例，折价三十两自行置造。[73]康熙八年降低为二十两。相比于上涨的物价，这一标准的降低无疑是政府难以满足旗人住房需要的结果。既然是货币分配，自然要允许旗人自盖房屋。北京城内土地原是按照八旗方位分配的，“八旗官员兵丁，俱照分定地方居住，”如欲自盖房屋者听，都统、副都统查明本旗空地，令其自盖。[74]这实际也是清政府难以建造足够住房的表现。

　　这一转变同样影响到了外来归附人员的住房政策。对于外来归附人员的住房保障具有重大的政治意义，一向由清政府提供。“工部照所拨旗分，买房安插。若无房屋，工部于本旗空地盖给。”康熙十四年八月的一份档案曾详细记载了 “阵前投诚一品官金进等官及披甲闲散人”房屋赏赐的情况。[75]但康熙八年曾规定，嗣后各处投诚人员，给予官地盖房，照例（每间银二十两）给价。[76]因此，官为建造的应该属于少数例外，提供地皮、给价自盖已成为政府的首选政策。

　　（三）“无屋可居者”问题

　　随着人口的繁衍和社会的发展，旗人内部开始出现所谓旗人生计问题，表现在住房上就是“无屋可居者”越来越多，正如康熙皇帝所说的：“曩日满洲初进京时，人人俱给有田房，各遂生计。今子孙繁衍，无田房者日多。”“满洲户口，滋息甚繁，兵丁内无屋可居者有之。”[77]如何解决这部分人的住房问题逐渐成为清政府旗务行政的重要内容。

　　一是传统的赏赐方式。康熙二十二年，根据工部的题请，将驻防外省官兵在京房屋，由户部给发房价买下来，给本佐领内无屋穷兵居住。

　　二是“劫富济贫”式的平均主义办法。康熙二十二年，“议政王、贝勒、大臣会议八旗贫丁周给房地”，康熙指示说：“八旗官员房屋田地虽皆系从前分占，亦有额外置买者，可令有房四五十间之人，量拨一间，与无房屋人居住。”[78]这种视私自购买住房为非道德、将富有者的住房调剂给无房人居住看作理所当然的观念和作法，体现了八旗传统的旗分制的“供给”、“均分”等原则。

　　三是建设公共性质的官房。康熙三十四年（1695年）五月，康熙帝指示八旗都统调查内城旗人住房情况，发现无房旗人达7000多人。如何解决这一问题，康熙皇帝发表了与以前有所不同的看法。第一，否定了此前的平均主义思想，不赞成采取抽肥补瘦、劫富济贫的办法：“京师内城之地，大臣庶官富家，每造房舍，辄兼数十贫人之产，是以低渐狭隘。若复敛取房舍以给无者，譬如剜肉补疮，何益之有？”第二，否定了租赁的办法，认为这增加贫乏兵丁的负担：“贫乏兵丁，蹴屋以居，节省所食钱粮，以偿房租，度日必至艰难。”第三，主张采取积极的建设房屋、免费租住的办法：“于城之外，按各旗方位，每旗各造屋二千间”。“此屋令无得擅鬻，兵丁亡退者，则收入官。”根据估算，造屋两千间大略约费三十余万两，“譬之国家建一大宫室耳。”[79]根据康熙帝的指示，大学士和八旗都统查看“城垣之下各旗空隙之地有可营建房屋者”奏闻，七月工部尚书即复奏了具体的办理办法，并从六部、都察院等衙门抽调人手，很快建造了16000间房屋，“无房屋旗人，每人给房二间居住”。 [80]此后再也没有抽肥补瘦式的记载。旗人住房的保障工作转向为贫苦旗人提供免费住房、资助旧房维修和鼓励旗人“按揭”购买官房等多元化的更积极的作为。

　　其后比较大的兴建官房、赏赐贫乏旗人居住的活动有这样几次。（1）乾隆二年，奉旨赏给公产地价银十有六万七千余两，建造官房，分给八旗贫乏旗人居住。[81]（2）乾隆十六年，令步军统领查明京城空隙地基，以八旗所盈余的地租银给价置买，交与工部估建官房，赏给贫乏旗人居住。[82]清政府在调查的基础上还制定了第一份官房建造计划。[83]（3）道光元年，皇帝“思八旗丁口繁盛，生计维艰”，决定将芦商生息款内的山东息银五万两，用于“分年添盖房屋，以为贫乏旗户栖止之所”。当时内务府大臣议定，城内左右翼空闲地面五十六处，堪以建盖房二千六百八十八间，每间拟各面阔九尺，进深一丈，高七尺五寸，径五寸。每年建盖房四百间，自二年至七年，共二千四百间。再皇城内有空地七处，建房四百八十三间，拨给内务府三旗贫户居住。城内每年盖造，分拨八旗，每旗房五十间，满洲二十五间，蒙古十间，汉军十五间，交内务府查收，分拨八旗贫户居住。每至十年，咨报内务府修理一次。[84]

　　旗人房屋的修缮是另一大问题。资金来源上主要有两个途径，一是皇帝的赏赐。雍正三年谕旨说：“今年雨水过多，人家屋漏，墙垣倒塌，贫乏兵丁，不能修葺，朕心加怜念，所宜特沛恩施，务令咸得安居。著发户部库帑九万两，赏与八旗，每旗一万两，上三旗之内府佐领一万两，俾贫乏兵丁修理房屋，得有裨益。”雍正五年也有类似赏赐。[85]二是官房的租金。[86]雍正元年曾规定，自行修房的所花费用可以抵租：“八旗取租官房，遇有歪斜倾颓、租住之人情愿以己力修理居住者，该管官员将修理价值及如何修理之处，详细料估计算，报明该管大臣，令其修理居住。其房租俟修理价值抵完之日，再行取租。”乾隆十年奏准，凡修理房屋，各旗酌量所得租银数目，将应行修理者修理。乾隆三十六年，规定每旗专门派大臣一员监管各旗房屋，每月检查倒敝租典等情况并存档，年终汇总上奏皇帝。后来又规定，二百两以下的修缮由各旗自行负责，二百两以上的由该旗专折奏明修理，一千两以上的由工部奏请派大臣修理，二千两以上的请旨特派大臣修理。此外，根据保固期限决定修缮责任的承担。[87]

　　（四）“指扣俸饷认买官房”

　　开始于雍正年间的“承买入官房地”是解决旗人住房问题的另一项重要政策。这应该是对于经济条件较好的旗人所设计的，其基本特点是市场化。[88]雍正十一年（1733年）议准了“现银认买官房”和“指扣俸饷认买官房”的具体办法。（1）“现银认买官房，拆修听其自便，”也就是马上获得所有权，可以自由处置房产。（2）“指扣俸饷认买官房，俟价值照数扣完之日，听其拆修。”（3）限制投资性质的买房。“如一人名下认买二三所，或指他人名姓认买者，概行禁止。”“若将认买之房，希图获利，本身并不居住，全行拆卖者，永行禁止。”未经坐扣完毕、私行典卖或拆毁变卖砖瓦木料的，通行禁止。但是如果“于十间之内，拆毁三四间，将砖瓦木植变卖，修理铺面房屋，或拆此修彼移居者，皆将情由呈该参领佐领报都统存案，准其拆修。如系认买别旗之房，亦照例呈本旗，行文售卖官房旗分存案，准其拆修。”（3）鼓励居住困难者买房。本来是禁止有房之人再次认买官房的，但如果是“给无房之子弟居住或因本身房屋不敷居住，别买大房者，皆令呈报，准其认买。”且不限制购买方式，“指俸饷”或“交现银”均可。（4）对官员买房的限制。大小官员，若非本管房屋，情愿指俸认买者，听其自便。本管房屋，不许认买，违者依例治罪。[89]

　　乾隆、嘉庆时在首付款、还款期限以及官员买房三个方面进一步深化了这一改革。[90]第一，进一步明确了八旗官员指俸承买官房的首付款数额和还款期限。乾隆三十五年规定，如价银在千两以上，先交一半现银，其余银限八年完结。至千两以下，合计俸银可以五年完结者，仍著按年坐扣；如五年不能完结，亦先交一半，其余银即于五年俸内坐扣。嘉庆元年进一步规定，八旗官兵认买房地指俸饷坐扣者，其房价在一百两以下，定限四年坐扣；一百两以上，定限五年坐扣；三百两以上，定限六年坐扣；五百两以上，定限七年坐扣。如果俸饷不敷坐扣，先行交纳一半，其余仍按年限坐扣。价银一千两以上者，先行交纳一半，其余定限八年坐扣完结。第二，对于官员买房的限制。乾隆时规定，对入官房屋，三品以下官员及兵丁，无论价值多寡，俱准认买，但是一二品大员，惟价在二千两以上至数千两者准其认买。这在一定程度上抑制了高级官员凭借政治和经济优势垄断小户型房产，造成低价位房产短缺，从而有利于中低收入旗人解决住房问题。当然，如果确实没有房屋居住，也可以认买。但如果诈称无房居住，滥行认买，该管官连同捏结者，一旦查出，一并议处。[91]

　　总的来说，清代旗人的官房制度是中国古代历史上少见的得到切实贯彻的住房权保障制度。其中，帮助获得住房财产权最主要的方式，但限于财力，未能长期实行，但这是中国古代史上第一次较大范围、较长时间的尝试，有着重要的意义。

　　七、结 语

　　从先秦到唐代的井田制（五亩之宅）、名田宅和均田制等土地制度中，均有专门的宅地制度，对宅地实行比其他土地更为有力的法律保障，宅地比耕地更早获得永久使用、自由买卖的权利。唐代中期以后，宅地和其他土地均进入市场，国家无力保障每个人均能占有一定数量的宅地，弱势群体不能依靠市场获得住房。这促使国家建立弱势群体住房保障制度。宋代成为一个转折点。宋代法律承认了政府的住房保障责任，并开始引入司法保障机制，要追究失职官员的刑事责任。清代形成了比较成熟的流民留养-遣送制度和水冲民房修费银制度。

　　清代旗人住房制度是中国古代住房权制度的特例。起初，根据满汉分居政策，给所有旗人提供住房，禁止旗人私自购买房屋。这压抑了私人财产权在住房权保障中的作用，也使国家不堪重负，最后以失败告终。放开禁令之后，大部分旗人到市场上买房，贫苦旗人则继续由国家提供住房，同时，国家以指扣俸禄、分期付款的方式，帮助住房困难的旗人购买官房。这虽然有其特殊的历史背景，实施范围也很有限，但对住房权保障模式的探索是很有意义的。

　　在当时的民间社会，还有一些习惯法，在一定程度上也起到了保障住房权的作用。如对于中等之家来说，典屋就是获得住房的一个可行途径。著名翻译家傅雷先生晚年的时候回忆说，他十岁以前在内地知道有这种规矩，名目叫“典屋”：“开始先付一笔钱，以后每季或每月付若干年后付满了定额，就享有永久（或半永久）的居住权。”[92]这和现在所说的按揭买房有相通之处。在房屋租赁的习惯中也存在一些保护承租人的内容，如天津地区住房租赁的解除契约之权，通常属于赁借人，而不属于赁贷人，所谓“只许客辞主，不需主辞客”是也。但赁借人不履行支付赁金的义务时，则赁贷人有解除契约之权，所谓“房租不到，准房主收房自便”。[93]这些习惯法是人们为实现住房权进行的探索。

　　总体而言，在中国古代社会，国家的住房保障行为还属于恩赐性质，个人没有主张的权利，对于住房本身也没有品质上的要求，这和住房权的要求还有很大的差距，但一些具体的制度及其变迁如宅地制度、灾民住房保障制度、旗人住房福利制度对当前的住房权保障有一定的借鉴价值。



【作者简介】
张群，中国社会科学院法学研究所图书馆副馆长，法学博士。