珍惜水资源，建设节水型社会

【摘要】水是生命之源，是人类文明发生和发展的基础。节水型社会是资源节约型社会的重要组成内容，中国既是一个水资源丰富的国家，又是一个水资源短缺的国家。珍惜水资源，建设节水型社会对于水资源紧缺的中国具有极其的紧迫性和重要性。我国节水型社会建设试点稳步推进。水法建立了一系列的珍惜水资源，建设节水型社会的法律制度。节水型社会建设政策法规建设不断深化、完善。
【关键词】水资源;节水;水资源法律制度;节水型社会
【写作年份】2008年


【正文】
　　水是生命之源，是人类文明发生和发展的基础。水利是农业的命脉，是国民经济和社会发展的基础产业，也是国民经济和社会安定的重要保障，是治国安邦的百年大计。历来古今中外，水资源管理成为社会经济生活中的重要领域。节水型社会是资源节约型社会的重要组成内容，珍惜水资源，建设节水型社会对于水资源紧缺的中国具有极其的紧迫性和重要性。
　　
　　一、珍惜水资源，建设节水型社会的重要性
　　
　　“十一五”时期，是全面建设小康社会的关键时期。水资源短缺问题，已经成为未来20年中国全面建设小康社会所面临的重大挑战之一。目前，随着近几十年社会经济的发展、城市化速度的加快和人民生活水平的提高，对水的需求量急剧增长，过去不为人们所重视的水成为社会和经济发展的瓶颈，它更多的是人类自身活动带来的不少新问题需要很好地去解决。经济社会可持续发展面临的水资源和水环境压力将进一步加大，建设节水型社会的任务十分艰巨。中国的水问题主要有几个方面：
　　
　　1、水少，即水资源短缺，许多地区十年九旱和城市供水不足，供需矛盾突出。我国水资源总量在世界排在第6位，但是，我国有13亿人口，人均水资源量为2220m3/年，在有统计的150多个国家中排在第121位，从人均水资源看，中国是一个水资源短缺的国家，水资源总量28412亿立方米，人均占有水资源量不足2200立方米，约为世界平均水平的30%，且分布不均，水资源南丰北枯，淮北地区水资源紧缺矛盾仍然十分突出。黄河、淮河、海河、辽河等流域的人口、GDP和耕地面积分别占全国的38％、37％和41％，而其水资源量仅占全国的9%，人均占有水资源量仅516立方米，其中海河流域不足300立方米。从20世纪70年代中期开始，京津两市出现缺水影响了城市的工业和生活。我国缺水成未来20年大问题。目前我国仍有三分之二的城市存在供水不足，目前全国600多个城市中，大约有400多个在不同程度上存在缺水问题。其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米。水资源开发潜力有限，开发难度越来越大。此外，随着经济社会发展，新建供水工程涉及的移民、环境保护等问题也越来越复杂，供水工程建设的成本和难度越来越大。要从根本上解决水资源短缺的问题，必须加快节水型社会建设。
　　
　　2、水脏，即水污染严重和部分地区水质本底较差，影响饮用水安全。部分区域水污染严重，水生态与环境形势严峻。由于城市污水处理设施建设滞后，工业废水排放达标率低，大量废污水未经处理直接排入江河湖库，许多河段远远超过水体的纳污能力，造成了严重的水污染。辽河、淮河、黄河、海河、松花江等江河水质较差，部分河段污染严重，太湖、滇池和巢湖大多数水体水质为劣Ⅴ类。全国有25%的城市供水水源地水质未达标，其中还有一部分有机污染物含量超标。水环境问题，即由于水资源开发利用不当产生的环境问题。区域性、水质性缺水，成为土地、能源之后制约浙江省经济社会发展的又一瓶颈。
　　
　　3、水效率低。水资源利用方式粗放，水浪费严重，用水效率低。中国在水资源紧缺的同时，水资源利用方式粗放、用水效率不高、用水浪费等问题仍然十分突出。与国际先进水平相比，2005年中国每万美元GDP用水量为2500立方米，约为世界平均水平的3倍，是国际先进水平的5～10倍；农田灌溉水有效利用系数为0.45，远低于以色列、法国等先进国家0.70以上的水平；2005年全国万元工业增加值用水量169立方米，约为发达国家的5～10倍；城市供水管网漏损率达20%左右，部分城市甚至超过30%。
　　
　　资源短缺是社会和经济发展过程中的产物。造成缺水的原因：由于城市的急剧扩大，人口大量增长，供水设施和供水水源不能满足这种发展的需求；经济高速发展，工业用水大量增加，一些工厂在枯水期出现因缺水而停产的问题。特别是随着工农业生产的发展，南部地区呈水质型缺水。洪水、干旱、水环境恶化三大矛盾已成为制约我国社会经济可持续发展的重要因素。总之，水资源短缺不仅仅是自然灾害，而且很大程度上是社会和经济发展过程中的产物。
　　
　　二、珍惜水资源，建设节水型社会的法律保障
　　
　　依法加强对水资源的管理，合理开发、利用和保护水资源，实现水资源的可持续利用，已成为我国经济社会发展面临的战略问题。构成我国水资源法律体系主要有水资源宪法法律制度,水资源环境法律制度,水资源民事法律制度和水资源行政法律制度。
　　
　　（一）水立法从防洪抗旱治害到综合利用和节约保护发展
　　
　　水危机将始终是国家安全的心腹之患，如何保障水安全，包括水资源安全、水环境安全和水生态安全，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，已经成为中国最重要的发展问题之一。水资源立法从防洪抗旱、防治水害到防治水害、水资源综合开发利用和节约保护的发展。1930年国民政府行政院颁布《河川法》。1942年国民政府公布《水利法》，1943年施行，共9章71条，这是将西方近代法学理论与中国水利实践相结合的第一部水法。1944年国民政府颁布《民法》，其中有一些水事法律条文。此时的水资源立法从防洪抗旱、防治水害、解决水纠纷。中国人民政治协商会议第一次全体会议把“兴修水利，防洪抗旱”写进《共同纲领》。1950年淮河洪水，中央人民政府政务院发布《关于治理淮河的决定》，这是中华人民共和国成立后中央政府就大江大河治理作出的第一个决定。1951年毛泽东发出了“一定要把淮河修好”的伟大号召，淮河成为中华人民共和国成立后第一条全面治理的大河。毛泽东对淮河治理先后作出四次批示，指出淮河治理要长远规划、科学治理。1991年国务院作出《关于进一步治理淮河和太湖的决定》，要求用10年和5年的时间，分别完成治理淮河和太湖的任务。1988年《中华人民共和国河道管理条例》颁布施行。1993年《取水许可制度实施办法》发布施行。1993年《中华人民共和国水土保持法实施条例》发布施行。2000年《中华人民共和国水污染防治法实施细则》颁布实施。
　　
　　党中央、国务院新一代领导人高度重视节水型社会建设工作。“十五”期间，制定了一系列促进节约用水的方针政策，各地、各有关部门采取有效的措施，积极开展节约用水工作，有力地促进了水资源利用效率和效益的提高，节水型社会建设取得了阶段性进展。
　　
　　1988年中国第一部水的根本大法——《中华人民共和国水法》颁布施行，全文共7章53条。同时正式提出“依法治水”一词。为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，２００２年８月２９日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于修订通过《水法》，自２００２年１０月１日起施行。在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，适用本法。新水法是规范水事活动的基本法，水法适应了经济社会可持续发展和依法治国、依法行政、依法治水的需要，体现了中央的治水方针和新时期的治水思路，是对我国水问题认识的一次飞跃。新水法的颁布实施，为水利事业的可持续发展、水资源的可持续利用和经济社会可持续发展提供了有力的法律保障，为我国新时期依法治水、依法管水提供了一个新起点。
　　
　　《水法》提出了“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。”的原则。“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。单位和个人有节约用水的义务。”。
　　
　　新水法的出台不仅为新时期依法治水提供了较为全面的法律依据，而且也为水行政主管部门依法行政提供了支撑和保障。全面推进依法治水，加快水利现代化，要进一步加大执法力度。我们一定要从依法治国、依法行政和依法治水的战略高度，提高贯彻实施新水法的自觉性、责任感和紧迫感，认真学习、宣传、贯彻落实新水法。
　　
　　我国地方人大、政府制定了地方性法规和规章，如江苏省政府抓紧修订了《江苏省水资源管理条例》，制定了《江苏省节约用水管理办法》《江苏省长江河道采砂管理实施办法》等。《浙江省节约用水办法》、《浙江省水资源费征收管理办法》将于2007年10月1日正式实施。浙江省《节水办法》和《征收办法》的制定出台，旨在从法律上和制度上合理解决这些问题，以提高水资源管理、节水工作的法制化、规范化水平。
　　
　　（二）珍惜水资源，建设节水型社会的法律制度
　　
　　我国水法对珍惜水资源、建设节水型社会建立了一系列法律制度。
　　
　　1、水资源战略规划制度
　　
　　《水法》规定，国家制定全国水资源战略规划。开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。综合规划，是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。专业规划，是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。制定规划，必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。
　　
　　国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核；国务院水行政主管部门征求国务院有关部门意见后，报国务院或者其授权的部门批准。其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，报本级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门备案。
　　
　　专业规划由县级以上人民政府有关部门编制，征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。其中，防洪规划、水土保持规划的编制、批准，依照防洪法、水土保持法的有关规定执行。
　　
　　规划一经批准，必须严格执行。经批准的规划需要修改时，必须按照规划编制程序经原批准机关批准。建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见；在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行；涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，应当遵守经批准的规划；因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任。我国对主要江河湖库水域进行了水功能区划，核定了重要江河的水域纳污能力，提出了限制排污总量意见。
　　
　　2006年1月23日，国家发改委和水利部在北京联合召开“十一五”节水型社会建设规划编制工作座谈会。此次会议的目的是深入贯彻落实党的十六届五中全会精神，以科学发展观为指导，认真做好“十一五”节水型社会建设规划编制工作。国家发改委、水利部有关方面负责同志在会议上通报了节水型社会建设规划编制工作的进展情况、存在的问题，并要求各流域机构及各地充分认识编制节水型社会建设规划的重要意义，按照编制工作大纲和编制时间要求，圆满完成规划的编制工作。
　　
　　2、取水许可制度和水资源有偿使用制度
　　
　　《水法》规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。
　　
　　《水法》规定，使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。
　　
　　我国还制定颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》。我国水价形成机制不断完善，大部分地区改革了水价定价模式和计收方式，有15个大中城市实行了生活用水阶梯式计量水价，517个城市开征了污水处理费；改革了水利工程供水水价计收方式，实行“容量水价”和“计量水价”相结合的两部制水价、丰枯不同水价等；农业用水推行了用水计量收费和面向农民的终端水价制度，末级渠系水价管理得到加强。
　　
　　3、水实行总量控制和定额管理相结合的制度
　　
　　《水法》规定，国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量，制定年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。
　　
　　为了解决缺水问题，水利部提出建设节水型社会，其核心是进行初始水权分配，实行“总量控制，定额管理”。在适度保证生态环境用水的前提下，将各流域可供使用的水资源分到各省市，继而分解到各用水单位，将可使用的总用水量量化和控制。对其用水的合理性通过用水的定额进行监督管理。这种理念是使人们过去只会伸手要水，即“以需定供”转向共同管理水，即“以供定需”。这是一种在提高用水效率、合理利用水资源、保护水资源的观念上进行重大改变的重要举措，也是建立和谐社会的重要水利措施。
　　
　　为了加强节水型社会的建设，我国加大了推行用水总量控制和定额管理的力度，农业、工业和城市节水技术标准体系逐步完善，发布实施了火力发电、石油石化、钢铁、纺织、造纸、化工、食品等高用水行业的取水定额国家标准，23个省（自治区、直辖市）发布了用水定额。
　　
　　4、用水计量收费和超定额累进加价制度
　　
　　《水法》规定，用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度。
　　
　　2006年3月9日，《取水许可和水资源费征收管理条例》正式公布，此条例的制定目的是为了加强水资源管理和保护，促进水资源的节约和合理开发利用。在条例中规定了取水的主管部门、取水的申请和受理流程、取水许可的审查和决定、水资源费的征收和使用管理和监督管理。
　　
　　在生活节水方面，目前全国所有城市和绝大部分市镇，都基本做到了计量安装水表收费，基本取消了居民生活用水包费制。
　　
　　5、综合用水和循环用水制度
　　
　　《水法》规定，各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率。
　　
　　工业用水应当采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率。地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源。在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。在水资源短缺的地区，国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流，应当有计划地进行多目标梯级开发。建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。水中长期供求规划应当依据水的供求现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定。
　　
　　6、淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品制度
　　
　　《水法》规定，国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品，具体名录由国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布。生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用列入名录的工艺、设备和产品。
　　
　　城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率；加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率。
　　
　　同时，国家推行鼓励发展的节水技术、设备（产品）的制度。国家先后发布了两批《当前国家鼓励发展的节水技术、设备（产品）目录》，鼓励发展节水高效的高新技术产业；开展了节水产品认证，将节水产品纳入了政府采购目录。
　　
　　7、节水设施“三同时”制度
　　
　　《水法》规定，新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。
　　
　　供水企业和自建供水设施的单位应当加强供水设施的维护管理，减少水的漏失。
　　
　　我国实行了建设项目水资源论证制度，限制在缺水地区盲目建设高耗水项目。
　　
　　三、珍惜水资源，建设节水型社会的建设
　　
　　节水型社会建设试点稳步推进。节水型社会建设政策法规建设不断深化、完善。
　　
　　1、节水型社会建设政策法规建设
　　
　　（1）《中国节水技术政策大纲》
　　
　　2005年4月21日，国家发展改革委、科技部会同水利部、建设部和农业部组织制订了《中国节水技术政策大纲》大纲根据中国水资源的状况，重点阐明了中国节水技术选择原则、实施途径、发展方向、推动手段和鼓励政策。《大纲》用于引导节水技术研究、产业发展和节水项目投资的重点技术方向，促进节水技术的推广应用，限制和淘汰落后的高用水技术、工艺和设备，为编制水资源和节水发展规划提供技术支持。
　　
　　（2）《节水型社会建设“十一五”规划》
　　
　　2007年1月25日，国家发展改革委、水利部、建设部印发了《节水型社会建设“十一五”规划》，对“十一五”期间全国节水型社会建设作出全面部署。该规划是中国第一部节水型社会的建设规划。规划明确提出了“十一五”期间全国节水型社会建设的指导思想、原则、目标和主要任务，确定了重点节水领域，指出了不同区域节水型社会建设的侧重点，对节水型社会制度建设和重点工程项目进行了安排。《节水型社会建设“十一五”规划》的发布实施是中国节水型社会建设进程中的重要里程碑，标志着节水型社会建设进入了一个新的发展阶段，必将对今后一个时期中国的水资源可持续利用与和谐社会建设起到重要的促进作用。
　　
　　2007年6月27日，国家发展改革委、水利部、建设部联合发布《节水型社会建设“十一五”规划》(以下简称《规划》)。《规划》分析了中国水资源利用现状、面临的形势，明确了“十一五”期间节水型社会建设的目标和任务，确定了节水型社会建设的重点和对策措施，提出了节水型社会建设重大工程，是指导今后一个时期中国节水型社会建设的行动纲领。
　　
　　节水型社会是资源节约型社会的重要组成内容，各级水行政主管部门要充分抓住国家建设资源节约型社会的战略机遇，全力推进节水型社会建设，把实施《节水型社会建设“十一五”规划》作为贯彻落实国务院节能减排任务的核心内容，力争为节约型社会建设创造好的经验。会议还明确了“十一五”中后期节水型社会建设工作的目标及重点工作：一是抓紧建立健全节水型社会制度和法规体系，二是抓好重点区域和重点领域的节水型社会建设工作，三是全面加强节水监督管理，四是继续加强节水型社会建设试点工作，五是做好节水型社会建设的组织领导工作。
　　
　　（3）作好节电节水节能型机关的通知
　　
　　2007年11月20日，国务院机关事务管理局和中央直属机关事务管理局日前发出《关于做好中央和国家机关节能减排工作的紧急通知》，要求中央和国家机关各部门、各单位认真贯彻落实国务院常务会议和国务院领导同志关于“中央国家机关要带头节电节水节能”的要求，进一步推进节能减排工作，努力建设节约型机关。
　　
　　2、节水型社会建设试点与推进
　　
　　（1）第一个节水型社会建设试点通过验收
　　
　　2006年９月２日，中国第一个节水型社会建设试点甘肃张掖通过专家组验收。甘肃省张掖市位于河西走廊，集中了黑河流域92%的人口和83%的国民经济用水量和76%的耗水量。在试点之前，张掖市水资源供求矛盾十分突出。2002年3月，水利部在张掖市率先开展了节水型社会建设试点工作。四年来张掖市按照水利部和甘肃省政府共同批复的《张掖市节水型社会建设试点方案》要求，在全市从明晰水权入手，建立总量控制、定额管理、有偿使用、水权交易、用水户参与等一系列管理制度，并且将用水指标逐级分配到了县、乡、村和用水户，并引入市场机制，全面推行水票制度，鼓励用水户在一定条件下进行水量交易，实现了水权流转。建设试点期间，张掖市成立了790个农民用水者协会，让农民参与用水管理，将斗渠以下水利工程的维护、运行以及水费收取交由协会管理。张掖市还结合政府机构改革，打破城乡分割的管理体制，将市、县两级水利局改组为水务局，对全市水资源实行水务统一管理，为节水型社会建设奠定了体制基础。
　　
　　张掖节水型社会建设试点是中国节水型社会建设进程中一次成功的实践探索，不仅取得了一系列直接的经济效益、社会效益和生态环境效益，而且用实践回答了中国节水型社会建设中的关键问题，初步廓清了有关节水型社会建设中的一些基本认识。
　　
　　（2）2006年11月16日新一批全国节水型社会建设试点公布
　　
　　2006年11月16日水利部下发关于公布新一批全国节水型社会建设试点的通知（水资源[2006]496号），部署“十一五”期间节水型社会建设试点工作。按照“十一五”全国节水型社会建设总体安排，经各地申报，水利部研究确定北京市海淀区等30个地区为新一批全国节水型社会建设试点。试点地区要认真落实全国节水型社会建设试点经验交流会议精神，按照水利部《开展节水型社会建设试点工作指导意见》（水资源[2002]558号）和《节水型社会建设规划编制导则》（办资源[2004]142号）的要求，组织编制试点建设规划和实施方案，报水利部审查同意后，由省（区、市）人民政府批复实施。试点期为3年。
　　
　　各流域机构、各省（区、市）水行政主管部门要督促试点地区政府成立节水型社会建设试点领导小组，建立健全节水管理机构，加快推进试点工作；加强对试点工作的科学指导，按照试点规划和实施方案的要求，落实目标责任，保证试点工作的顺利开展。试点地区深入学习张掖、绵阳、大连等地经验，坚持以水权水市场理论为指导，推进总量控制和定额管理等水资源管理制度建设，采取行政、法律、经济、技术和教育宣传等综合措施，不断提高水资源利用效率和效益。结合本地实际，注重制度、体制和机制创新，积极创造和总结经验，带动本省（区、市）节水型社会建设的深入开展。
　　
　　（3）2006年11月全国节水型社会建设试点工作座谈会
　　
　　2006年11月21日，由水利部水资源管理中心组织的新一批全国节水型社会建设试点工作座谈会在北戴河水利部培训中心召开。来自水利部水资源管理司、全国29个省（自治区、直辖市）水利（水务）厅（局）和新疆生产建设兵团水利局以及新一批节水型社会建设试点的代表，合计80余人参加了本次会议。会议对当前节水型社会建设的形势进行了总结，对新一批试点城市的目标和任务提出了明确要求。与会代表还就目前节水型社会建设取得的经验以及存在的各种困难进行了广泛交流。随着新一批试点的成立，将有力推进全国节水型社会建设深入发展。
　　
　　（4）2007年3月，国家建设部开展创建节水型城市十周年系列宣传活动，为此下发通知《关于组织开展创建节水型城市十周年系列宣传活动的通知》。为贯彻落实《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》、《国务院办公厅关于开展资源节约活动的通知》精神和《节水型社会建设“十一五”规划》目标要求，总结中国城市节水经验，全面推进节水型城市的创建活动，建设部将会同有关部门组织开展全国创建节水型城市十周年系列宣传活动。
　　
　　2007年3月12日，建设部、国家发展和改革委员会表彰第三批“节水型城市”。根据建设部、国家发展和改革委员会《关于印发〈节水型城市申报与考核办法〉和〈节水型城市考核标准〉的通知》（建城[2006]140号）以及《关于组织申报2006年“节水型城市”工作的通知》（建办城函[2006]377号）的要求，建设部、国家发展改革委决定命名银川等11个城市为第三批“节水型城市”。宁夏自治区银川市、浙江省宁波市、广西自治区桂林市、河北省廊坊市、山东省潍坊市、山东省日照市、山东省东营市、山东省海阳市、山东省蓬莱市、江苏省张家港市、江苏省昆山市等市受到表彰。
　　
　　（5）2007年10月11日，全国节水型社会建设试点经验交流会在大连市召开。这次会议的主题是：总结和交流张掖、绵阳、大连等节水型社会建设试点经验，进一步全面深入地推动全国节水型社会建设工作。会议总结了节水型社会建设的经验，“十一五”以来，节水型社会建设工作取得了阶段性成果。系统建立了节水型社会建设规划体系，扎实推进了节水型社会制度体系建设与组织管理工作，节水工程技术措施得到加强，试点工作取得新进展，节水基础工作得到加强。
　　
　　（6）2007年11月22日，全国水资源管理工作会议在湖南省长沙市召开。水利部副部长胡四一出席会议并作了《认真贯彻十七大精神，全面落实科学发展观，扎实推进水资源管理工作》的讲话。会议强调要把建设节水防污型社会作为水资源管理工作的重心。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。要大力推进节水防污型社会建设，强化水资源约束和水环境约束，完善有利于水资源节约和保护的政策法规体系，加快形成水资源可持续利用的体制机制，通过对水资源的合理开发、高效利用、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理，推动经济发展方式的转变和产业结构的优化升级，促进经济社会发展与水资源承载力和水环境承载力相协调，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。
　　
　　（7）浙江省岱山、义乌和玉环开展了节水型社会建设试点，义乌还被列为国家级节水型社会建设的试点市。
　　
　　浙江省还加强了取水管理，落实取水计量管理工作，对全省直接从江河湖泊地下取水的重点取水户实施在线监控，强化用水管理，并前移节约用水的控制关口，将建设项目用水合理性作为重点内容进行审查，严格控制用水指标。
　　
　　3、节水型社会建设取得成效
　　
　　“十五”期间，先后确立国家和省级节水型社会建设试点100多个，重点推动了河西走廊、东部沿海、南方水污染严重地区和南水北调东中线受水区节水型社会建设试点。节水型城市创建工作深入开展，18个城市通过了全国节水型城市考核验收，带动了一批省级节水型城市的创建工作。节约用水宣传教育广为开展，全民节水意识有了较大提高。
　　
　　节水改造和设施建设力度加大。各级政府和社会各界加大了对节水设施的投入力度。
　　
　　在工业节水方面，目前全国用水重复利用率普遍比80年代初提高了40%以上，万元产值取用水量比80年代减少5成，1983年到1995年累计节水量近200亿立方米，减少排污量近150亿立方米，沿海城市利用海水量近65亿立方米。
　　
　　在农业节水方面，启动了“千万亩十亿方”农业节水工程。“千万亩十亿方”农业节水工程的全面启动预计多年平均可节水12亿立方米，干旱年份可节水18亿立方米，并增加15亿公斤的粮食生产能力；发展海水利用和海水淡化技术，作为解决浙江沿海平原、海岛地区水资源供需紧张的途径之一。近些年在全国建设了300个节水增产重点县，209个高标准节水增效示范区，并对99个大型灌区及40个中型灌区进行以节水灌溉为中心的续建配套和更新改造，建设了一批国家级节水示范区。1998年底，全国节水灌溉工程面积达2.285亿亩，其中喷、滴灌和微喷灌面积2600万亩，管道输水灌溉面积7800万亩，渠道防渗节水灌溉面积1.3亿亩。另外，推广非工程措施节水面积2.24亿亩。在节水产业发展方面，节水设备、器具研制、生产、销售、推广、服务从无到有，从小到大，正逐渐形成规模，成为中国经济新的增长点。
　　
　　“十五”时期，农业节水灌溉投资达826亿元，启动了306座大型灌区的节水改造，实施了99个中型灌区节水改造项目，建设600个节水增产重点县和1000多个节水示范项目；发展节水灌溉工程面积约7400万亩，全国累计达到3.2亿亩；建设了一大批旱作节水农业示范基地，建成1000万亩左右旱作节水农业核心示范区；深耕深松、蓄水保墒、覆盖保水、农田护坡拦蓄保水等高效旱作节水农业技术及非充分灌溉节水灌溉方式得到广泛应用。完成20万人口以上城市供水管网改造4400公里，管网漏失率平均下降约2个百分点，年漏失水量减少10亿立方米。建成污水处理厂281座，形成日处理能力4912万立方米，污水再生利用量达17亿立方米；沿海地区年海水直接利用量达330亿立方米，替代淡水17亿立方米，日海水淡化能力达到12万吨。[1]
　　
　　用水效率不断提高。“十五”期间，全国万元GDP用水量从562立方米（采用第一次全国经济普查数据修订后口径，下同）下降到371立方米（2000年可比价）。农田实灌亩均用水量从479立方米下降到448立方米，灌溉水有效利用系数从0.43提高到0.45；万元工业增加值用水量从291立方米降低到169立方米（当年价），火电、钢铁、石油石化、造纸等高用水行业主要产品单位取水量平均下降20％～40％左右；城镇用水效率有所提高，用水过快增长的速度得到一定程度控制。
　　
　　结 语
　　
　　水资源短缺对人类社会的损害、破坏比能源短缺一样大，水安全与能源安全、粮食安全一样是一种具有战略意义的资源。我国目前的节水意识和节水水平与严峻的水资源形势极不相称，目前，节约用水工作和水资源费的征收工作仍然存在许多问题：一是全民的节水意识仍然比较淡薄；二是水的浪费现象仍然严重；三是节约用水管理缺乏强有力的措施；四是水资源费的征收范围和对象不够明确，征收及使用管理有待进一步规范。这就不仅需要我们找出同自然相协调的较好方法，也要纠正我们对自然界的认识和态度。我们以科学发展观为指导，落实建设资源节约型、环境友好型社会的发展战略，进一步推进节水型社会的建设，提高水资源利用效率。要转变发展观念，从浪费水资源、污染水环境的粗放式用水向节约水资源和提高水资源利用效率的集约型发展思路转变；从强调供水管理向加强需水管理转变；从向大自然无节制地索取，向人与自然和谐相处，实现水资源的可持续利用转变。
　　
　　我国水资源法律体系需要不断完善,理论上需要创新,需对有关的法律制度需要完善。全社会应重视水问题，“开源节流”。要采取多种措施，积极开展水资源的节约保护工作，加强了节水法制建设和政策引导，珍惜水资源，建设好节水型社会。


【作者简介】
莫神星，男，法学硕士，2003年毕业于武汉大学环境法研究所。


【注释】
本论文受上海市2008年哲学社会科学规划课题资助：《长三角节能减排合作互动长效机制研究》（批准号2008BFX004），华东理工大学法学院莫神星主持。
[1]郭强、丁晓琴：能源资源节约战略研究，[M].中国时代经济出版社，北京，2008，7。



【参考文献】
1．莫神星：《节能减排机制法律政策研究》，[M].中国时代经济出版社，北京，2008，7。
2．吴红梅：《长三角地区能耗特点与节能对策研究》，《中国能源》，2007年08期。
3．莫神星：《上海能源利用与管理政府、企业、公众长效综合互动机制法律与政策研究》，上海法学会2007年课题研究报告，2007，6。
4.《长三角地区大力发展风能和太阳能等“绿色能源”》，上海节能信息网 2006-5-9 21:38:39。
5、袁亚平、翁迪凯：浙江人均水资源占有量接近国际警戒线，人民网杭州，2007年9月29日。
6、孙彬：《长三角能源经济新亮点：积极发展“绿色能源”》，新华网，2006-04-28，00:45:35。
7、莫神星：《长三角能源安全保障研究》，《能源研究与利用》，2008，4。
8、郭强、丁晓琴：能源资源节约战略研究，[M].中国时代经济出版社，北京，2008，7。
9、莫神星：节能减排机制法律政策研究，[M].中国时代经济出版社，北京，2008，7。
10、蔡守秋.环境资源法学教程[M].武汉大学出版社,2000.266.
11、陈韶军：浅谈中国的水问题，《新华文摘》2006年第13期。
12、裴丽萍.水权制度初论[J].中国法学,2001,(2).
13、王清军、蔡守秋：《论水资源法律体系及完善》，河北法学，2005，No.6 P.50-53
14、刘斌.水权制度与我国水管理[J].水利规划设计,2001,(1).
15、蔡守秋.国外水资源保护立法综述·内部稿[Z].
16、[美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析[M].中国大百科全书出版社,45,92.
17、梁慧星.中国物权法研究·下[M].631-633.