节水型城市建设的制度保障

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，也是全面建设小康社会的重要物质保障。2007年7月至2008年6月笔者受S市政府的委托主持编制了《S市节水型示范城市建设规划》。S市境内没有大的河流，全市工农业及生活用水量的80％以上靠外来客水供给，人均地表水资源占有量仅相当于全省平均数的8.44％，属于贫水区。而作为一座新兴的外向型工贸旅游港口城市，S市在全省属于经济发达区，市内高耗水的企业数量较多。随着人口增长，工业化、城市化进程加快，以及人民生活水平的提高，对水资源的需求量会进一步增加，水资源的供需矛盾在S市将会日益突出。在供水总量增加潜力有限的前提下，建设节水型城市，节约用水和提高水资源的利用效率是解决S市水资源紧缺问题，实现S市经济、社会可持续发展的的必由之路。
　　
　　制度创新是节水型城市建设的重要基础和保障。笔者根据S市的实际情况，在借鉴国内其它城市经验的基础上，认为要实现建设节水型城市的目标需要制定一部诸如《S市节约用水管理办法》此类的专门的规范性文件，在该文件中健全和完善如下制度：
　　
　　一、理顺管理体制

　　（一）明确主管部门
　　节水型城市建设的前提是实现水资源统一管理。目前，S市水资源管理、防洪、城镇供水、排水、污水处理、水环境管理等水管理职能由不同部门来行使，各部门之间存在职能交叉，缺乏必要的协调机制。S市虽然早就成立了市节水办公室，但目前挂靠市供水公司，实际上未曾开展工作，有名无实。
　　
　　建议S市设立一个独立的节水办公室，赋予其明确的行政管理职权，由其负责并协调本市节水管理工作，并能够实现与相关管理部门（如水利、环保、规划、建设、物价等部门）的工作协调。作为S市节水型城市建设领导小组办公室，S市节水办公室具体负责对全市节水型城市建设进行组织、规划、协调、监督和检查。
　　
    （二）分离政府公共管理和经营管理职能
　　逐步将水务市场监督管理与水务经营相分离，整合政府涉水各管理部门，统一资源、环境管理和水务市场监管；推进供水、配水、节水、排水、污水处理和回用等公共服务部门的市场化改革，完善特许经营机制，建立水务市场化经营管理体制。具体设想如下：
　　
　　第一，政府剥离经营职能，切实履行监管职能，通过特许经营的方式公开向社会配置水服务经营权。目前，市供水公司实质上掌握着这种“权力”，应从该企业剥离此“权力”，实现分配权和供水服务的分离。市供水公司应定位为公益性机构，在提供供水服务的同时，兼顾节水的总体性政策需求。这就需要明确供水公司获得水资源的成本，强化供水公司水权的成本意识，并运用此部份的收益来加大公共财政对节水措施设施的投入，改善水资源稀缺的现状。
　　
　　第二，营造市场环境，建立良好的水权交易市场和水务市场环境。特别是通过合理的价格形成机制和公益性消耗(主要为财政的投入）补偿机制，既保障经营者的盈利，又适应居民和单位的承受能力。
　　
　　第三，按照经济社会发展要求，设定水资源开发利用的目标及实现的政策措施，引导水务行业良性发展。通过开放水资源开发利用的资本市场，吸引技术含量高、资本雄厚的经营者参与水务经营，提高水务企业经营实体的集约化水平和竞争能力。
　　
   (三）健全节水机构，完善基础设施
　　各片区应建立节水管理机构，核定人员编制，落实管理资金，明确职责，全面负责辖区内节水管理和节水型城市建设。同时，有关部门和企事业单位应当配备专职的节水管理人员，形成一个完整的管理网络，有效推动节水管理的工作。建议把各级节水机构定性为具备行政职能的全额拨款事业单位。
　　
　　建立政府领导负责、各级相关部门参与的工作机制。把节水型城市建设作为县、区、市人民政府的任期目标，把节水型社会建设的责任纳入各工作岗位的职责之中，纳入各单位日常管理和工作考核之中，做到层层有责任，逐级抓落实。政府机构应在节水型社会建设中发挥表率作用，加强组织领导，带头节约用水。
　　
　　完善水管理基础设施体系。一是完善基础水情信息监测设施体系，包括地表水情与旱情、地下水、水环境、盐渍化、水库和水土保持信息监测与管理等；二是完善农业、工业、生活取水、用水和排水计量体系建设；三是水管理信息化建设，包括基础信息平台建设等。
　　
　　二、合理调整水价

(一）指导思想
　　应在对全市水资源进行科学考察和调查评估的基础上，结合计划用水管理经验，统筹供给与需求关系，对可供水量在基本生活需求、生态和环境需求、经济需求之间进行科学、合理配置。基本生活用水需求由政府保障，通过行政措施解决。生态和环境用水需求是维持生态系统和水环境必需的水资源量，难以进入市场，由政府负责提供。农业用水、工业用水等经济用水，具有竞争性、排他性等私有物品特征，可以通过初始水权（使用权）配置、市场转让等形式合理配置。
　　
　　为了实现节水的目标，应充分运用经济手段，特别是价格杠杆，促进水资源的合理配置和节约、利用、保护。建立合理的水价形成机制，科学制定水资源费、自来水价格、污水处理费和排污费，促进污水处理和回用。在条件成熟时建立水权交易市场，充分发挥市场对水资源配置的作用。
　　
(二）引进超定额累进加价制度
　　现行水价形成机制是根据供水成本由供水公司定价，报物价局审批，没有全面按照不同的行业采取不同的收费标准，也没有建立用水超定额累进加价制度。实践证明，超定额累进加价制度对于节水目标的实现是一种比较有效的制度手段，S市应当予以引进。
(三）对特殊行业区别收费
　　市目前对商业和工业领域的经营性用水统一收费。而洗车、洗浴、娱乐等行业是高耗水行业，由于缺乏节水的激励，经营者普遍缺乏节水的意识。因此有必要针对高耗水的特殊行业征收较高的水价，刺激其经营者努力减少新鲜水的使用量，并采取措施重复利用水，如中水的使用、污水的回收再用等。
　　
(四）工业用水是节水的关键
　　市的用水大户集中在工业领域，工业用水占S市供水公司供水的70以上，着眼于工业用水的节约便是把握住了S市节水问题的关键。因此，有必要提高工业用水企业的节水积极性。单纯的行政强制性命令无法达到良好的效果，但通过制度设定使企业不节水就会增加企业成本则显得尤为有效，其中就包括超定额累进水价制度及与其配套的用水定额管理制度。
　　
　　三、推行用水定额管理制度

　　市目前没有实行用水定额管理制度，供水公司基本上按需供给新鲜水。而且没有实行超额累进收费制度，供水价格又较低，这就使节水管理力度削弱，工业用水重复利用率不高，导致不合理用水量的大幅增长。用水定额管理制度的建立，将进一步强化用水户的节水意识。
　　
(一）核定用水数额
　　可在市节水办公室召集下，由水务处、环保局等部门统一核定用水主体的用水数额。供水公司不参与用水数额的核定，由于其本质上具有经营性质，由其核定用水主体的用水限额不合适也不现实。
　　
　　用水数额核定的依据视S市整体供水能力、具体的行业、企业的生产能力和生产数量等因素而定。先由企业申请用水数额，相关主管部门再对该企业用水消耗量进行估算（需水预测）。对核定结果进行公示，由公众参与节水，起到监督的作用，各企业之间也可以相互监督。
　　
(二）工业用水是定额管理的重点
　　在工业用水方面，实行总量控制、计划用水、定额管理。促进企业技术升级和节水技术改造，提倡清洁生产，逐步淘汰耗水量大、技术落后的工艺和设备。工业节水以提高工业用水重复利用率和改造高用水工艺设备为重点。节水重点对象是用水大厂、污染大户，要通过调整产业结构，继续限制发展高用水行业。
　　
(三）建立用水指标交易制度
　　建议S市在定额用水管理的基础上，建立用水指标交易制度。S市节水办公室可建立用水指标交易中心，作为用水指标管理、储备与交易的专门机构。
　　
　　水权交易需要在S市政府的指导下，建立一套完善的水权交易规则和交易程序，本着公平、公开和自愿交易原则，实现水权的顺利交易，达到水资源的优化配置。水权交易制度包括以下内容：
　　
　　第一，明确用水指标转让的规则。对用水指标转让的条件、方式、程序、权益和责任转移等进行细化。第二，建立用水指标转让公示制度。要求用水指标转让主体对自己拥有的多余水权和转让意愿进行公告，明确转让时间、水量水质、期限、转让条件等内容。第三，建立用水交易指标评估制度。根据对第三方利益的可能影响，由市节水办公室评估确定交易指标额度。如果对第三方的影响在允许的范围内，出具不反对意见；如果超过了允许范围，提出合理交易指标的建议或对第三方利益的补偿建议。第四，建立用水指标交易转让登记和公示制度。在交易达成以后，转让主体应该在市节水办公室办理用水指标交易登记，同时市节水办公室应该公示交易的相关内容，如交易主体、水量、期限等信息。
　　
　　四、鼓励多元化投资

　　市在规划期内要增加供水量，需要新建自来水厂，铺设输水管道，修建水库。城市管网也需要改造，要逐步形成环状供水，提高供水安全性。对单一供水干管的镇区进行连网，形成至少为两条供水主干管的供水管网。
　　
　　对于污水处理，虽然S市目前已有数家污水处理厂，但远远无法满足需求，就地排放的现象仍很严重。因此，在规划期内要扩建、新建数个污水处理厂，同时污水管道也需要改造、建设，还要新增中水回用管道等设施。
　　
　　为了保证S市的供水和节约用水要新建大量的水务基础设施，而这些设施投资巨大，仅靠政府投资会给政府财政背上巨大的包袱，政府财政事实上也无力承担。因此，有必要鼓励多元化的投资，采取多种融资渠道，在政府投资的基础上，吸引民间资本、企业资金、银行资金、国外资金进入S市的水务基础设施的建设中来。在节水型城市的建设过程中，用最少的财政资金，完成尽可能多的基础设施建设。
　　
(一）按基础设施的性质采用不同的投资方式
　　多元化投资首先要分清不同的基础设施的性质。由城市水务基础设施提供的产品和服务具有公共物品和私人物品的混合属性，所以完全由市场进行资源配置或完全由政府投资的体制都不适用。而且城市水务基础设施中不同性质和类型的设施的投融资运营规律有很大的区别，必须根据城市水务基础设施的不同类型采用不同的投融资运营方式。具体来说，非经营性的水务基础设施如水土保持设施、水资源保护设施等属于公共物品，由社会公众共同消费，共同受益，无法产生经营性收益。这类设施要由政府投资。而城市供水、污水处理等水务项目则属于准公共物品，虽然其也有公共物品的性质，但是其具有单独消费、供应易于排除的基本特征，应该引入市场机制，鼓励社会资金参与建设和运营。在S市规划期内要修建的水厂、污水处理厂只要水费机制能够到位都属于可以产生经营收益的准公共物品。即使是水库项目，也可以通过收取取水费用而产生经营性收益。因此，这些项目都应当大量吸引社会资金的进入。
　　
　　供水和排水管网的情况比较特殊，一般理论认为供水和排水管网具有自然垄断性，在一个城市中重复建设多套给排水管网是不符合经济效率原则的,一般只能由一家公司或政府建设和经营一套城市给排水管网系统。S市目前投入运营的污水处理厂也是厂区采用BOT方式，而管网则是政府投资。但是其他地区的实践表明，“厂网合一”的方式也是可行的。就是在非政府资金投资于水厂或污水处理厂时，将厂区以外一定区域的关联管网划入特许项目之中，由该水厂或污水处理厂负责建设、维护和管理。采取“厂网合一”方式的优点是：其一，水厂或污水处理厂的内部挖潜非常有限，而优化管网设计和提高质量管理可以挖掘的节水潜力却是惊人的，可以大大降低管网漏损率，防止浪费，营利性的企业更有动力来节约漏损的水量。其二，未来的供水和污水处理服务将是多样化的。在分质供水的时代，“厂网合一”可以使水厂和污水处理厂直接面对用户，按照用户不同的要求，铺设不同的管道向用户提供自来水、中水或符合一定处理标准的污水，同时收取不同的水价。这可以大大提高水厂和污水处理厂的附加值，使各种不同类型的水资源优化配置。因此，S市在规划期内，在有条件的地方可以试行“厂网合一”的投资方式，将管网的建设、维护和管理也打包放入非政府投资的水厂和污水处理厂中。
　　
(二）各种不同投资方式的比较分析
　　在现代市场经济条件下，政府通过运作相应的制度体系使得企业在节水、污水处理等方面的需求由隐性转为显性。企业需要各种水务服务商来为其服务，水务产品或服务提供商主要依靠自己拥有或经营的水务设施、专业技术提供水务产品或服务,其将这种服务直接卖给政府、企业或个人,并从中获利。但是不同的设施的市场化能力是不同的。
　　
　　一般来说，市场化能力较高的领域是污水分散处理和中水回用设施。污水分散处理和中水回用项目适用于居民小区、写字楼、大型酒店和市政管网难以覆盖的城市边缘地区,其投资规模小,不需要大型的管网建设，技术要求相对较低,用户群明确,收费过程简单,较适宜于私人机构建设和运营。S市在这一领域要充分发挥市场的作用，积极鼓励私人机构在工业集控区、居民小区等附近建设分散式的小型的污水处理设施和中水回用设施，为周边的企业和居民提供节水和水处理服务。同时要大力鼓励企业、酒店和居民小区的开发商自建附带的污水分散处理和中水回用设施。
　　
　　相反，集中式的水处理和回用设施需要大规模地兴建城市管网,其建设成本较大，一般市场化的能力比较低，政府介入比较深。目前主要采用以下几种融资方式：（1）债权融资，就是水务企业通过向国内商业银行、开发银行、国外银行、国际金融组织申请贷款，以今后所获得的收益偿还贷款的模式。（2）股票融资模式，水务企业通过发行股票的方式,在资本市场上筹集水务建设和经营资金。国内已有多家水务公司成功地实现了上市融资。（3）组建合资企业。通过国有资本与国外资本或者国内的民营资本、股份制企业的资本成立合资企业，由合资企业对水务设施进行管理、维护和经营。（4）发行市政债券。由地方政府或其授权代理机构发行,用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设的有价证券。（5）BOT模式。由项目所在地政府或所属政府机构为一个长期的基础设施的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础,由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资、承担风险、开发建设项目并在有限的时间内经营该项目获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构。BOT模式在中国的基础建设领域已经引入了二十余年，相对比较成熟。
　　
　　比较以上各种融资方式，就S市而言，发行市政债券并不合适。因为这项融资方式目前还不成熟，在水务领域也没有成功的先例。而其他四种方式，S市在规划期内建设水务设施的过程中都可以广泛地予以采用，特别是应当大力推动采取成立合资企业的方式和BOT方式来融资。首先是因为合资企业方式和BOT方式在国内的水务基础设施领域采用较多，相对都比较成熟。特别是S市现有的污水处理厂也是采用BOT的方式建设的，在这方面有一定的经验。其次，S市所在的地区民营资本充足。通过成立合资企业的方式可以有效地吸纳民营资本进入水务基础设施的建设，既解决了融资的难题，也为民营资本的投资创造了一条途径。第三，采用合资方式和BOT方式还可以引入具有专业经验、专业技术的国内外长期从事水务业务的厂商进入，不仅融到了资金，而且融到了技术和管理，将促使S市水务设施的维护、经营、使用和管理与国内外先进水平接轨。
　　
　　五、完善激励和优惠措施

　　目前S市鼓励节约用水的优惠政策尚不到位，用水主体的节水积极性不高。用水主体在利用水资源时关注最多的还是经济和成本问题，在现有的制度条件下，节水往往意味着较大的投入，特别是一些经济相对落后的乡镇和生产困难的企业，更无经济实力在节水方面增加投入。因此，只有加大制度创新力度，建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，才能解决成本、收益不对称的问题，才能从根本上建立水资源优化配置的长效机制，更好地促进S市的节水防污工作。
　　
(一）效益引导
　　用水主体（主要是企业）拥有成本最小化的用水观念，政府要认识到这一客观规律，加强对用水主体在效益方面的引导，强化企业在用水方面的成本意识，使用水主体认识到节水对自己有益，从而自觉运用各种方法减少用水量，综合利用水资源。政府也要树立一些典型企业，将这些企业的节水措施推广，宣传这些企业不仅节水，同时也节约成本，通过节水创造了经济效益，引导其它企业效仿。
　　
(二）财政补贴
　　要把建设节水型城市列入S市国民经济和社会发展规划，保障节水型城市建设的稳定的财政投入。要增加对工业节水技术改造、农业节水灌溉的资金补贴力度；拓宽融资渠道，积极鼓励民间资本投入节水设备（产品）生产、农业节水、工业节水改造、城市管网改造和污水处理等项目。
　　
(三）税收优惠和费用的减免
　　为了鼓励用水主体积极参与到节水活动，可以采用一定的税收激励措施。对于积极节水和投入资金修建节水设备的用水主体给予税收上的优惠；对于积极进行节水的用水主体，在相关费用上可给予一定的减免。
　　
　　结论：在建立健全节水型城市保障制度的过程中，应当充分发挥政府的宏观调控和引导作用，加强对节水型城市建设的组织领导和政策、资金支持，保证公共利益和水资源的可持续利用；鼓励社会公众的广泛参与，充分调动广大用水户参与水资源管理的积极性，增强节水观念，使节水型城市建设成为全社会的共识，这样才能建设以优化水资源配置、有效控制水污染和厉行节约为标志的现代化节水型城市。

  【参考文献】
1、褚俊英等：《我国节水型社会建设的主要经验、问题与发展方向》，《中国农村水利水电》2007年第1期；
2、“节水对策研究”课题组：《建设节水型社会的对策研究》，《经济体制改革》2006年第4期；
3、贺国庆等：《对建设广东省节水型社会的对策研究》，《水文》2006年第5期；
4、赵建华：《节水管理制度建设的思考》，《山西水利》2006年第2期；
5、翟浩耀：《推进水价改革，建设节水型社会》，《宏观经济研究》2005年第12期；
6、水利部发展研究中心调研组：《全国节水型社会建设试点的调研》，《中国水利》2003年第5期。