当代中国社会福利改革的指导思想与实践

一、是福利多元化还是国家在市场中的退位

把1978年的市场经济改革当作一个分水岭，中国的社会福利体制也走过了前后两段不同的道路：前30年国家计划经济体制下福利体系的创建与实践和后20年市场经济体制下的福利制度改革。福利发展经历了从国家包揽福利到提倡福利多元化、个人负责的过程。20多年过去了，我们需要再思考和评价转型后的中国福利体制。

从1951年国家公布劳动保险条例起，前30年，城市中的国家和集体所有制的员工基本上享受了包括医疗、养老、工伤、住房、独生子女特保甚至交通和冬季取暖等方面的高福利政策。农村则更多地体现了集体福利，包括合作医疗、五保和扶贫等，国家福利的重点在救灾救济。这个福利架构基于二元经济结构体制下，福利涵盖面以及侧重点有诸多不同。但是，有一点是一致的，即国家对福利的责任，这责任包括法规制定、提供资金、组织指导和监督实施。

伴随着市场经济体制的导入，原有福利体制的问题暴露：单位福利限制了单位和企业作为独立的经济实体在经济运行中的作用，影响了经济效率；同时，大锅饭机制压抑了个体的生产积极性；最重要的是，国家财政负担过重。与此同时，刚刚对外开放的中国对福利体制的改革，恰逢西方国家因为经济危机引发对福利国家的质疑，其政府大幅削减国家福利开支和项目。于是，内外综合因素决定了中国国家福利体制改革的方向。福利事业由国家政府和企业包揽，转向政府、社会和个人分头负责的福利多元化、社会化。毋庸置疑，改革势在必行。

从1984年起，城市社会保险制度开始创立。城市养老金制度向养老社会保险制度的改革，确立了混合制（部分积累制）的模式。于1988年开始，国家提出城镇医疗制度改革，1996年确立了统账结合筹资模式的医疗保险制度。同时，配合新开创的失业保险政策，城市最低生活保障制度建立。1994年以后，国家提出深化住房改革，取消福利房政策，实行个人积累性的住房公积金制度。到2003年，城镇房屋私有率达到了82％以上。

但是，国家新的社会福利体制的探索，在强调人民福利这一根本利益上也做过艰辛地尝试。比如在民政部体系下诸多农村福利体制改革的尝试。伴随农村集体经济的解体，由民政部牵头，我国农村尝试建立了从互助储金会到扶贫基金会，到合作救灾保险，到乡乡建立敬老院、农村扶贫实体等社会保障网络，包括救灾、救济、优待抚恤、五保和养老等社会保障制度，但是遇到诸多阻碍，发展很不平衡，出现了多次的中止与倒退。

由于国家总体作用的逐渐减弱，以及国家福利倡导的福利保障政策发展不平衡，此时的国家福利出现了总体覆盖面减小、保障水平低的倒退现象。农村合作医疗保险从覆盖90％退到5％。在城市，改革开放初期，几乎全体城镇居民都享受某种形式的医疗保险，直到1993年，还有近3/4的城镇人口拥有医疗保险。而到2003年，只有一小半城镇居民被社会性医疗保险覆盖[①]。据2005年12月中国社会科学院发布的社会蓝皮书显示，全国有65.7％的人没有任何形式的医疗保险。而中国的养老保险，在1996年底，全国城镇的养老保险还覆盖城镇劳动力的78.4％[②]，到了2005年末，全国参保的人数为1.6亿多人，包括4000多万退休人员在内，仅占城镇人口的30％左右，不及劳动力人口的15％，覆盖率不到世界水平的一半。[③]

总之，福利改革的趋势是，逐渐倾向于市场的作用与个人的责任，国家不再像过去一样承担对教育、医疗和养老的责任。西方福利学界把福利体制区分为两种主要模式，即蒂特姆斯提出的体制福利和剩余福利两种模式。如果以这种区分检查分析中国的国家福利体制，就会发现，改革以后的中国国家福利既没有承担普遍的结构福利体制的功能，也没有很好地承担剩余型或者是安全网式福利的功能。如果是前者，需要国家对其全体公民在医疗、教育和养老等方面的社会福利体制做出整体的长远的规划；如果是倾向于后者，即仅仅帮助最贫困的人群，其重点应该是保障最需要的人基本的福利需求。但是，目前设计的福利改革方案多数是具有商业保险性质的计划，在具有风险的市场经济竞争中，恰恰是最困难的人，即社会的弱势群体没有被组织进入或因买不起医疗保险和养老保险，而被排除在福利体制之外。此时，在改革的实践中，国家逐步削弱了在市场经济中的政府干涉作用。

国家为什么从计划经济时期的越位，演变到市场经济时期的缺位？最主要的原因在于，包括政府和学术界，对国家福利的功能和作用的认识出现了偏差。在介绍与评价西方福利思想与实践的过程中，过多地强调了发展福利必然会制约经济发展；强调福利体制对个人的自由与创造性是一个极大的挫伤与束缚，助长了依赖思想与懒汉行为等。特别是一提到国家福利，立即被认为是福利国的同义语，被认为是大锅饭体制下的国家大包大揽，甚至被当作官僚主义的代名词。

也许回顾福利国的发展轨迹，能够帮助我们理解国家福利的作用。

二、国家福利是对市场经济的补偿并成为国家管理的重要组成部分

国家福利作为国家管理社会的一种形式，是经济发展的产物。新古典经济学认为，资本主义发展需要一个自由的无拘束的市场的力量。亚当·斯密曾说，市场是消灭阶级、不平等和特权的最高级的工具。但是，在西方资本主义国家，由于工业化导致的环境恶化，市场经济不能保障人们得到基本的医疗、教育和住房条件的满足。于是凯恩斯认为：市场在保障人类再生产上失败了。为了创造健康和幸福的生产力，人们要组织起来，以集体的形式来共同分担风险与不幸，而这个集体的分担经常由国家来规划、提供或者调整，有时候通过投资的形式来完成。这就是所谓的福利国。

国家福利还是社会矛盾发展的高度政治过程化的结果。福利国的发展是一个政治重新矫正的过程。现代化发展导致了经济的不平等、社会排斥和两极分化，不同社会群体之间产生了矛盾甚至斗争。不同社会阶层都认识到了工业化已经创造了经济的不平等和社会排斥，这些阶层对处理这些问题有不同的观点，特别是对社会政策的理想不一致。为了避免阶级斗争的激化和体系的危机，形成了代表各自利益的政党。社会政策的形成是根据各党派的力量的强弱而形成的。这个体系最初是建立在国家、有组织的资本（企业集团）和有组织的劳工（工会）根据各自利益进行谈判与和解的基础上，各自的利益通过劳资和国家的三方谈判或者是议会的讨论等渠道解决，由此制定国家政策。社会政策因此在一定意义上成为福利国的同义语。

1945年后，西方国家普遍创立了拥有公民权意识的福利国。随着快速地把资源向救济金覆盖面扩展，福利国的体系日益扩大，在支持混合经济和增强政府干涉的政治基础上达到了广泛的一致。1945年到1970年代中期的30年，被称为福利国的“金色时期”。

1970年代起，西方世界进入了经济萧条时期。许多国家出现了高失业率，退休金和健康医疗费用不断增长，对服务的需求和支出在扩大，越来越多的家庭解体。英美两国以撒切尔主义和里根主义为代表的新右派形成。在理论上，新右派罗列了国家福利的诸多“劣行”：国家福利是不经济的，破坏了资本的投资，降低了社会资本的积累；是非生产性的，影响了工作激励、个人储蓄和革新；降低了市场的作用，效率低下；是不实际的，在控制贫困上是失败的；弱化了家庭；是专制的，家长式作风的福利计划的主要罪恶是影响了社会纤维，社会控制了每一个公民；它同时否认了个人自由，让个人的收入化作税收充公[④]。

同时，英美两国采取了大量的政策削减福利。英国以法律的约束来反对工会行为，银根紧缩扩大大众失业率，给罢工的家庭免去社会津贴，在几个方面降低社会工资。美国确立大量的反对社会支出和税收的政策，拓宽富人与穷人之间的鸿沟。其他西方国家也开始削减税收，加速私有化，实行金融节俭，压缩国家支出。此时，国家的作用“更像一个商业的政府”，市场的价值和过程已经成为政府的首选[⑤]。这个过程已经占领了社会政策的主要领域：医疗健康、住房、教育以及社会服务。在许多发达国家，公共的福利转变为私有性质，这一倾向在1980年代末期达到了顶峰，于是导致了“福利的危机”。中国的以市场为导向经济体制改革的启动，与西方的这一潮流几乎同期，所以社会政策方向的改变也受其影响。

在这种形势下，一些专家学者在思考。1988年，联合国世界发展经济学研究院（WIDER）召开了以“生活的质量”为题的研讨会。阿马蒂亚·森提出：当我们需要知道世界上一个国家或者一个区域的繁荣状况和他们的居民的生活质量时，拿什么尺度来评判？什么标准才能真实地表明是人类的“繁荣”？仅仅知道在一个确定的人口数目范围中金钱数字的多少，并不能够让我们满足（比如平均人口的收入，依然作为一个标准来测量人们生活的质量），我们至少还需要询问关于这些资源的分布和它们怎样为改善人们的生活发挥作用。我们需要知道健康和医疗服务状况，教育的提供和质量，劳工生活是否单调是否有尊严，政治和法律条文对公民生活的保护，家庭成员的关系，人们的情感等等。这个研讨会在理论上，对关于福利与经济的认识有了新的纠正。同时，英国教授泰勒·古庇在欧洲6国作了调查，得出结论：福利国提供给大众的服务依旧被热烈地欢迎。公众普遍支持对老年人、患病者和残疾人的服务，支持教育以及医疗保健福利，支持给失业者、低收入者、孤寡老人和孤儿以津贴补助。

英国在1990年代的换届选举让形势有了转变，人们要求改革来推动更多的公共福利登台。公众认为，如果有效管理的话，地方选举的政府能够发挥更大的作用。社区作为一个整体时才能对个人——这些服务的消费者提供最好的最有价值的保障，因为它代表了一个集体的利益。执政者也认为，福利国不仅仅是针对现代资本主义而产生的一个保护性的反映，它而且已成为了现代资本主义重要的基本构成。所以，撒切尔执政第一期后，社会支出依旧增长。她的继任梅杰说：福利国是英国的整体的一部分，它还会继续成为英国的一部分。实际上，福利国发展到今天，已经变成无论任何党派当政，都不可取消的政策。不是要不要福利国的问题，而是发展什么样的福利国的问题。福利国的模式可以改变，但是，不可以消失。

不仅仅欧洲，东亚第一批新兴工业化国家与地区也正在朝向国家福利目标迈进。最近东亚国家和地区也意识到了国家福利在经济增长中的重要性，加大加速了发展公共福利体系。韩国和台湾曾以“低社会福利，高经济增长”的发展模式而自豪，相信经济增长就是最好的福利。但是，随着快速整合进入国际资本主义体系和随之而来的社会差距增大，东亚地区不得不面临结构改革的挑战[⑥]。经济危机所冲击到的不仅是低技术产业，甚至上扩到中产阶级。要适应不稳定的就业时代，政府必须在社会保障体系方面进行结构与配套性改革。和西方国家的发展进程一样，在东亚，与福利国发展伴随而来的是民主化的过程。台湾在1995年把国民健康保险从职业服务转为全民服务，强制全体公民参加。1998年台湾完成了老年年金改革方案，但由于国民党的落选而延迟。韩国在1997年公布健康保险法，把健康保险从1987年的覆盖一半人口扩展到覆盖96.9％的国民，其余的3％由健康救助完成。1998至1999年，韩国制定了中央政府和地方政府以7∶3的比例出资的资金兑现就业方案，成立了劳、资、政三边委员会，并于1998年修改劳动法。韩国政府在1998年还实行了公共工作计划，给极度贫困的人提供社会服务工作。东亚国家福利改革都朝着国家更多的干预、覆盖面更广的方向发展，政府采纳了社会福利计划作为经济发展的政策手段，其被确立为经济发展总体架构的一部分。

国家福利政策正在成为宏观经济发展的一部分。税收被用于建立教育设施、医疗保障和有效的社会保障网，并用于培养高技能和有创新意识的劳动力时，国家竞争力将得到增强，而非制约。实践证明了它对经济的增长有促进作用。《2005年至2006年全球竞争力报告》的结果是，北欧五国全部进入前十位。第一芬兰，第三瑞典，第四丹麦，第六冰岛，第九挪威。而芬兰，则连续三年排名居首。北欧国家的建设已经超越了以下的设计：（1）把国家福利当成保障个人和家庭的最低收入，减少不安全的程度；（2）减少社会意外事故（例如疾病、失业）导致的个人和家庭的风险，升华到保障全体公民（不分阶层和阶级）在一定程度上享受相当标准的社会服务。这种由经济发展带来的福利服务把全体人民团结在一起，导致了社会的进步，成为一种社会政治理想。北欧国家福利是社会平等和民主的公民权利的理想的体现。

相反，世界第一强国美国，其竞争力位居第二。美国的黑人问题、贫困问题以及新奥尔良台风事故，暴露了政府行政管理的问题。法国近年也出现了几百万人的游行与罢工，反对解除劳工管理。活动已经不局限于学生和劳工保障，人民谴责现政府的撒切尔政策，大声疾呼反对市场独裁的社会，要求实现社会主义左翼政党的理想。

由此可见，国家福利是社会、政治、经济发展的产物，它已经成为现代国家管理的必要的一部分。

三、在福利多元化中强化国家福利主导的作用：重构中国国家福利

重温发达国家和先进地区的发展轨迹，中国应该明确国家福利在市场经济中的主导地位与作用，整体重构国家福利。国家福利要在经济领域保障公民（基本生产力）的基本生存与发展需要，在社会政治意义上，给予公民平等的社会权利。这样，社会的防御风险的能力和国家可持续发展的竞争力才能得到加强。

对于福利多元化，我们应该给予新的分析和诠释。一个国家的福利应由以下几部分组成：私人、家庭、社区（集体、社团等）和国家。如果我们逐一了解他们在福利整体中的作用，就可以更加确切了解国家福利的功能。

个人福利首先和最基本的部分是私人收入，包括工资和投资的收入。个人福利获得的渠道为用收入通过市场的渠道购买福利。但事实上，在市场竞争中，一些人成为了利益丧失者，成为弱势群体。人们对维持生存例如住房、温饱有基本的需要，对投入市场竞争有接受教育和保持身体健康的需求。而国家是保障这些基本需求得到满足的机构。所以，人们要求国家进行干涉，保障人们的基本生存需要。社会选择了国家作为福利的管理者。

然后就是家庭福利，它靠感情维系。家庭成员之间共同承担责任和义务，共享利益和福利，互相照顾，形成最早的收入和福利在代际之间即父母和孩子之间的转移。随着现代化的推进，在西方，许多家庭解体。家庭对人们互相责任的约束力已经减弱。中国把养老写入了宪法，这就是行使国家权力对福利的干涉，说明家庭不能完全保障福利的获得。

由于是共同的利益群，家庭的互助互利扩大到了亲戚、邻里、社区，再形成社团、协会。在发达国家，这部分的福利还表现在慈善组织、教堂、职业协会和工会之中，甚至工业和商业的公司，都宣称对福利负责。但是，这种福利不能排除团会中的长者要求更多的服务，不能避免公司为利益驱使而逃避责任，不能保障社团能涵盖全部社会上的弱者。由于各种社区社团的存在，福利的范围标准不一，还会出现金融的问题。根据福利国家发展的经验，社团只是解决应急、个体的困难和小范围的问题，是国家福利的补充，而不是国家福利的主导。例如帮助农村失学儿童重返校园，这样的大面积的工作应该是政府的计划而不是单个社团的任务。同时中国已经出现各种社团重叠交叉、资金浪费的现象。一个国家普遍性的福利需要由国家制定标准规范并建立福利体系，比如教育、医疗和养老等。

所以，国家负责承担收入和服务的转移，这种收入和服务的转移是通过税收完成的。国家对保障福利提供起到强制有效的干涉作用。例如，强制雇主提供给工人带病工资、工伤保险或者养老金。国家把这些福利项目写入协议和规章中，并且国家本身还直接提供服务。发展下来，国家福利已经和宏观经济发展结合成为一种宏观经济福利政策，和公民权结合成为理想社会的一种模式，和国家管理结合成为现代国家因素的一个构成。这里应该特别区别福利国和国家福利这两个术语的涵义，福利国特指那些由国家负责提供综合的普遍的福利的国家，而国家福利指国家负责制定指导实施全面福利计划，并协调非营利组织、就业机构，协调非正式的和私人的福利。

基于中国20多年经济改革的基础，政府提出了构建和谐社会、全面建设小康社会的方针，以及以人为本的治国原则等等，这表明中国政府治国方略从注重经济的优先发展转移到经济和社会的协调发展，这种方向的转变在理论上给国家福利的重构提供了思想认识的基础。中国经济的长期高速发展和综合国力的增强，为国家福利的重构提供了物质的基础。人民群众对福利需求的多样化和对基本保障需求的日益迫切，为国家福利的重构提供了社会基础。所有这些，在实践上给重新设计和发展国家福利提供了可能性。

但是，国家福利的重构，并不是重走计划经济时期福利体制的老路，而是在市场经济体制下和新的社会发展基础上的国家福利体制的创新。在国家福利中，国家负责制定整体的规划，这个规划包括国家、集体（社团、企业、社区等等）和个人多方的责任与义务，并且基于科学的方法和法律的保障。在这种福利体制架构中，包括福利立法、政策制定、制度建设、资源配置（财政投入）和协调国家、市场、社会三大力量的均衡发展，以及公共服务产品的提供、运行监督等方面，国家应发挥主体的作用。

事实证明，国家的组织、规划和法规是市场不可代替的，突出表现在总体规划、组织机构、资源调配三方面。比如计划经济体制下的农村合作医疗制度，只花很少的钱，由国家规划，集体组织，曾经覆盖了90％以上的农村生产机构。同时要求国家规范市场，市场对福利事业的进入要有规章。市场是给具有相对高收入的人提供的又一种可以选择的福利，但是不能取代国家福利。

国家要进行收入和服务的转移，也就是所说的二次分配，就要加强国家的再分配能力。根据有关数据可见，中国政府的财政汲取能力在降低。中央财政收入占GDP的比率从1978年的31％下降到1998年的7％[⑦]。以下表格显示的是西方国家在1960年至1998年的社会支出，其国家财政在GDP中占很大的比例。但是，相比西方国家的平均20％以上的比例，中国的社会保障、教育和医疗卫生等社会发展总支出所占GDP的比例在2003年仅为10.4％[⑧]，和西方国家存有很大差距。而在国家福利重构中，政府加强再分配的能力是关键所在。

1960，1980，1998年，21个欧共体国家公共社会支出占GDP的比重及其期间变化
1960（％） 1980（％） 1998（％）
澳大利亚 7.4 11.3 17.8
加拿大 9.1 13.3 18.0
英国 10.2 18.2 21.4
美国 7.3 13.1 14.6
丹麦 10.6 29.1 29.8
芬兰 8.8 18.5 26.5
挪威 7.8 18.6 27.0
瑞典 10.8 29.0 31.0
法国 13.4 22.7 28.8
德国 18.1 20.3 27.3
出处：OECD 2001, Castles, G. 2004, p25

综上所述，在市场经济改革成功后，福利的多元化并不意味着市场取代国家的作用，国家应该成为福利体制的主导。探索国家福利的重构是构建和谐社会的重要步骤。



【作者简介】
潘屹，中国社会科学院社会政策研究中心，英国剑桥大学博士。


【注释】
[①][⑦]王绍光：《开放性、分配性冲突和社会保障》，《视界》，2001年第3期。
[②]陈佳贵编，《中国社会保障发展报告》，社会科学文献出版社，2001年，第66页。
[③]见《中国证券报》，2005年11月11日。
[④]George, V. and Wilding, P. , Welfare and Ideology, Harvester: London, 1994, pp15-45.
[⑤]Deakin, N. , Public Policy, Social Policy and Voluntary Organizations, in Harris, M and Rochester C. Eds. Voluntary Organizations and Social Policy in Britain, Palgrave: London, 2001, p21.
[⑥]Kwon, Huck-Ju, Transforming the Developmental Welfare State in East Asia, Palgrave: London, 2005.
[⑧]朱庆芳：《从指标体系看构建和谐社会亟待解决的问题》，《中国党政干部论坛》，2006年。


【参考文献】
[1]吕建德：《发展性福利体制能否持续下去——若干的观察与评论》，《社会暨健康政策的变动与创新趋势：迈向多元整合的福利体制》国际学术研讨会论文（2005），台湾。
[2]Castles, G. F. , The Future of the Welfare State, Crisis Myths and Crisis Realities, Oxford University Press: Oxford, 2004.
[3]Gould, A. , Capitalist Welfare State Systems, Longman, London, 1993.
[4]Nussbaua, M. C. and Sen, A. Eds. , The Quality of Life, Clarendon Press: Oxford