论立法的可持续发展影响评估

【摘要】在我国，可持续发展已成为指导立法的理念，并引发对立法变革的需求。建立可持续发展影响评估制度，将可持续发展的理念引入立法评估，以可持续发展为目标规范地方立法评估，并将其纳入立法程序之中，最终实现建立一套朝向可持续发展的法律体系的目标。我国水资源紧缺、洪涝灾害及水体污染严重，特大流域灾害性事件时有发生，已经成为制约我国社会经济可持续发展和构建和谐社会的瓶颈，本文以我国现行的与流域相关的国家立法为例，用可持续发展的理念对其进行评估，使之能够为实现流域的可持续发展提供更好的法律支持。
【关键词】可持续发展;立法的可持续发展影响评估;流域立法
【英文关键词】Sustainable Development; Evaluating the Legislation with Sustainable Development Index; Basin Legislation
【写作年份】2008年


【正文】
　　一、可持续发展对我国立法理念的影响
　　
　　德国法学家耶林指出：“法律乃人类意志的产物，有一定的目的，受目的支配。”从法哲学的角度出发，任何一个部门法，其立法目的都包含了两个方面的含义：一是主导法的形成、实现与之相关者拟依靠制定法律而达成的实际目的，即学理上所谓“动机上的法的目的”。二是需要依靠法来实现的基本价值和法的基本使命，法理学界通常称之为法的理念、法的价值。[1]在当代中国急剧迅猛的社会变迁过程中，社会主义市场经济体制下成文法体系的构建问题一直是人们关注的焦点之一，或者说立法是“对社会影响最有力、最直接、最深远的社会活动”。[2]立法理念属于比立法原理更高的范畴，它统摄着立法原理以及具体立法的指导思想。
　　
　　我国是成文法系的国家，与其他大陆法系国家有着基本相同的信念，即人类理性具有不容置疑的能力，能够通过演绎分析对复杂的社会生活进行充分合理的认识，所以立法者通过理性认识能够制定出合理地广泛调整社会生活各领域的法律法典。立法的演进及其特点与立法所处的社会历史环境息息相关，近年中国立法从过去的被动、经验型立法逐步转变为主动、理性设计型立法。改革开放20多年的发展，在基本上解决温饱的同时，主要经济总量指标在世界排位跨越式上升。但与此同时，也加剧了环境压力、差距、失衡与矛盾等诸多社会矛盾的显现，
　　
　　我国目前在流域立法领域已初步形成了以《宪法》为指导，以《环境保护法》、《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》为主，其他相关法律为补充的较为系统的，旨在促进、实现和保障其流域可持续发展的国家立法。对建立在生态系统管理基础上，从整个流域全局出发，统筹安排，综合管理，合理利用和保护流域内各种资源和环境，从而实现全流域综合效益最大和社会经济可持续发展的流域生态系统管理先进理念有所体现，但是还存在差距。但我国与流域相关的环境问题依然严峻，甚至愈演愈烈。究其原因，其中之一是环境法法规不配套，与其他法律部门衔接不到位，执行力度差，等等。归根结底，可持续发展理念没有贯穿于整个法律体系之中，尚未形成以可持续发展理念为指导的有机法律体系。于是，对以往法律进行重新清理，并注入“可持续发展”的观念则成为今后立法思路的重要转变。法律规则的制定对今后中国能否实现可持续发展和社会和谐起着重要作用。
　　
　　可持续发展问题的提出是20世纪80年代以来的事情。作为一个术语，可持续发展概念在80年代初就提出了，而作为一种思想，则首先是由联合国环境与发展委员会于1987年发表的《我们共同的未来》报告中提出来的，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。1992年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，得到了与会各国政府的赞同，大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》将可持续发展进一步阐释为：“人类应享有以与自然和谐的方式过健康而富有生产成果的生活权利，并公平地满足今后世代在发展与环境方面的需要。”
　　
　　1994年我国政府批准发布的《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从国情出发，提出了我国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。在十七大报告中，胡锦涛总书记代表党中央提出了“科学发展观的基本要求是全面协调可持续。可持续发展是指发展进程要有持久性、连续性。因此我们推进发展，必须充分考虑资源和环境的承受能力，既重视经济增长指标，又重视环境资源指标；必须统筹考虑当前发展和未来发展。科学发展观所要求的可持续发展，就是要建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。”
　　
　　根据《我们共同的未来》的建议和联合国《21世纪议程》的要求，《中国21世纪议程》和各地方有关可持续发展战略的各项行动计划均将立法变革作为其主要内容之一。可见，可持续发展已经成为指导我国立法的理念，引发了对立法变革的需求，其最终目的是建立一套朝向可持续发展的法律体系。但如何进行立法变革，学者们意见很不一致。国内学者对可持续发展与法律变革关系的论述主要是围绕《中国21世纪议程》有关可持续发展与立法、法律实施问题展开的，大致可分为宏观立法重构论、强化环境立法论、构建可持续发展法论、立法的可持续发展影响评估论四种。[3]
　　
　　二、立法可持续发展影响评估的必要性
　　
　　立法评估，是指在法律法规实施一段时间后，对法律法规的实施效果、功能、作用以及存在的问题，进行跟踪调查和综合评估，目的是为法律法规的修改和完善提供依据，提高立法质量和水平。[4] 目前我国的立法评估仅仅在地方立法层面上开展起来，尚未在全国进行。
　　
　　立法评估制度的核心问题是评估的方法及标准。我国现有的地方立法评估基本属于立法个案评估和整体评估的范畴，大多将评估标准定位在两个方面：与上位法的合法性审查以及实施效果的合理性、社会影响审查，但这种评估标准未突出环境保护理念和可持续发展理念。[5]
　　
　　笔者认为，可持续发展评估实际是一种专项评估（特殊视角/方向的评估），即建立对立法进行可持续发展影响评估的制度和程序，通过一定的原则和方法，制定一套以可持续发展为目标的地方立法评估规范，并将其纳入立法程序之中，以可持续发展的基本理念来评估和规范地方立法(立、改、废)活动，对拟由或已经由地方人大或地方人民政府通过、颁布的地方法规(规章)中可能影响实施可持续发展战略的规定进行评估，使地方今后的立法符合实现可持续发展的要求。
　　
　　（一） 立法可持续发展影响评估的作用
　　
　　可持续发展战略的实施，要求人类将社会、经济与环境三方面的发展整合作为一个整体看待，它们互为条件并相互制约。 地方立法的可持续发展影响评估的作用也主要体现于经济、社会、环境三方面。
　　
　　1、 经济作用：促进经济的适度增长
　　
　　目前研究法的效果和影响的传统方法始终局限于规范性论述和印象式描述，深入、细致的实证性经验研究欠缺。不过，随着法经济学、法计量学和定量犯罪学的兴起，使得以定量方式探讨法律效果成为发展趋势。特别是在可持续发展影响评估中，更需要立足现有的立法评估实践和地方立法的特性，在横向和纵向上分别吸纳统计学、经济学、社会学等理论，构建一个崭新的相对格式化并动态发展的可持续发展影响的立法评估方法体系。
　　
　　通过立法的可持续发展影响评估，将对经济总量、经济增长速度、经济结构和产业布局等经济因素产生影响，使经济增长方式得到改变，经济结构更加合理化，从而促进经济的适度增长。
　　
　　2、 社会作用：促进社会利益的平衡
　　
　　目前可持续发展战略在我国还只是一个原则性的指导，当面临具体问题时，仍需要各地根据不同情况进行解决。由于大多数有关可持续发展方面问题，如污染、资源利用等经常涉及地域问题，而地方立法又易于受地方利益保护的影响，造成各个地方之间的非理性化，最终导致整个环境的恶化。
　　
　　以我国流域立法为例，最典型的是职能交叉的规定，其中又以国家水利部的水资源管理职能和环境保护总局的水质管理职能之间的交叉为典型，并导致了以下冲突：水量与水质管理关系不明确；水功能区划与水环境功能概念模糊，造成职能分工困难；“流域综合规划”与“流域污染防治规划”的定位不明确，造成流域统一管理困难；管理机构在流域管理上的权力不确定，造成流域水问题特别是跨界水问题的调处困难；管理机构同时拥有执法、监督权，难以保证法律法规的效力；机构间的水质监测职责重置、水资源管理法律法规中部门倾向明显，影响法律效力等。可见，一部法律无法解决所有的问题，建立立法的可持续发展影响评估制度，可以保证各个地方的多项立法都能切实体现和贯彻可持续发展的原则，避免立法的外部性，促进社会利益的平衡发展。
　　
　　3、 环境作用：促进自然资源的持续利用和环境条件不断改善
　　
　　立法可持续发展影响的专项评估内容与个案评估和整体评估相比，更着重于法条能否达到资源可持续利用、平衡社会利益、维护生态安全、公众参与与社会监督等指标的实现。具体地说，其评估过程中主要注意以下几点：（1）人类在享受自然环境资源的恩惠时，要考虑到地球上的自然资源并不是取之不尽、用之不竭的。（2）国民生活质量的提高应当包含环境质量改善，而不是以环境质量下降为代价；（3）在政府或企业在制定经济发展规划或指标之中，要对该经济增长指标进行环境效益分析与衡量，提倡运用绿色GNP（Gross National Product国民生产总值的简称)指标体系；（4）防范环境的风险，保护生态安全，预防宏观活动(包括法律法规和政策的制定)可能对环境产生的不良影响或潜在的威胁；（5）公众参与地方立法可持续发展影响评估，使立法者如实听取公众对于环境与发展的客观需求。
　　
　　整体评估虽然是全面、整体的，但仍属于传统意义上的立法评估，对从环境保护和推进可持续发展的角度进行立法实施效果评估关注仍不够，即对实体内容的具体评估标准中缺乏对以上几点的关注，仍没有将可持续发展作为立法理念，从源头推进法律法规符合可持续发展的需要。
　　
　　（二） 立法可持续发展影响评估的意义
　　
　　《我们共同的未来》中提出“将经济和生态因素结合到法律和决策体系之中”，以实现“促进人类之间以及人类与自然之间的和谐”这样的可持续发展策略的宗旨。在关于提供法律手段的建议方面，该报告认为，“国家和国际的法律往往落后于事态的发展，今天，步伐迅速加快和范围日益扩大对发展环境基础的影响，将法律制度远远地抛在后面。人类的法律必须重新制订，以使人类的活动与自然界的永恒普遍规律相协调。迫切需要的是认识和尊重个人和国家在可持续发展方面的相应权利和义务；建立和实施国家和国家间实现可持续发展的新的行为准则；加强现有的避免和解决环境纠纷的方法并发展新的方法。
　　
　　1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》将各国立法的变革作为实现可持续发展的基本要求。为此，中国政府于1994年批准在全国实施《中国21世纪议程》，并将“开展对现行政策和法律的全面评价，制定可持续发展的法律、政策体系，突出经济、社会和环境之间的联系与协调。通过法规约束、政策引导和调控，推进经济、社会与环境的协调发展”作为《可持续发展的重大行动》的首项行动。
　　
　　目前有关可持续发展的研究多集中于经济学、伦理学以及环境科学等领域，从法的角度看，在将可持续发展的立法理念从概念和理论逐步推向实践的过程中，缺乏一个连接理论与实践的纽带，可持续发展只是动听的言辞或停留在原则、概念而被束之高阁，难以真实考察和把握立法可持续发展的方向和效果，从而也就无法有效地指导有关可持续发展立法理念的实践。立法的可持续发展影响评价的实施将利于可持续发展原则真正由理论走向实践，真正实现可持续发展的目标。
　　
　　个案评估的主要目的是通过对某一部法规进行跟踪评估，通过对其合法性、适用性、规范性等标准的评估，最终检验立法质量、提升立法水平。评估工作是从单项评估开始积累经验的，但是若止步于此，其意义也就有限了；通过个案的累积，整体评估更能达到从宏观和整体上检验地方立法，总结某一阶段的地方立法工作的目的，更为全面、系统、客观地掌握法律实施情况；可持续发展影响评估则是在对立法整体评估的基础上是建立一套可持续发展影响评估机制，对现行法律法规以及将要制定的法律法规进行可持续发展影响的评估，最终促使各类法律法规符合可持续发展的需要。
　　
　　三、以我国流域立法为例进行可持续发展影响的评估
　　
　　（一） 法规的实施绩效
　　
　　《水法》在水资源管理体制上吸取了以往的经验教训,借鉴了国外行之有效的管理模式,规定“对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制。这一规定确定了流域管理的法律地位,为明确流域管理机构的职责提供了基本的法律依据。《水法》规定了流域管理机构在水资源规划的编制、对水质水量的监测、水工程建设项目的审查、水功能区的划分、在江河和湖泊新建及改建或者扩建排污口的审查、对水工程实施保护、跨省水量分配方案和水量调度预案的制订、取水许可制度的实施、水事纠纷处理和执法监督检查及水行政处罚等10个方面的职责,是“迄今对流域管理法律地位规定最明确,对流域管理机构职责规定最集中的一部水法规。”《水污染防治法》则集中体现了我国水污染防治由分散治理为主转向集中控制与分散治理相结合,由末端治理为主转向全过程控制、清洁生产,由单一的浓度控制转向浓度控制与总量控制相结合,由区域管理为主转向区域管理与流域管理相结合的指导思想的转变。《防洪法》赋予流域管理机构执法主体的地位,这在我国的水资源管理体制上是一重大突破。
　　
　　（二） 法规在可持续发展影响的评估中存在的问题及原因
　　
　　1、缺乏对地下水的重视。《水法》规定的水资源包括了地表水和地下水，但从其内容来看，更侧重于保护地表水。地下水作为全球水资源的重要组成部分，是生态系统的重要支撑，维持水系统良性循环的重要保障。但是由于它具有埋藏性和系统的复杂性，长期受到忽视，地下水污染所造成的生态环境破坏例如地下水的过分超采等综合因素的影响，已经出现了严重的生态和社会问题，并将制约经济发展，影响可持续发展进程。[6]
　　
　　2、缺乏对相关机构之间合作的重视。大多数法律的起草、拟订都是从某个行政主管部门开始的。因此，法律除了具有该部门的利益倾向外，还受到该部门学科知识背景的限制，使得相关法律在流域管理中不能有效地采用多学科的知识和方法处理复杂的流域问题。
　　
　　3、综合的调整机制欠缺。从法律规定上来看，运用行政调整机制比较多。对市场调整机制有所涉及，而且现实中也开展了水权交易，但与市场机制能够起到的作用来看显然是远远不够的，应该在法律中提倡建立和完善市场机制，充分发挥市场的调节作用，政府和立法机构则主要通过制订相关的政策和法律，如指导自然资源费的制订、制订税收减免政策和信贷扶持政策等金融政策、完善财政支付转移制度、加强对生态补偿费制订的指导等引导市场的健康发展，起宏观调控作用。这为各相关利益主体通过谈判这种最简便、快捷、低成本的冲突解决方式来避免、缓解和解决矛盾，实现共赢，提供了支撑。法律对社会调整机制的规定比较少，主要集中在对公众参与的规定，这在一定程度上抑制了我国民间环保组织的发展，也因此限制了它们在流域保护上作用的发挥，制约了我国公益诉讼的发展。
　　
　　4、应加强预警和应急制度的规定。近年来，随着不断爆发的流域事件，特别是沱江干流特大水污染事故和松花江重大环境污染事故等，给我们敲响了警钟，法律应该对预警和应急制度给予高度重视。从法律规定看，内容不多且过于原则。如《水污染防治法》第二十一条规定：“在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报经同级人民政府批准，采取强制性的应急措施，包括责令有关企业事业单位减少或者停止排放污染物。”第三十六条规定：“各级人民政府应当组织有关部门加强对水库大坝的定期检查和监督管理。对未达到设计洪水标准、抗震设防要求或者有严重质量缺陷的险坝，大坝主管部门应当组织有关单位采取除险加固措施，限期消除危险或者重建，有关人民政府应当优先安排所需资金。对可能出现垮坝的水库，应当事先制订应急抢险和居民临时撤离方案。”
　　
　　（三） 总体评价及建议
　　
　　1、 总体评价
　　
　　目前我国涉及流域管理问题的立法层次繁多、数量庞大，其涉及的内容也越来越全面，还出台了为解决特定流域的突出问题而制定的行政法规。这些规范性文件在一定程度上为解决流域水资源的开发、利用、保护、调度、防洪、防治水污染等方面的问题起到了保障和促进作用, 其制定和实施也为今后的流域管理立法提供了大量实证资料,积累了许多可资借鉴的经验教训。
　　
　　2、 需要注意的问题
　　
　　但是从总体上看,我国现行的流域管理立法在立法权的配置、法律规定的内容、法律运行的实效等方面存在诸多缺陷。如流域管理立法进程滞后、主要涉水法律之间的关系不清失序、规范性法律文件之间相互冲突、流域管理立法内容存在疏漏、现行流域管理立法规定的制度过于原则等，必须通过适时和合理的修订才能够支持我国流域的可持续发展。
　　
　　四、立法可持续发展影响评估的定位
　　
　　地方立法的可持续发展影响评估可以促使地方立法项目充分体现环境保护和可持续发展的理念和基本原则。《立法法》确立了地方立法的执行上位法和本地特色的自主立法两个基本范围，由于地方立法的地域性、部门性、特殊性特点往往造成地方立法缺乏全国一盘棋的统筹观，其中尤其可能缺乏可持续发展的统筹观。通过立法的可持续发展影响评估，可以制止对可持续发展产生不利影响的地方立法出台。
　　
　　笔者认为，我们既不能过高的估计可持续发展影响评估，也不能急于进行可持续发展影响评估，必须要在进行过个案——整体程序后，才能进入这一阶段。可持续发展影响评估实质上是专项评估中的一种，并列于其他类型的专项评估。可持续发展影响评估为立法评估提供了一种全新的视角，即以资源的可持续利用、维系代际公平、维护生态安全、适用社会监督等方面为评估标准设定方向，从地方立法理念的发展变迁考察，有的法律法规颁布和修改的年代跨度长，囿于出台时环境保护理念的缺失，尚不能满足当前可持续发展的要求，通过可持续发展影响评估可以从这些法规中观察并总结出这一不足，并为今后的立法工作提供借鉴意义。更为重要的是，以可持续发展的视角对地方立法进行评估，能够达到环境、经济、与社会的和谐发展。
　　
　　对于可持续发展评估的定位，笔者认为，它既不是单纯的一种方法（环境评估），也不能代替整体评估，它实际上是专项评估中各个不同视角中的一个方向，和其他的专项评估是并列的。通过立法的可持续发展影响评估可以提升立法的整体意识和可持续发展的立法理念。因此，立法评估是在法律领域实践可持续发展评估的重要手段。我们应当把握可持续发展的内核——环境保护，但又不限于这一点，在整体评估基础上展开可持续发展影响评估，其所得的结论应当最终使立法达到可持续发展的内在要求—实现经济、社会、环境三大领域的协调发展。


【作者简介】
刘惠荣，女，河北宁晋人，博士，中国海洋大学法政学院副院长、博士生导师，研究方向：环境资源法学；杨凡，女，山东青岛人，中国海洋大学法政学院环境资源与保护法学博士生。



【注释】

[1] [日]加藤新平.法哲学概论[A].转引自汪劲.环境法律的理念与价值追求[C].北京:法律出版社, 2000.
[2] 周旺生：立法技术手册［Ｍ］，北京：中国法制出版社，1999.1
[3] 汪劲：《地方立法的可持续发展评估：原则、制度与方法》，北京大学出版社2006年版，第21页。
[4] 青岛市地方立法评估专家评审课题组：《地方立法评估制度、价值及发展的实证研究》。
[5] 受青岛市人大委托，笔者承担了对青岛市现行地方性法规的立法评估课题，主要从上述两个方面进行了立法审查。
[6] 地下水污染控制与修复战略研讨会，北京，2004