浅谈我国水法规体系的完善

【摘要】本文立足于完善我国的水法规体系建设，根据目前在立法质量、水行政执法、公众意识等方面存在的问题进行分析，提出了一些建议来更好的实现立法目的。
【英文摘要】In this paper, based on sound legal system for Chinas water construction, according to the current in the quality of legislation, water administration and law enforcement, public awareness, and other problems that exist in the analysis, a number of recommendations to better achieve the legislative intent.
【关键词】水法;水法规体系;水行政执法
【英文关键词】water law; water regulations; water administrative enforcement
【写作年份】2008年


【正文】
　　水是生命的源泉，是社会和经济可持续发展的重要物质基础。有了水，人类才能生存，才能发展农业、工业、经济、保护生态环境，保持社会的繁荣和稳定。水资源是我国重要的战略资源，水资源状况已成为一个国家综合国力的重要组成部分。依法治国必然要求依法治水。我国目前的水资源立法状况存在不足需要完善来进一步规范我国的水资源利用，本文就完善我国的水法规体系提出了一些建议。
　　
　　一、水法规体系概述
　　
　　（一）水法规体系的相关概念
　　
　　水法是调整关于水的开发、利用、管理、保护过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。所谓水法规体系，就是由调整水事活动中产生的社会关系的各项法律、法规和规章构成的有机整体。它既是水利法制体系建设的主要内容之一，也是国家整个法律体系的一个重要组成部分。从理论上说，水法规体系也称水立法体系。
　　
　　（二）水法规体系的分类
　　
　　根据立法机关权限的不同进行划分，我国水法规体系可分为：全国人大或全国人大常委会制定的水法律；国务院制定的水行政法规；水利部制定的规章；省、自治区、直辖市制定的地方性水法规和规章以及地方各级立法机关制定的法规和规章。
　　
　　根据包含内容的不同进行划分，我国水法规体系可分为：水资源的开发利用；水资源、水域和水工程保护；水资源配置和节约使用；防汛与防洪；水工程管理；水土保持；执法监督检查等方面。
　　
　　（三）制定和完善水法规体系的目的
　　
　　制定水法的目的是为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。水资源和水工程的可持续利用是保障国民经济和社会可持续发展的关键，而确保水资源可持续利用的关键是统一管理、合理规划、优化配置、节水防污。制定和完善我国的水法规体系建设为了更好的实现上述的目的。
　　
　　二、目前我国的水法规体系及存在的问题
　　
　　（一）我国的水法规体系
　　
　　1、普通法律。如全国人大修订的《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等等。这些普通法律的制定，可以有效地调整并解决政府部门之间出现的职能混合或者授权冲突等不和谐问题。
　　
　　2、单项行政法规。如国务院制定的《长江河道采砂管理条例》、《河道管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水污染防治法实施细则》等。这些单行法规可以有效地对某一领域的问题做出专门而详细的规定。
　　
　　3、地方性法规。各省(直辖市、自治区)人大制定相关地方性法规，如《浙江省钱塘江管理条例》等。这些地方性法规的制定也能够有效解决省(直辖市、自治区)所辖区内的一些重大水环境问题。
　　
　　可以说，我国已经基本建立起了符合国情、水情的水法规体系，各项水事活动基本上做到了有法可依。特别是近几年来，我国相继出台了关于水资源管理、水文管理、水权制度建设等方面的重要法规，使得《水法》配套法规建设卓有成效。国家和地方的立法实践，进一步完善了水法规体系，使水利工作基本上做到了有法可依、有章可循，有力保障了各项水利事业的顺利进行。
　　
　　（二）水法规体系建设中存在的问题
　　
　　我国目前施行的《水法》是在2002年修订的，新《水法》针对原来的法律存在的不足进行了必要的修改和完善，特别是加强了水资源的宏观管理，制定了全国水资源战略规划和水量调度预案制度等一系列水资源配置的法律制度，明确了水资源规划的法律地位，加强了规划实施的监督管理。特别强调了水资源保护、配置和节约使用，新增了水资源规划和水事纠纷处理与执法监督检查等内容，修订了水资源管理体制，强化了水资源规划，明确了各项节水制度，注重了生态环境保护，强化了法律责任。
　　
　　在看到立法工作成果的同时，我们也要清醒地看到，当前水法规体系建设工作中还面临着一些突出问题，例如水法规配套实施细则不完善、立法质量不高、水行政执法不完善等问题还不同程度地存在，在一些领域还缺乏起支架作用的重要法律制度等。
　　
　　水法规体系不完善主要表现在：一是相配套的条例、实施细则不完备；二是相关法律法规之间缺乏有机联系，重叠、交叉、矛盾乃至冲突现象存在。
　　
　　水行政执法队伍作为主力军还存在不少问题。尽管规范化建设不断得到加强，水行政执法制度逐步建立和完善，但是，我国水行政执法还相当薄弱，执法工作还存在许多突出问题，例如：水利部门内部多头执法的问题还不同程度存在；执法人员素质不高、执法责任制不健全、依法行政观念和能力不强的问题还普遍存在；水行政执法机构和执法队伍不健全。目前，我国很多城市的水行政执法经费不足，必要的执法装备、设施配备不全，执法能力较弱，执法人员的业务素质偏低。总之，水利依法行政工作存在着许多问题。水行政主管部门对全面推进依法行政的重要性和紧迫性的认识有待进一步提高；化解水事纠纷的机制还不完善，应对水事突发性事件的预警机制还没有全面建立；依法行政的能力和行政监督的效能有待进一步加强。
　　
　　公众水法规意识淡薄。目前，社会上仍然存在“水是取之不尽、用之不竭”的错误观念。对水是宝贵的自然资源的观念没有形成，有计划地取用、有偿使用的理念没有真正树立起来，违反水法规事件屡见不鲜。例如私自兴建水工程、抗拒执法等。单位和群众水法规意识淡薄，影响了水资源的合理开发利用和保护。
　　
　　三、完善我国水法规体系建设的设想
　　
　　（一）进一步提高立法质量
　　
　　立法质量的提高有助于促进立法进程，有助于法律制度在实践中的实施和执行。为此，我们需要从以下几个方面进行努力：一要加强调查研究，切实了解实际情况和立法需求，努力把握事物的客观规律，增强立法的针对性和预见性；二要坚持科学立法、民主立法，深入分析拟设定法律制度的必要性、合理性和可行性，探索分析立法项目的立法成本、执法成本和社会成本，广泛听取各方意见；三要加强立法协调，处理好各方面的利益关系，做好法律之间的衔接，维护法制统一；四要建立健全法规规章的定期清理制度，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。
　　
　　（二）完善配套法律法规
　　
　　以新《水法》为龙头，完善配套水法规体系，推动流域法等相关配套法规和实施细则。逐步建立适合我国国情的水权管理制度，完善水资源配置、用水审批和节水等技术经济政策和法规规章。例如完善防洪工程管理及防洪规划实施机制，按照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》要求，修订《河道工程修建维护管理费征收使用办法》等有关法规，确保防洪工程的安全运行。
　　
　　（三）加强执法队伍管理 提高执法人员素质
　　
　　提高执法人员素质，建立一支高效、公正、廉洁的水行政执法队伍。应加快水事监督执法能力建设，增强执法手段，提高执法水平，提高现场执法能力和应对突发性水环境事件、水事纠纷的能力。
　　
　　各级水行政主管部门的水政工作机构要以高度的责任感和使命感，发挥在水利依法行政工作中的重要作用，加强业务指导和督促检查，同时要加强与水利内部其他部门的协作配合，相互支持，进一步推进能力建设，理顺内部关系，探索综合执法的途径。加大执法力度，做到严格执法、公正执法、文明执法。要采取执法检查、专项执法、与相关部门联合执法等多种有效方式，探索加强水行政执法的各种有效措施。
　　
　　加强水行政执法是贯彻执行水法规的需要，加强水行政执法，能够提高水行政部门的行政能力，转变思想观念，改善工作态度，提高工作效率，这些变化必将行成良好的环境氛围，对水环境建设起到积极作用。
　　
　　（四）加大普法力度 增强公众的水法规意识
　　
　　为了使公民懂法和了解水行政执法职能，自觉遵守法律法规，需要针对性地加大宣传力度，大力开展水法规宣传教育。提高公众特别是各级领导干部的水法规意识，水忧患意识和水环境保护意识。充分发挥广播、电视、报刊等新闻媒体的宣传主渠道作用，加大宣传力度。采取灵活多样、群众喜闻乐见的宣传教育方式宣传水法规。与司法部门沟通，将水法规宣传纳入全市普法活动中，形成全社会宣传之势。
　　
　　（五）完善水资源管理的风险机制
　　
　　近几年来水旱灾害的频繁发生，严重影响了我国经济和社会的可持续发展，水利部门应该加强研究，建立相应的水资源风险机制。防洪工作要立足于防大汛、抗大灾，落实防汛工作行政领导责任制，要从控制洪水向洪水管理转变，综合运用各种措施，把洪水灾害造成的损失减少到最低限度，同时能够充分利用雨水洪水资源。建立水资源供给与高效利用体系和水生态系统安全保障体系。着眼于水环境承载能力的提高，加强水污染防治和水资源保护，搞好水土保持生态建设，有效控制和减少水污染和水土流失，努力改善人居环境。
　　
　　总之，完善我国的水法规体系需要从立法质量、水法规配套实施细则、加强水行政部门的职能、增强公众的水法规意识等方面精心努力。 改革水资源管理体制，加强水利社会管理和公共服务；改进水利立法，提高制度建设的质量；改革行政审批制度，规范行政许可行为；高度重视决策的科学化、民主化，建立健全群众参与、专家咨询和政府决策相结合的机制，切实保障公民的知情权、参与权、监督权；完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督，规范水行政执法体制的权力运行机制。
　　
　　四、结束语
　　
　　依法治水任重道远。科学发展观为水利依法行政开启了新的思路和视野。我们要按照科学发展观的要求去研究制定促进水利发展的政策措施和法律法规，探索有利于水资源合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合治理的体制和机制，促进经济社会与资源环境的和谐发展。我国目前大力倡导和谐社会的建设，建设和谐社会需要法律法规的和谐作保障。同样，完善我国的水法规体系也需要各方面的和谐，以人与自然的和谐为基础，实现依法行政的和谐相处共同实现水法规体系的完善。


【作者简介】
刘红蕊，福州大学法学院环境资源法学2007级硕士生。



【注释】
[1] 赵伟：《水法规和管理制度建设步伐加快—“十五”期间的水法规和管理制度建设》，中国水利，2006（8）。
[2] 候成波、薛强：《构建和谐水法规体系》，水利发展与和谐社会专栏，2007（4）。
[3] 蒋慈茂：《浅谈我国水法规体系建设》，四川水利，2003（1）。
[4] 《依法治水的崭新跨越—纪念水法修订施行5周年》，中国水利，2007（18）。
[5] 陈建明、张洪满：《新<水法>对水利规划实施的保障作用分析》，水资源保护，2003（1）。
[6] 李晶：《实施新水法应当研究和解决的问题》，水利发展研究第2卷，2002（10）。