法治——生态公平的理想与现实
发布日期：2010-08-13 文章来源：北大法律信息网
【英文摘要】Qinghai-Tibet Plateau ecological problems in the country’s economic and social development is very important. If the ecological environment in the region was deteriorating trend is not effectively controlled, will our country and the whole Asian region is very important ecological security threats. Eco-fair is the common pursuit of humanity and nature of the concept, and solving environmental problems, fundamentally speaking it is necessary to consider the concepts and systems. In the scientific concept of development under the guidance system and to the sustainability of the ecological environment, the principle of fairness, concern for people’s livelihood issues as the value system in order to make use of technology and management methods as a means to fair at the core of the ecological system of innovation and choice, the creation of With Chinese characteristics, namely, the implementation of government decision-making, civic participation, protection of the ecological system of protection and governance model, into the sustainable economic and social development.
【关键词】生态公平;价值理念;青藏高原;制度选择
【写作年份】2008年
【正文】
生态公平问题[1]，是每一个有正义感和责任心的公民，每一个有科学、良知、理性和建设性态度的学者，都高度关注并认真探讨的话题，尤其是青藏高原地区生态环境保护问题，因其涉及三江流域[2]和雅鲁藏布江流域以及亚洲诸国生态安全，越来越引起世人的重视。因此，我们从探讨生态公平正义问题入手，凭借道德良知和理性思考，在调查研究的基础上，对青藏高原地区当今的生态问题、生态保护措施和法律制度选择中存在的诸多困难及其症结做出清晰、有说服力的判断，为落实生态公平原则，实现社会和谐发展建言献策。
一、生态问题与生态保护建设
生态问题，是人类进入可持续发展为价值观念时代必须关注的焦点问题。在中国改革发展过程中，一个不容置疑的事实是生态问题成为发展的瓶颈，而且造成了当前中国经济、社会高速发展与生态环境问题并存的特殊的制度结构格局。其实，生态问题自古有之，在过去任何一个社会环境中，人类是提高自然资源的开发利用并改变原有自然环境作为代价实现能量转换，换取生活、生产资源，进而获得社会身份、自由、权利的。对于青藏高原生态问题的认识，有一个历史发展过程，这就是它已经不再只是关注污染或破坏问题，而是在综合考虑人口、社会、经济、文化发展以及生态与资源承载能力的基础上，以调整该区域生产力与科学技术发展方向，修正经济运行模式与控制人口增长，按照生态规律和环境要素的整体演化规律来重建青藏高原区域人与自然之间的物质转换和能量传递关系，使其不断趋于和谐与协调。
1、青藏高原的生态问题
探讨生态问题的主题倾向是要在思想、文化和制度根源上探索缓解生态危机的途径，实现树立新型的发展与公平理念。青藏高原的生态问题，在我国则具有十分重要的地位和作用。青藏高原，顾名思义，主要是由青海和西藏两部分组成。青藏高原由于地理位置和生态环境因素特殊，素有“世界屋脊”之称，因其独特的自然环境和生态安全地位而又被称为“世界第三极”，它是欧亚大陆上发育大江大河最多的区域。因此，保护和建设好这一地区的生态环境有着十分重要的意义。
历史上，青藏高原地区雪山连绵、冰川纵横，草原广阔、湖泊星罗棋布、野生动物众多。有资料显示，由于青藏高原隆起的时间不长，下垫面的物理属性较差，多数土壤、植被尚处于年轻的发育阶段，土壤厚度只有20至30厘米左右，生态环境极为脆弱，一旦破坏，很容易造成水土流失，并极难自然恢复。更让人担心的是，作为世界高海拔地区生物多样性最集中的三江源地区，世称“中华水塔”，其中长江总水量的25%、黄河总水量的49%和澜沧江总水量的15%都来自这一地区，这是我国生态系统最脆弱和最原始的地区之一[3]。如果这一地区生态环境呈恶化趋势得不到有效控制，将对我国乃至整个亚洲地区经济和社会的可持续发展构成极为严重的威胁。
近几十年来，由于全球气候变暖和人类活动加剧，青藏高原的生态环境日趋恶化，以及人口快速增长带来的生态难民逐年增多。主要表现有：
⑴人口自然增长过快。社会经济发展是一个涉及多因素、多层次和多目标的复杂关系，其中人口问题是重要的一环。青海、西藏两省区人口每年的自然增长率均超过全国平均值近五个点，其中2007年末就比上年末净增7.99万人。仅青海有100万低保人口，贫困人口的比率达10.2%，远远高于全国的4.3%的平均值。享受城市最低生活保障的居民占到青海、西藏两省区城镇人口总数的24.75%，而农牧区贫困人口则数量更多[4]。因此，“青藏高原目前的人口数量已经超出了社会经济环境和自然生态环境的承载能力，从而产生了很强烈的负面影响[5]。”
⑵环境污染与破坏依然严重。青藏高原生态环境与自然资源的特殊性，人们长期缺乏对高原自然生态规律的理性认识，采用一条依靠外延式粗放生产经营方式，以及人们的环境观念意识的限制，直接加重了生态环境的污染和破坏程度，使区域整体生态环境堪忧。特别是由于受财税体制和政府绩效考核制度的影响，一些地方过于注重经济效益，忽视生态环境保护和建设，消极对待生态保护地方性法规的配套制定，造成了法规制度方面的缺失。因此，我们必须认清环境污染依然严重，生态环境总体恶化，以及资源短缺的矛盾日益突出的现状。
⑶经济社会发展难度增大。该区域除柴达木盆地外，多山、高寒、缺氧是其总的自然地理特性，因为受不稳定季风的影响而旱、雪、雹、霜等灾害频繁，以及基础设施条件相对较差，自然资源开发成本高，经济社会深度发展的难度增大。2007年末，虽然青藏铁路格尔木至拉萨段已经修通，但工业化、城市化、市场化水平远远滞后于我国中东部地区，其中两省区国民生产总值仅占全国总数的0.44%，城镇居民可支配收入和农牧民人均纯收入只有全国的75%和65%。由于区域经济发展水平的滞后性，经不起传统经济发展方式引起的自然过渡消耗和环境污染。这些问题不仅制约着该地区工农业生产和民众的生存、生活，而且三江及雅鲁藏布江流域以及亚洲诸国因缺水、大气污染和生态破坏等三大问题，使这块土地上的人类和其他物种的生存与发展受到直接威胁。
2、生态保护建设状况
保持青藏高原区域生态环境质量的总体稳定, 既有明显的生态意义，也有着潜在的安全因素。目前，青藏高原仍在不断地隆升，气候和环境也随之而变化。在此背景下，提出各类资源的合理开发途径与环境保护的重要措施和对策，有效指导保护和建设工作中的法律实践，强调区域自然环境承载力内的经济发展中的制度约束，把控制人口、资源环境保护和社会经济发展有机地结合起来，按照持续性、公平性原则规范人类的活动和行为，建立适合生态环境保护和建设与社会经济持续发展的生态公平规范体系，是当前的主要任务。近年来，青海、西藏两省区不断加大环境污染治理和生态环境保护建设的力度，严把环境影响评价审批和环保“三同时”验收关，基本形成了生态环境保护与建设并重的法律约束、政策引导和行政规范体系新格局。
一是制度选择价值观上体现生态公平理念。人类在治理社会过程中，除了注意政治自由的制度安排以外，还必须考虑经济机会和社会公平的选择利用。在生态环境法律制度价值观选择上，尤其是要注重民生和谐问题、生态安全问题，因为这些问题直接影响着和谐社会公平正义目标的实现。近年来，青海、西藏两省区在制定实施《西藏自治区环境保护条例》、《青海省生态环境建设规划》等纲领性文件时，注意生态平衡方面的制度安排，同时把控制人口、保护环境和人类环境权有机地结合起来，从立法价值观上突出生态公平正义理念，走一条适合该区域经济社会与生态环境协调发展的现实道路。
二是在执法中对危害生态行为依法严肃查处。近年来，青海、西藏两省区严肃查处一批土地、环境等违法行政案，制裁那些故意损害环境的行为，并在开发和建设项目的布局和建设决策过程中，充分考虑区域、流域有限的生态环境容量和承载能力，尽量做到生态环境影响评估、论证、监督，突出体现不同社会利益团体之间以及人与人之间的公平性[6]，从而在一定程度上遏制对资源环境的污染和破坏，杜绝环境行政执法中的机会主义权力“寻租”行为。
三是在经济建设过程中强化环保方面的政策引导。在我国过渡时期的主要环保政策是强制性有偿分配环境使用权和对环境使用权的行驶进行强制限制，如排污超标收费且征收排污费的主体仅限于排污企业。因此，青海、西藏两省区从国民经济和社会发展需要而制定实施的一系列制度规范，如《青海省自然保护区发展规划》等[7]，主要贯彻了建设与保护并重的方针，坚持统筹规划、突出重点，保护优先、综合治理的原则，完善生态建设项目监管体系，强化了指令性“点源”和“集中”控制方式为主的强制性保护措施，从政策措施上保证经济社会各个领域的协调发展。
四是文化建设中不断提高公民环境法律意识和环境法制观念。就维护生态公平正义来说，培育公民的生态环境权利意识，尤其是生态公平正义理念，是我们必须去认真思考和强调的重要内容。青海、西藏两省区贯彻依法治国方略，以先进文化建设为目标，加大了各地环境资源法律、法规知识的普及宣传学习，促进环境资源等相关规范性制度的修订与完善，增强公民运用法律武器保护自己合法的权利。同时，青藏两省区在向社会提供投资、旅游等优惠、鼓励政策时，提出了树立生态优先原则、实施生态环境保护措施和促进经济、社会协调发展的要求，从而使周围宜林（草）荒山、荒坡初步得到治理，水土流失得到有效遏制，风沙危害明显减少，生态环境开始有了一定的改善。
二、生态公平理念的历史演进和现实发展
生态公平，在这里主要是指人际、代际公平和人与自然的公平。而探讨生态问题，主要目的是挖掘导致生态危机的历史演进、思想文化及制度保障根源，揭示人类的科技、生产、制度和生活方式、社会发展模式，并对人类对自然的恶劣态度和竭泽而渔式的行为进行反思，从而理清导致环境恶化和生态危机的真正原因。通过思考生态问题，突出环境正义，关注现实发展过程中全球化与生态保护的关系与冲突。
1、生态公平理念的历史演进
以实现生态公平为理想的生态建设，可以说是由来已久的历史演进过程。在《圣经》中既有人类中心主义的征服控制自然观，又有善待自然、保护自然的思想[8]。在伊斯兰教中有“人主合一”的思想。传统中国道教、佛教的“天人合一”、“物我两忘”和“道法自然”的哲学思想，东方文明中的“知足常乐”的智慧境界，更是与当前的生态主义、与自然和谐相处、善待自然的主张乃至可持续发展伦理观是合拍的。而现代社会的可持续发展思想是源于古代中国的自然资源保护管理思想的[9]。
从生态公平的历史演进分析，人类生态治理与制度选择行为已经从17至19世纪的义务为本位法制时代、20世纪的个体权利为本位法治时代到21世纪的可持续发展即当代人和下一代权利并重兼顾的法治时代的转变，即从人类中心主义到非人类中心主义伦理观，把生态危机的根源直接追溯到人类陈旧的价值理念、行为模式、社会政治、经济和文化机制方面的缺陷。而生态中心主义的启示是把人类应尽可能避免生态系统的毁坏和物种的灭绝意识提高到一个新的高度。可持续发展观的确立，揭露出“隐藏在人与自然之间对立的背后是人与人之间的不平等，是导致当今生态危机的深层次原因，这更是对生态中心主义伦理观的扬弃[10]。”其实，世界工业化进程发展到20世纪70年代时已达到顶峰，同时人口剧增、能源消耗、大气污染、土地沙化、水资源短缺、臭氧层空洞、生物多样性及生态系统遭破坏，使人类生存环境进一步恶化。而1972年、1992年的世界环发大会曾就提出了人类经济社会的现代化之路，必须走与生态环境相协调的可持续发展道路， 从此人类与生态、环境和发展的关系成为后工业时代的主题[11]。因此，“不同的时期，应当对环境的价值予以不同的认识和评价。所以，从环境的价值变化来看，在人类活动不断增强的今天，有必要按照新的价值观来重新对环境予以设计[12]。”新型的可持续发展观，它承认人类以外的其他生物、物种、自然和生态系统具有的内在价值；强调人与人之间的代内、代际公平，因为人类贫富对立所显示出的不公正、不正义、不平等而导致生态环境危机是其深层次根源；所以全社会都应承担共同的环境责任，其中发达国家或者富裕者应承担更多的责任。因为当代生态危机的主要原因是发达国家、或者富裕者更多的占有和消耗了生态环境资源而造成的。走可持续发展道路，在思想领域必然冲击人类中心论，同时实施可持续发展战略已经引起环境法治的思想基础的一系列变化，其中包括“以环境道德、生态伦理为代表的新的伦理观念意识的形成；以环境权、生存权、发展权为代表的新的环境法治观念的形成；以环境文化、绿色文化为代表的新的文化意识的形成；以生态革命、绿色产品为代表的生态农业观的形成；清洁生产、环境无害技术、社会环境形象为代表的新的企业环境观的形成；以只有一个地球、保护环境、节约资源、预防污染为代表的环境保护意识的形成；以可持续生存、可持续生产、可持续生活、可持续消费观念为代表的可持续发展观的形成等[13]。”
人类社会的可持续发展，从根本上取决于生态系统加强服务的可持续性。由于青藏高原特殊的生态系统给本区域提供了适宜的生态服务，给该区域乃至整个中国及亚洲社会经济提供了稳定发展的条件。但是，近年来显现出来的生态危机现象，是人类对物种的无限需求和生态系统的有限承载力产生了不可调和的矛盾，如果人类再不限制外延式的粗放发展，结果只能是加速该地区生态环境的恶化。当然，青藏两省区依据国家整体环保政策的要求，加大投入生态保护和建设力度，并结合实施西部大开发战略，进一步严格环保政策和保护措施，提出了遵循自然规律和可持续发展原则，贯彻落实科学发展观，做好生态脆弱区、环境敏感区和特殊自然、人文景观区的保护，促进生态资源的永续利用，实现人与自然的和谐[14]。特别是青海自2008年起实施以保护生态环境、发展生态经济、培育生态文化为主要内容的“生态立省”战略，是一个极具生态文明眼光的战略发展思路，它来自于对青海在全国经济社会发展大势之中区位优势、发展坐标的准确定位，体现的是科学发展的先进理念。
2、生态公平正义理念的现实发展
在生态问题上，中国近现代以来最基本的“国情”之一就是移入西化的生态主义和本土传统伦理观的结合，在此基础上以生态、经济和社会的可持续性为主导方针，依据国内经济社会发展和自然生态环境保护现状，提出并确立了科学发展观。当然，面对历史和现实，我们需要探讨人与人、人与自然之间的并存与互动。当前确立起来的生态主义的法律观，是承认自然界及其他生物具有内在价值，承认地球上的生物享有生存和存在的自我权利，主张人与自然和谐共存。在生态主义法律观下，权利共同体的范围的拓展包括动物的权利、生物的权利、自然的权利等三个层次[15]。虽然生态主义法律观在可持续发展原则的贯彻中发挥了重要作用，但是在具体制度的落实过程中因各国实际及环保政策的不同，特别是在我国不能一概复制。因为，在公共机制选择上，尤其是决策选择中如果我们全面引入西方社会流行的生态主义理念，则必然脱离我们长期以来政策和实践中进行生态保护的一些具体做法和现实困境，这就是政府的高度主导性和公民的漠视性，以及企业的违规逐利性，在生态治理的规模和数量、经济开发模式中的利益最大化现象，导致两者的关系畸形化发展。特别是在市场经济条件下，经济、文化、社会发展的市场化和生态治理的制度强制性，造成了政府高度行政化的生态治理模式，对生态保护和建设实行直接的微观控制，垄断了生态、环境、资源系统的决策权、保护权和收益权，因此忽视了自我的动态和社会的多元内涵，出现了资源的有限性短缺和生态的保护失衡这两个制度性问题。实际上，现实中社会个体面临着多重选择和诱惑，常常会陷入选择冲突的状态。而公众机制选择行为所产生的法律后果，就是政府政策选择中的利益最大化与公众权利保障中的有限性之间的矛盾，其结果是在生态公平正义价值选择中出现了一些极端主义的政策措施。
对社会发展而言，从发展与生态环境之间的对立和冲突，人们曾片面强调矛盾的某一个方面而提出“均衡论”或者“超高速发展论”，逐步认识并树立起可持续的发展观[16]。在资源利用及其社会公众的当期利益选择时，尤其是以发展经济还是保护生态为重的选择成为两个矛盾的语境时，要求我们超越发展经济与保护生态二元之间对立的思维模式，从二者共存的现实出发寻找对策和出路。特别是我国自1998年长江地区发生特大洪涝灾害以来的十年里，经历了一个生态环境与经济发展矛盾日趋严峻，从可持续发展观到科学发展观的提出、落实的转折，这是在世界后工业时代我国走向现代化发展理念的正确选择。因此，我们在人与人、人与自然乃至与生态环境关系问题上的立法行为，更大程度上接受保护生态环境，实现可持续发展和人类环境权，因为“当代人类的伦理价值观只是处于转变时期，在生态利益中心主义尚没有完全取代人类利益中心主义的条件下，环境立法目的有的是在不排除为了人类自身健康利益而保护环境这一最低限度的目的的前提下，确立衡平世代间利益，实现经济社会的可持续发展和保护人类的环境权与生态世界的自然的权利这两大目标[17]”。
需要进一步反思的是，法治的根基在于信仰与习惯。亚里士多德在《修辞学》中说，衡平是超越制定法的正义，所以不能按照法条的字面意思理解，而必须考虑立法意图；不能拘泥于行为本身，而应当强调道德目的。就改革开放之初的中国生态保护和生态公平发展现实而言，当前的制度选择的现象及其哲学根源上仍然存在着三个方面的缺陷：一是马克思主义理论的被教条化；二是中国思想或者传统意识的古董化；三是西方模式或者法律制度的模仿化。这些不但有悖于人类现代化发展中的理性追求，从而也难以实现生态公平理念的确立与培育，而且造成当今中国一味地追求城市化、工业化、世俗化等现代化进程，从而背离生态公平和法治现代化而回到古董化的传统社会或者进行完全模仿式的法律移植。这就要求我们以关注民生问题为价值体系、以利用科技与管理方法为手段，进行生态公平为核心的制度创新和选择。这是人类社会发展到今天的现代性选择，它具有公平正义、人道主义、平等自由等价值合理性的元素，同时与以人为本、人的内心和谐、人与自然协调相处的科学发展观及其价值理念是相融合的。尤其在青藏高原这个特殊生态功能区的环境保护及其法治选择进程中，在自然保护等为主的生态功能区建设中，必须以科学发展观为根本指导原则，以青、藏两省区特色区位经济优势为特点，经济社会可持续发展为目标，促进人与自然和谐，走一条经济发展与生态环境保护双赢的持续、公平发展之路，努力建设资源节约型、环境友好型社会。
三、生态保护措施实施中的制度反思
以生态系统的承载力来限制物质需求欲望和经济发展，这是实现生态公平正义的有效途径，更是人类无可奈何但又必须选择的理念。当然，生态的制约可能是动态的、相对的，但同时也是必然的、绝对的，这是我们人类必须时刻反思的现实状况。在科学的制度之下，以真实的现代生态理念与传统伦理观念相结合为主流意识，创立具有中国特色的政府决策、公民参与、制度保障的生态保护模式和生态公正理念。反思中国现代化的理想，自古以来就有一种很现实的发展理念，如中庸之道、丰衣足食等。因此，根据人类社会经济变迁，特别是人类社会的经济结构、就业结构、教育管理等发生根本性变化而产生的法律变革，是“以可持续发展为出发点，以法律生态化的理念重新调整人与自然的关系，对传统的以当代人为本位的法律思想、法律观念、法律价值取向、法律重心、法律救济、立法倾向等进行深刻的反思，”提出可持续发展的法律价值取向，在此基础上开始构建生态化的法律制度[18]。当前，在青藏高原生态环保制度选择中的不足有：
㈠现行法理念上仍未超越传统法观念的束缚。法治是制度发展中的最高境界，同时又是调节一个社会利益、权利和义务的基本规则。但是，社会是分层的，每一阶层的人在规则或者制度选择权面前是不平等的。作为社会治理的核心层面，人们对主权在民、权力制衡、生态公平、环境正义等方面的潜在需求，往往被少数人所掌控。因此，就生态保护法律制度的选择权即立法权、决策权来说，仅“在法律领域，如果我们只着眼于理论构造，中国的近现代法制似乎一无是处[19]。”由于非持续发展模式上依照近代工业化建立起来的现代法律体系，忽视自然环境在人类自身生存和发展中的价值和权利，在立法理念上多围绕当代人的发展进行设计，并将体现当代人眼前利益为中心的“秩序、公正、自由”作为法律价值取向的终极关怀。因此，在立法内容和目的等价值取向上强调了“经济优先”，注重当代人发展经济的自由，忽视人口、资源、环境与社会、经济发展的相互协调，更未兼顾“代内”“代际”间利益衡平，以及行政执法者的生态治理行为中显现出一种粗放型发展方式及策略选择。
㈡生态环境法律法规体系还不完善。对于一个具体而确定的时代而言，制度却是最高意义上的创新力量。因为制度决定了人们的行为预期，是终极意义上的行为规范。而这个规范即制度选择过程中的前提条件，是具体的政策措施。我国现行的生态环境资源法律法规零散，执法主体分散，以及各部门法之间缺乏协调性和综合性等因素，制约着可持续发展法律规范体系的建立与完善。如《草原法》规定建设用地时，重所用草原的经济补偿，轻生态环境破坏的补救；《森林法》仅规定对林木和林地的保护，未涉及依存森林的各种野生动植物的保护；《野生动物保护法》仅以珍稀濒危野生动物为保护对象，未从生态平衡的角度对所有其他野生动物提供保护[20]，以及现行法律确立的以行政区域管理为主的管理体制或者分属多个部门管理（如水资源保护和水污染防治），对跨流域或区域的生态环境保护与建设中涉及的污染防治、自然资源保护问题如何协调等，未能做出有效的法规约束和政策引导。
㈢对人口、环境与社会经济持续发展有关内容轨制不足。从20世纪50年代以来，中国的发展都是由政府主导的发展，而现在，资本已经形成巨大的发展动力，市场经济的关系在推动发展，但在现实社会中政府仍在扮演原来那种发展型政府的角色。因此，虽然已初步确立了可持续的生态公平理念和科学发展观思想，但在整个国家法律框架内仍然对人口、生态环境等方面规制不足。首先行政法对人口、资源、环境与社会经济发展缺乏统一的协调和管理。其次是区域各相邻地方的环境资源立法活动协调不够，特别对区域性生态执法活动没有统一的规则和协调。第三是民法与可持续发展法律生态化之间的差距。第四是刑法的原则性规定未能起到有效遏制有关生态环境保护方面的违法犯罪行为。第五是科技法忽视了科技发展与人口发展、生态环境之间的关系，忽视人口发展、生态效益、资源的适度利用与科技进步之间的协调关系[21]。
㈣社会公众生态环境保护与建设法律意识有待提高。尽管我国自1972年参加斯德哥尔摩世界人类环境会议以来，使中国领导人开始认识到保护和改善环境的重要性，但是在现实中“环境保护的意识没有内化为一般民众的利益要求[22]。”目前，多数人对生态环境及可持续发展法律的概念、内涵及其特征、内容等还缺少必要的或全面的了解，尤其是青藏高原地区生态环境的特殊性，对中国乃至整个东亚地区的社会、经济发展影响的持续性还缺乏清醒的认识，以及青藏高原地区农牧民群众仍未摆脱贫困状态和传统生活习惯，一些地方政府在涉及社会公平时，不能兼顾长远利益、全局利益，没有处理好创新与创业、城市建设管理与老百姓创业就业、以及规范市场经济秩序和保护、调动人民群众创业就业的活力和关系，在发展模式中存在有违公平正义，甚至存在政府与民争利的问题。
四、人类实现生态公平的未来理想
生态哲学、生态伦理并非否定人类文明，她只是扩展以人类中心主义并形成为可持续发展理论建立起来的哲学与伦理思想，希望从自然与人的关系来调整人类哲学思想与伦理的行为，其目标是从原先单纯人类文明进步扩展到人类与整个自然生态共同繁荣发展。生态公平也是人性与自然共同追求的理念，因为环境和人的互动造就了制度和文化，而解决环境问题，从根本上来讲就要考虑观念和制度。当前“中国西部的生态环境却正在面临由结构性破坏到功能性紊乱演变的发展态势”，其中根本性问题是水资源的开发利用和水土流失[23]。而中国环保问题的核心和根源是人口问题，尤其是生活水平较低层次的大多数人，以及与此关联的贫困问题。我们依据2007年国家统计局的统计资料分析，我国城镇人口占总人口的比重为44.9%，有7.2亿人口生活在农村牧区。如果今后每年增长一个百分点，三十年后我国的城市化率可以达到73%，相应地农村人口减少至4亿。但城市化行为并不能完全消除贫困，同时更加严重地威胁到生态的平衡和资源的持续利用。因此，人类发展必然地选择了可持续发展之路。中国实施可持续发展发展战略的实质，是要开创一种新的发展模式，代替传统落后的发展模式，以便节约资源、保护环境，为子孙后代留下更大的发展空间和更多的发展机会。
当前的生态问题，不纯粹是一个社会问题，也不是一个经济问题，而是一个文化问题，是一个生活方式问题；不纯粹是一个经济发展模式问题，而是一个法律制度选择问题。我国著名的经济学家林毅夫先生认为：“中国是一个巨型国家，没有内需支持的经济发展，终久不可持续[24]。”中国当前进行的以循环经济与可持续发展为模式的和谐社会建设，是与工业文明后的现代社会发展水平相一致的。因此，在完善法律制度、政策措施和开拓国内市场等经济发展机制的推动下，进行的一场低污染、低能耗、高增长的生产方式建设，让全社会在法治这个平衡器的作用下，人类与环境之间生存、生活的正当性实现有效的制度保障，并且体现生态公平这个在法的正义秩序中的基础性地位[25]。同时，人类对生态公平理念的选择，是基于以下因素：
一是生态法治建设中的民主意识。民主有多种涵义，它首先是一个政治概念，其次才是法律概念。但一般来说，是指由人民进行的统治。社会主义法的本质就是人民民主原则，以体现最广大人民的意志，因此具有平等、自由、和谐的特点[26]。中国自辛亥革命以来，以主权在民为目标，特别是五四时期的“德先生”理念，可以看出民主理念的重要性。当前中国在生态公平立法中的民主理念，已不是西方社会完全生态主义下的民主传统，也不是中国早期的传统民主，而是新型的社会主义的民主形式。这就是立法中的民主参与、守法中的积极主动、执法中的协调互动等行为。
二是生态法律执行中的社会公正。人类与自然是一个复杂的社会关系。面对生态危机，在中国古代也采取了一些照顾生态多样性的治理措施，并提出“天地人，万物之本也[27]”。“凡草木之道，各有谷造，或高或下，各有草木[28]等观念，因此在《唐律疏议·贼盗律》中规定盗窃包括草、木、药、石等山野之物者，“依盗法科罪”。进入现代，基于中国传统和西方移植法的影响，在生态法律执行中都体现出社会公正理念。新中国成立以来，社会公正理念得到了人民广泛的认同。因为“权利本位时代的核心价值观念是偏重竞争、斗争；社会本位时代的核心价值观念是注重人与人之间的合作、和谐；可持续发展时代的核心价值观念则是追求人与自然之间的和谐。权利本位时代偏重效率，社会本位时代开始重视公平，可持续发展模式更加追求公平[29]”，而科学发展观思想，使我国在生态环境保护执法问题上比西方社会更公平、更公正。
三是如何融合中西生态法律制度。人类文明，经历了依赖自然、干预（或掠夺）自然到与自然和谐共存三个阶段。生态文明是工业文明后的社会形态，是一个复杂的系统，包括生态、环境、物质、技术、制度机制和思想观念层面的重大变革。当前的环境哲学也要求我们对环境变化进行价值判断，因人与自然的关系直接关系到我们涉及的自然环境行为的选择、道德判断、环境政策的决策。从清末以来，中国开始了从全盘移植西方法律到其后的融合中外法律为目标的法律现代化活动，其意是为建立符合中国实际的法律规范体系，在理念上要结合中西优秀文化、建立既符合现代又符合中国实际的法律制度。因此，在生态法律制度体系的建立和完善过程中，融合中西法律中的先进理念，体现更广义的生态文明。
四是生态立法与法律实践的认识论。从准确认识法律实践出发，提高到理论概念，再回到法律实践，这是不断完善生态立法理念的有效方法。因为“人们越是对法律有信心，越是主要通过法律进行斗争并致力于法律的改造，这法律也就越是有可能有效地保障他们自己[30]。”就我国今后的生态建设和生态立法，有人建议：“凡是污染严重的落后工艺、技术、装备、生产能力和产品一律淘汰；凡是不符合环保要求的建设项目一律不允许新建；凡是超标准或超总量控制指标排污的工业企业一律停产治理；凡是破坏环境的违法犯罪行为一律严惩[31]。”其中反映了当代中国一些精英们的想法。在经济建设中融入生态环保理念，是生态法律制度实践中予以追求的目标，如在青藏铁路、新疆的沙漠公路等的建设中，对生态环保问题给予关注并尽力避免当地的生态遭到破坏或使破坏降低到最小。
保护好青藏高原地区生态环境既是对全国义不容辞的责任，也是推进该区域经济发展，提高人民生活水平的重要途径。科学发展观指导下的生态文明，能够使人与人之间和谐相处，人类对有限自然资源循环利用，实现自然资源价值的最大化。当前，实施依法治国方略，全面建设社会主义法治国家，不管是青藏高原地区生态环境保护和建设项目本身，还是形成区域生态环境保护和建设的长效机制，都是先进的生态公平理念，有效的环境正义观念，最理想的、最重要的建设手段和制度选择。完善经济社会的可持续发展需要制度的保障，需要法律的规制，专项生态法规的制定是我们贯彻落实科学发展观、实施可持续发展战略的具体法律保障，也是实现生态公平在立法上的必然选择。
【作者简介】
白廷举，青海省司法厅法学副研究员。
【注释】
[1] 雷 毅著：《深层生态学思想研究》，清华大学出版社2001年版。
[2] 郑少华著：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版。
[3] 陈复等主编：《中国人口、资源、环境与可持续发展战略研究》（上、下册），中国环境科学出版社2000年12月版。
[4] 周 珂著：《生态环境法论》，法律出版社2001年1月版。
[5] 王 劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年1月版。
[6] 吕忠梅著：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年5月版。
[7] 陈泉生著：《可持续发展与法律变革》，法律出版社2000年9月版。
[8] 王 蓉著：《中国环境法律制度的经济学分析》，法律出版社2003年版。
[9] 曹明德著：《生态法原理》，人民出版社2002年8月版。
[10] 王天津：《青藏高原人口与环境承载力》，中国藏学出版社1998年4月。
[11] 喻名峰：《论生态主义法律观下权利共同体范围的拓展》，参见《新华文摘》2007年第23期。
[12] [美]爱蒂斯·布朗·魏伊丝著 王 劲等译：《公平地对待未来人类——国际法、共同遗产与时代间衡平》，法律出版社2000年12月版。
[13] [美]彼得·S·温茨著 朱丹琼等译：《环境正义论》，上海人民出版社2007年6月版。
[14] [美]彼得·S·温茨著 宋玉波等译：《现代环境伦理》，上海人民出版社2007年6月版。
[15] [美]安塞尔·M·夏普等著 郭庆旺译：《社会问题经济学》（第十五版），中国人民大学出版社2003年1月版。
【参考文献】
[1]公平，就是公正，即公平正直，没有偏私。而正义，按照《辞海》解释也是公正的意思。现指合于人们利益的道理。参见《辞海（缩印本）》，上海辞书出版社1980年版第1363页。在我们的概念中，所谓公平正义，就是我们通常所说的公正。公平正义是法源之一，更是法的追求与归宿。一般来说，反映的是人们从道义上、愿望上追求利益关系，特别是分配关系合理性的价值理念和价值标准。凡有人群且有利益分配的地方，就必然会产生公平正义的问题。但要准确把握公平正义的内涵，必须用历史的、具体的、相对的眼光来分析。柏拉图认为：“正义就是平等”，“各尽其职就是正义。”乌尔比安认为：“正义就是给每个人以应有权利的稳定的永恒的意义。”凯尔森认为：“正义是一种主观的价值判断”。参见[美]莫蒂默·艾德勒等编：《西方思想宝库》，吉林人民出版社1988年8月版。
[2]三江：指长江、黄河、澜沧江。三江发源于青藏高原腹地，位于青海省南部，行政区域涉及青海的四个藏族自治州16个县和格尔木市的唐古拉山乡，总面积36．3万平方公里，约占青海省国土面积的一半。区内以山地地貌为主，山脉绵延，地形复杂，海拔在3335--6564米之间。国家已经批准成立了三江源国家级自然保护区。关于三江源地区的有关数据资料，主要来源于国务院正式批准的《三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》(国办发[2003]5号)，以后引用不再一一注明。
[3] 《三江源自然保护区生态环境》编辑委员会编：《三江源自然保护区生态环境》，青海人民出版社 2002年9月版第70—83页。
[4]参见《2007年国民经济和社会发展统计公报》、《2007年青海省国民经济和社会发展统计公报》、《西藏自治区2007年国民经济和社会发展统计公报》，有关青藏高原社会经济发展方面的数据主要来源于以上公报，以后引用将不在注明。中国发展门户网 www.chinagate.com.cn。
[5]王天津：《青藏高原人口与环境承载力》，中国藏学出版社1998年4月第31页。
[6]生态公平原则是根植于国际法之中，如《世界人权宣言》指出：“人类社会所有成员具有不可转让的固有尊严与公平的权利，是世界自由、正义及和平的基础。”将公平作为确定配置和分配资源及利益的标准，为发展社会公平的原则奠定了基础。尤其是世代间公平，遵循了三个基本原则：即保护选择、保护质量和保护获取原则。参见[美]爱蒂斯·布朗·魏伊丝著 王 劲等译：《公平地对待未来人类——国际法、共同遗产与时代间衡平》，法律出版社2000年12月版第40—42页。
[7]以制度规范强化环保措施，是近年来青海特别注意的事项，如先后制定《青海省长江、黄河源重要生态功能区生态环境保护纲要》、《青海省水环境功能区划》、《三江源国家级自然保护区总体规划》、《青海湖流域生态环境保护与综合治理规划》等。而青海湖流域生态环境保护与综合治理工程是继三江源项目后在青藏高原地区实施的第二个大型生态环境综合治理项目。2007年12月29日，国家发改委以发改农经[2007]3700号文正式批复《青海湖流域生态环境保护与综合治理规划》。该《规划》实施期为10年，估算总投资为15.67亿元。参见《青海湖流域生态环境保护与综合治理规划》。
[8]参见《圣经·创世纪》第一章、第五章“万物起源”。
[9]参见王 劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年1月版第35页。
[10]曹明德著：《生态法原理》，人民出版社2002年8月版第23页。
[11] 1972年在斯德哥尔摩联合国人类环境会议第一次提出了可持续发展理论，1987年联合国世界环境与发展委员会《我们共同的未来》为题的报告，把可持续发展定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。参见世界环境与发展委员会编、王之佳等译：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版。特别是1992年6月在巴西里约热内卢联合国环境与发展大会通过并签署的《21世纪议程》，把社会经济的发展应建立在生态可持续性、社会公平和人民广泛参与自身发展决策的理念给予了全面的概括释放。参见联合国环境与发展大会编、国家环保局译：《21世纪议程》，中国环境科学出版社1993年版。
[12]王 劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年1月版第190页。
[13]吕忠梅著：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年5月版第210页。
[14]近年来，依据有关法律规范，西藏自治区先后出台了《西藏高原国家生态安全屏障保护与建设规划》、《西藏自治区农牧区小康环保行动计划》、《西藏自治区生态功能区划》，《西藏自治区饮用水水源地环境保护规划》、《关于加强旅游生态环境保护工作的意见》等，从制度层面上选择了社会经济发展中的持续性、公平性原则。
[15]参见喻名峰：《论生态主义法律观下权利共同体范围的拓展》，《新华文摘》2007年第23期。
[16] “均衡论”是以丹尼斯·米都斯为代表的罗马俱乐部提出，他们认为世界人口、农业生产、自然资源、工业生产和污染是呈指数增长的，并推动这个世界系统走向地球的极限和最终的崩溃。因此，人类从现在开始有控制地、有秩序地从增长过渡到全球均衡。其代表作是《增长的极限——罗马俱乐部关于人类困境的报告》，参见[美]丹尼斯·米都斯著、李宝恒译：《增长的极限》，吉林人们出版社1997年版。“超高速发展”理论的代表人物是美国社会学家迈考尔·G·泽伊，他在《擒获未来——21世纪的科技与人类生活》一书中认为，我们正亲历大工业时代，这个时代人类将突破生物学上的限制，夺取对时间法则的控制权，可以再造地球。参见[美] 迈考尔·G·泽伊著、王剑南等译：《擒获未来》，生活·读书·新知三联书店1997年版。
[17]王 劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年1月版第327页。
[18]陈泉生著：《可持续发展与法律变革》，法律出版社2000年9月版第116页。
[19]黄宗智：《悖论社会与现代传统》，参见《读书》2005年第2期。
[20]参见陈泉生著：《可持续发展与法律变革》，法律出版社2000年9月版第364页。
[21]参见白廷举主编：《法治与理论》，青海人民出版社2003年版第84—85页。
[22]王 蓉：《中国环境法律制度的经济学分析》，法律出版社2003年版第48页。
[23]葛少芸 张民义：《提升生态力层次是西部民族地区经济社会持续发展的基本条件》，《社科纵横》第20卷第3期。
[24]贺雪峰：《新农村建设与中国道路》，参见《读书》2006年第8期。
[25]郑少华著：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版第173页。
[26]参见中国大百科全书编委会编：《中国大百科全书·法学》，法律出版社1984年9月版第216—218页，也可参见孙国华主编：《社会主义法治论》，法律出版社2002年5月版第229页。
[27] 《荀子》。
[28] 《管子·治国》。
[29]郝铁川：《法律是一种生活艺术》，法律出版社2003年1月第25页。
[30]何怀宏：《经由法律的正义》，参见《读书》2005年第12期。
[31] 《环境与生态是花钱买不回来的》，《中国政协》2008第2期。
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