论治安突发事件的处置

近来，治安突发性事件的研究已经逐渐上升为我们不可忽视的问题，不仅在中国，而且在世界范围内也倍受关注。各国学者就各国国情对这一问题有不同的认识。在中国特色的社会主义社会大环境下，也有其不同的含义。尽管经过改革开放的伟大实践，一直困扰中国社会的温饱问题已经基本得到解决，社会主义现代化建设已经发展到了一个新的历史阶段。但是，在新世纪之初，我们必须清醒地认识到，我们的国家正面临着越来越多的全新的、复杂的国际和国内问题。中国社会在发展中存在许多治安突发事件的隐患，而且，国际上敌对势力的经济、文化侵略与渗透，特别是霸权主义和强权政治势力抬头，对国家安全和社会稳定都构成了巨大的威胁。所以，对治安突发事件的发生原因以及处置方法的研究，显得尤为重要。通过研究，使人们充分看到了事件发生、发展、变化的规律，充分认识到社会上存在的治安突发事件，其发生原因是具有复杂性。从而有利于社会主义经济、政治稳定，以及有利于加快和谐社会的步伐。
一、治安突发事件的概述

（一）治安突发事件的概念。

“事件”，《现代汉语词典》中解释为：“历史上或社会上发生的不平常的大事情。”《辞海》中也解释为：“历史上或社会上发生的不平常的大事。”[1]由此，我们可对“事件”这样理解：“事件”是历史上或者现实社会生活中发生的，具有严重后果和重大影响的大事。事件的范围包括政治性事件、经济性事件、社会性事件以及治安突发性事件。

“治安突发事件”，《中国公安百科全书》中解释为：“群体或个人满足某种需要，在特定的环境下实施危害社会的行为并导致事态加剧扩大，扰乱和破坏社会治安秩序的事件。[2] “《紧急治安事件与对策》中解释为：“凡扰乱社会治安，危害公共安全造成重大后果和影响的事件。”[3]

综上所述，治安突发事件是指群体或个人为了满足某种需要，在特定的时空环境下，用扩大事态、加剧冲突、滥施暴力等手段，危害社会秩序和公共安全，造成严重后果和影响的事件。

（二）治安突发事件的特征

列宁曾经指出“科学在所有的知识领域都向我们表明，在貌似紊乱的现象中有它基本的规律。[4]”治安突发事件特点在变化，治安突发事件的规律是发展的，研究新形势下治安突发事件的特点，不仅是个认识问题，更重要的是为如何处置治安突发事件提供指导。因此。要加强对治安突发事件的规律和特点的研究，以适应实践的需要。

1．突发性。引起和推动人去从事某种活动，以达到一定目的，满足一定需要的内心起因，通常叫做动机。动机是由需要转化而来的，当需要达到一定强度并且存在满足需要的指向对象时，需要转化为动机，并且引起和推动当事人进行某种活动，去实现预期目标。当事人一旦形成动机，就会围绕动机选择不同的方式来达到目标，而这过程又是由内隐向外露的逐步显现的过程，虽然形成结果有一些征兆，但公安机关对事件的爆发时间和地点、以及何种形式、何种借口的发生并没有准确的把握。所以，一旦事件发生就会在我们没有准备的情况下，突然发难，制造治安暴力犯罪或直接危害社会治安秩序和公共安全的重大实践，以威胁党和政府。

2．群众性。治安突发事件的发生，是一定社会矛盾的反映，而这个矛盾并不是简单的、孤立的矛盾，而是一个与外部因素相联系的，内部矛盾相互作用的复杂矛盾，特别是一些涉及到利益失范、失衡而爆发的矛盾、冲突，往往是具有一定群众基础，也就是说，参与治安事件的群众往往在某种程度或某个范围有共同的思想情绪或者一定的共同利益，思想、语言比较容易沟通，情感上易于接近，比较容易形成共识。

3．公开性。在改革开放过程中出现的许多新问题，都会触动每一个人的利益，并且最终要从每一个人的切身利益上反映出来，从而人们的思想上、情绪上、心理上，也容易造成某种程度的波动、失衡、和冲突。加上我们对某些问题处理得不当，工作上出现一些失误，从而导致各类事件屡屡发生。应该看到，治安突发事件的行为人对其行为的意图都不隐瞒，相反，对其主张还公开的进行宣传，有的还要公开召集会议，试图通过演讲、贴标语、呼口号、散发传单等方式，造成强烈的声势、压力和社会影响，借以达到其指向的目的，又的公然使用暴力或暴力相威胁。

4．对抗性。个体遭受挫折、侵害后，在生理和心理方面都会发生种种反应，常常会引起愤怒、憎恨情绪，产生报复心理。这种报复性侵害可以分为直接侵害、间接侵害或自我侵害。直接侵害是指个体将侵害目标指向造成挫折和侵害的对象；间接侵害是指个体将侵害目标转向造成挫折、侵害对象以外的对象。间接侵害通常因为找不到明确的侵害对象，或因为其他因素，无法加以侵害或通过其他外力对侵害对象施以报复，所以，个体之间出现分歧、冲突，双方矛盾已具有一定的对抗性，如果一方或双方情绪激烈，失去理智，或采取强硬的报复方式加以解决，就会使对抗强化，冲突升级，导致事态恶性发展。

（三）治安突发事件的类型

治安突发事件的分类方法很多，通常采用以下几种分类方法。

从引发事件主体规模来划分。可分为个人型和群体型两种。

个人，是在一定历史条件下和一定社会关系的个人。“人是一个特殊的个体，并且正是他的特殊性使他成为一个个体，成为现实的、单个的社会存在物，同样的，他又是总体、观念的总体，正如她在现实中既作为社会存在的直观和现实享受的存在，又作为人的生命表现的总体儿存在一样。”[5]“个人没有经过良好的社会化，个人人格具有严重缺陷，自我控制力大大小于心理需求而产生心理失调等，都会导致越轨行为。”[6]治安突发事件构成的个体行为就是基于这种情形发生的。个体行为又受到个体需要的强度、个体能力、满足需要的渠道、个体行为机会、行为耗费和行为方式的影响和制约。不正确的，不符合社会规范的行为方式，往往就是采取各种越轨方法，就会引发各类事件。

治安事件的群体，一是人们通过一定的社会关系结合起来进行共同活动而产生的相互作用的集体。二是简单的人群集合体，是介乎于个体与集体之间的，由某些偶然原因聚合在一起的集合体。“在现实生活中，个体许多需要的满足并不能通过一次直接的互补或补足关系来实现，而需要以直接的关系为基础，构成一个关系链来取得最终所需要的资源，而这一关系链也有一系列个体的一系列行为构成，是工具性的互补和补足关系。这些工具性的关系的总和，使个体组成群体或组织。”[7]

1、从事件性质来划分。可分为政治性治安突发事件、经济性治安突发事件、社会性治安突发事件和涉外性治安突发事件。

政治是国家生活中一切阶级之间的关系和斗争，也包括对敌人的专政和处理人民内部的关系。可以说，政治性治安突发事件就是危害国家政权和社会主义制度、破坏社会主义政治稳定的治安事件。这类治安事件的主体通常是敌视我国社会主义制度和人民民主专政的敌对势力、敌对组织和敌对分子。这些人员积极参与和制造颠覆政府、分裂国家，推翻社会主义制度的各种活动，破坏国家正常秩序。

在改革开放不断深化和经济建设中，由于各种利益的调整变化，在分配领域里打破了平均主义，激发了群众的积极性，但物质财富仍不丰富，需求关系仍显得十分紧张。一方面，分配上的平均主义尚未完全打破，分配的合理格局尚未完全形成；另一方面，又出现了收入差距过大和分配不公，悬殊过大的现象，群众的心理不平衡，引起群众新的不满情绪，加剧群众在物质利益上的对立和冲突。

治安突发事件时社会生活中的一种消极现象，是社会关系失调和社会结构失衡的一种具体表现。例如一些部门，单位工作不力、不负责任，或少数基层干部为政不廉，有的单位惟利是图，推卸责任，转嫁矛盾，有的行政、司法机关执法不严，司法不公都会使得很多“后遗症”得不到医治。

涉外治安突发事件主要涉及不同国家、地区之间的利益冲突、摩擦等引起的群体性越轨行为。同时，也包括由不同国籍人员之间的纠纷，冲突而引起的抗议集会、游行、示威和冲击，使领馆或驻在国办机构等群体性的越轨行为。

二、治安突发事件产生的原因

（一）政治方面。

1．国内阶级矛盾在一定的范围内依然存在。“政治中最本质的东西及国家政权机构。”[8]在阶级社会中，阶级斗争在某种意义上来讲，其实就是阶级矛盾和冲突，是处于不同层面上的人们之间的一种激烈的利益对抗，是不以人的意志为转移的客观事实。

2．国际上的敌对势力的煽动和影响。近年来，资本主义发达国家通过经济、外交、文化的交流与活动，传播资本主义的政治模式、经济模式、价值观念以及腐朽生活方式，从来没有停止对我国颠覆和破坏，以期达到不战而胜的目的。

3．民主与法治建设。在社会主义制度下的民主是集中指导下的民主，人民既享有广泛的民主与自由，同时又必须遵守社会主义法制，用社会主义，用社会主义法律、纪律约束自己。因为民主是相对的，而不是绝对的，只有具体的民主而没有抽象的民主。只有在社会主义法制的保障下，维护社会社会主义经济基础，才能实现真正的社会主义民主。因此，又会造成一些人不理解民主与法制的关系而引发治安事件。

4．官僚主义与腐败现象。在我们党成为执政党的条件下，特别是在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，少数领导干部的腐败行为，官僚主义的广泛存在，已经引起了人民群众的强烈不满，严重地影响了干群关系，激化了社会矛盾。

（二）经济方面。“经济是社会一定历史发展阶段上的生产关系的总和，是政治和思想意识等上层建筑赖以建立起来的基础。社会经济的发展状况，从根本上影响社会稳定。经济发展给社会稳定给社会的发展带来诸多积极因素，但也引起一些不可避免的社会震动。在新旧经济转换过程中，社会角色在不断分化，特别是迅速增加的个体、私营以及无业游民等阶层，在特定环境下，加剧了滋生社会问题的诸多矛盾，可能成为新的危险群体。”[9]

值得注意的是，一些城市中居无定所、行无定向、收入大起大落的经商农民，极有可能在一时失意、手头拮据的情况下萌生犯罪意念并付诸行动。此外，各种社会角色因冲突或分配不当、利益格局失调而产生的层面失衡、摩擦等，又极易酿成治安突发事件。

（三）文化方面。文化，是指社会的意识形态，以及与之相适应的制度和组织机构。“作为意思形态的文化，以价值观念、法律、道德、风俗、习惯等形成社会规范，将社会关系制度化、规范化，以此连接而又制约着人与人、人与群体、群体与群体之间的关系，保证了社会的秩序，即以文化规范构建了人的行为模式。”[10]但是，在同一个社会中，文化模式的多样化也会带来行为方式的多样化，其对社会秩序的影响应是难以避免的。

（四）社会方面。就是由于社会关系失调所引起的社会全体或相当一部分成员的社会正常生活受到影响，社会进步发生障碍的问题。当前的主要问题包括人口问题、贫困问题、婚姻家庭问题以及生态环境问题等。

三 治安突发事件处置的工作机制

(一) 指导思想

认真贯彻"三个代表"重要思想，从保护人民群众身心健康和生命安全、维护社会安定稳定的高度出发，积极发挥有关部门在参与处置突发性事件特别是处置治安事件、安全消防事故、道路交通事故、剧毒物品、民爆物品安全事故等工作中的职能作用。在参与处置过程中全面落实"信息反馈迅速、警戒隔离坚实、惩防犯罪有力、社会稳定保障"的工作要求，提高快速反应和应急处理能力，将处置工作纳入科学化和规范化的轨道，保障人民群众的身体健康和生命安全，确保我市经济发展和社会稳定。

(二)组织领导

在市委、市政府和上级公安机关的统一领导下，成立市处置突发性治安事件工作领导小组，由市政府分管副市长任领导小组组长，市公安局局长任副组长，以市公安局为牵头单位，市政府办、经贸局、计划局、国土资源局、卫生局、民政局、财政局、交通局、公路局、水利局、安监局、建设局、农业局、广电局、电信局、供电局、消防大队、武警中队等有关部门为成员单位，各单位负责人为领导小组成员。领导小组下设办公室，挂靠在市公安局。

1、领导小组的职责：

（1）检查督促各成员单位贯彻执行国家有关维护社会稳定、保障人身及社会财富安全的法律和政策；

（2）组织力量处置突发性治安事件；

（3）督促检查各有关部门制订处置突发事件预案及有关的应急准备工作；

（4）督促检查各单位按自行制订的处置突发事件预案及时有效地进行处置工作；

（5）组织指导向上级机关报送有关突发事件的信息；

（6）检查监督有关单位进行事故调查、善后处理以及恢复正常生活生产秩序的工作。

2、办公室主要职责：对工作中发现已经发生或可能发生的突发性事件，应立即向党委、政府报告，并及时通报成员单位；密切关注社会动态，对因突发性事件引发的其他突发事件或可能影响社会稳定和治安秩序的动态和信息进行监控、收集并作出预警性分析，及时向市委、市政府和上级公安机关报告；收集各工作小组参与处置突发性事件工作情况；负责研究制定工作预案和各种处置方案，辅助领导决策；当突发性事件发生时，负责执行事件情况报告制度。

(三)职责分工

为有效地处置重大和特大突发治安事件，设立五个处置突发事件工作组，作为参与处置重大和特大突发事件的工作机构。重大和特大突发事件发生后，各工作组在市处置突发性治安事件工作领导小组的指挥下积极开展工作。

1.治安、消防与交通控制组。由市公安局、安监局有关领导及有关单位的负责人组成。职责是：

(1)依据国家有关规定和本预案编写处置突发事件具体实施预案，负责组织预案实施及演练；

(2)在重大和特大突发事件发生后，根据处置领导小组的要求，组织力量维护社会治安和社会公共秩序，打击各种形式的犯罪以及一切敌对分子的破坏活动，保护社会财富及人身安全；负责组织力量对事故进行抢险救援工作；负责维护交通秩序，疏导车辆，确保处置突发事件过程中的交通通畅；

(3)负责办理由处置领导小组交办的其它事项。

2.后勤保障与物资供应组。由市财政局、计划局有关领导及有关单位的负责人组成。职责是：

(1)依据国家有关规定和本预案编写处置突发事件具体实施预案，负责组织预案的实施及演练；

(2)根据处置领导小组的要求，负责抢险救灾物资的贮备调度和供应等工作，组织处置突发事件所需要的应急运输力量，保证人员的疏散和抢险救灾物质的运送；

(3)负责办理由处置重大和突发事件负责机构交办的其它事项。

3.医疗救护与卫生防疫组。由市卫生局有关领导及有关单位的负责人组成，职责是：

(1)依据国家有关规定和本预案编写处置突发事件具体实施预案，负责组织预案实施及演练；

(2)根据处置领导小组的要求，负责组织医疗急救队、卫生防疫队进入事件现场，及时开展现场救护、卫生防疫等工作，及时运送伤员并组织医院治疗，组织药品和医疗器械供事件发生地使用；

(3)负责办理由处置领导小组交办的其它事项。

4.灾民安置及生活保障组。由市民政局、农业局有关领导及有关单位的负责人组成，职责是：

(1)依据国家有关规定和本预案编写处置突发事件具体实施预案，负责组织预案实施及演练；

(2)根据处置领导小组的要求，负责灾情调查、救济款物的管理与发放、灾民的转移安置工作，解决灾民的吃、住、穿等基本生活问题，协助和配合医疗救护及卫生防疫组运送并火化死难者，督促责任单位及时处理善后工作；

(3)负责办理由处置领导小组交办的其它事项。

5.信息上报组。由市公安局、市政府办等有关领导和部门负责人参加，职责是：

(1)收集整理突发事件动态信息和处置情况，编辑情况简况，报市委、市政府及有关部门领导参考；

(2)负责依据上级领导机关的有关规定，经市委、市政府审批后，以书面报告或图像形式向上级党政领导机关报告事件及处置情况，并指导各职能部门依法按章向对口上级职能部门报送情况；

(3)负责办理由处置领导小组交办的其它事项。

四、处置治安突发事件的一般步骤和方法

(一)前期准备与处置方法

1、主要部门。市公安局指挥中心、市急救中心、市安全生产管理委员会办公室、市政府值班室是受理突发事件报告的主要部门。各受理单位在接到突发事件报告时，要做好记录，弄清事件发生的时间、地点、单位、原银、伤亡损失情况等内容。

2、先期处置。当收到突发事件报告时，各接警单位应组织值班备勤人员先期处置，同时将突发事件信息向所在单位主要领导报告，认为突发事件为重大以上突发事件时，应向市处置突发性治安事件工作领导小组报告有关情况并提出启动预案的建议。市处置突发性治安事件工作领导小组根据报告的情况和制定的预案，作出是否启动的决定。

3、召开工作会议。开预案启动以后，由市处置突发性治安事件工作领导小组召开成员单位负责人参加的工作会议。会议内容为：

（1）通报处置重大突发事件情况，研究具体的处置方案；

（2）研究确定上报情况的对象、内容和方式；

（3）根据情况需要，作出启动处置突发事件相关工作组的决定；

（4）成立指挥部，并视需要成立现场指挥部，设立现场指挥部办公室。

4、建立指挥部。处置突发性治安事件指挥部设在市公安局指挥中心，信息上报组及有关应急机构派出人员到指挥部临时参与工作。指挥部实行24小时工作制，其职责是：

（1）与各应急机构保持联系，随时掌握事件发展情况，针对存在的问题向市处置突发性治安事件工作领导小组提出处理建议；

（2）及时将所了解的情况向市处置突发性治安事件工作领导小组报告，并将市处置突发性治安事件工作领导小组的指示和意见传递给有关单位；

（3）代表市处置突发性治安事件工作领导小组协调各应急机构之间的关系，在需要的情况下调遣其它社会力量参与事件处置工作；

（4）安排有关上级领导到事件现场视察工作。

5、现场指挥部的主要工作职责是：

（1）指挥协调现场的抢险救灾、调查取证工作；

（2）了解现场人员伤亡和财产损失情况，及时向上级汇报事件处理的进展情况；

（3）将上级机关和领导的指示、通知准确记录下来并迅速传达下去；

（4）组织好指挥部工作会议和市领导汇报会议。

6、现场指挥部设立指挥长。指挥长由市公安局主要领导担任，各辅助单位现场负责人均为指挥部成员。指挥部实行指挥长负责制。指挥长的职责是：

（1）负责召集参与现场工作的单位的现场负责人，明确各单位在突发事件中承担的工作；

（2）根据事件的需要，提出设立现场工作组的建议，由各处置突发事件工作组组织实施。各现场小组建立后，其职责及工作程序按各机构的预案执行；

（3）组织划定事件现场的范围，实行必要的管制或封锁；

（4）研究现场抢救方案，制定具体抢救措施，决定抢救人员的出动、支援和轮换；

（5）掌握各个工作组的工作进展情况，在人力、物力不足的情况下，向上级机构申请支援。

(二)中、后期处置

1、重大突发事件和特大突发事件发生后，市处置突发性治安事件领导小组领导要到事件现场。其到现场的工作职责有：

（1）听取指挥部的汇报，掌握人员伤亡和财产损失情况；

（2）指导、掌握事故原因调查情况，检查抢救方案的实施情况、伤员救护情况；

（3）对现场需要的人力、物力支援问题进行协调；

（4）对涉及两个以上部门工作交叉问题进行分工；

（5）掌握善后处理工作的进展情况；

（6）探望伤病员、死者家属，慰问受灾群众和抢险救灾人员；

（7）对信息上报工作、新闻工作及其它有关事项提出意见。

2、突发事件发生后，与事件有关的单位应当按照有关规定向上级部门报告。

3、成立调查小组。突发事件发生后，根据突发事件的分类，由市公安局牵头组成调查小组，依照法定程序进行事件调查，并依照法定期限结案。事故调查人员应实事求是，以科学、公正的态度依法进行事件调查，任何单位和个人不得干扰阻挠。突发事件发生后，事故责任单位和有关部门及时做好善后处理工作，积极做好恢复生产、经营工作。

4、有下列事迹之一的单位和个人，可以由市政府给予表彰和奖励：

（1）在处置突发事件中，组织严密，指挥得当，防守有力，奋力抢险，出色完成任务者；

（2）在危险关头，保护国家和人民生命财产，抢救群众有功者；

（3）及时准确报送重大事件预警信息和动态信息，为事件处置赢得时间，成效显著者；

（4）为处置突发事件献计献策，成效显著者；

（5）其他有特殊贡献，成绩显著者。

有下列行为之一者，视其情节和危害后果，由所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（1）在突发事件发生后玩忽职守，迟报、漏报、瞒报、误报事件情况，延误处置的；

（2）在处理突发事件中玩忽职守，不听从指挥，不认真负责，或在紧要关头临阵逃脱的；

（3）挪用、盗窃、贪污抢险救灾钱款和物资的；

（4）阻碍工作人员依法执行公务的；

（5）其他危害抢险救灾工作的。

结 论

总之，对于治安突发事件的处置是一项复杂、繁琐但又至关重要的工作。我们既不能因为当前面临的政治、经济、社会等严峻的困难，而纵容其对社会秩序的危害，又不能单单因为为了经济的发展而忽视对治安突发事件的研究与处置工作。只有在分析其的成因、总结其规律的基础上，通过调动全社会各方面积极因素，才能保证社会治安秩序形成一个健康的、良性的、有序的循环体系。


参考文献

[1] 《 辞 海》.上海辞书出版社.1979年版.第51页.

[2] 宋占生.《中国公安百科全书》.1989年版.吉林人民出版社.第1297页.

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[4]《列 宁 全 集》.第二十卷.1958年版.人民出版社 .第194页.

[5] 马克思.《马克思恩格斯全集》.1979年版.人民出版社.第123页

[6] 赵瑞政.《个人社会学》.哈尔滨船舶工程学院出版社.1992年版.第240页.

[7] 谢邦宇.《行为法学》.法律出版社.1993年版.第127页.

[8] 《列 宁 全 集》. 第2卷.人民出版社.1960年版.第868页.

[9] 冯锁柱.《治安事件预防、预警与处警》.中国人民公安大学出版社.2002年版.第46页.

[10] 冯锁柱.《治安事件预防、预警与处警》.中国人民公安大学出版社.2002年版.第57页.

傅嘉威 侯铁锋