试论我国民事公益诉讼制度的构建

【内容摘要】 随着我国经济和社会的发展，环境保护、消费者权益保护等方面的矛盾逐渐凸现，建立民事公益诉讼制度已经成立社会公众的一个迫切要求。虽然法学界对建立民事公益诉讼制度的重要性和迫切性已经到达了一致认同，但是在具体的制度设计方面还存在较大的差异。具体来说争议主要集中在以下几个方面：民事公益诉讼原告资格问题、民事公益诉讼的范围、被告责任的履行、民事公益诉讼协调问题。笔者通过对民事公益诉讼的几个基本问题进行探讨，进而对我国民事公益诉讼制度的具体构建提出了一些观点，以期对我国民事公益诉讼制度的构建有所裨益。
【关 键 词】 公益诉讼 适格 诉讼成本 传统诉讼

案件事实：


1、松花江水污染公益诉讼案件


松花江水污染事件发生后，整个松花江流域严重生态环境破坏。2005年12月7日，北京大学法学院汪劲、甘培忠、贺卫方、王社坤、严厚福、于谨源及自然物鲟鳇鱼、松花江、太阳岛以中国石油天然气集团公司、中国石油天然气股份有限公司、中国石油天然气股份有限公司、吉林石化分公司为共同被告，以松辽流域水资源保护局、吉林省环保局、黑龙江省环保局、吉林省水利厅、黑龙江省水产局、哈尔滨市太阳岛风景区管理局为第三人向黑龙江省高级人民法院提起民事诉讼。要求法院判决被告消除对松花江的未来危险并承担恢复原状责任；赔偿100亿元人民币用于治理松花江流域污染和恢复生态平衡；责令第三人共同或分别设立并管理松花江流域污染治理基金，以便作出基本的政府投入以及接受被告赔付的资金，由该基金持续性安排资金恢复松花江流域的生态平衡；判令被告支付本案诉讼费。同时，鉴于本案标的额巨大，且涉及公益，原告方同时提出了减免诉讼费用的申请。黑龙江省高级人民法院立案庭以“原告不适格；案件不属于人民法院受案范围等原因拒绝受理本案

2、乐陵市人民检察院诉被告范某环境污染案件


范某于2001年9月24日以其同村村民董某的名义，在乐陵市工商行政管理局以加工、销售橡胶助剂、沥青的名义注册登记了“乐陵市金鑫化工厂”，并领取了营业执照。之后，范某开始炼制石油制品项目。经取样检查，石油产品质量不合格，属于非法生产，对周围环境有严重影响，严重威胁人民的生命、财产安全。乐陵市人民检察院以范某为被告向乐陵市人民法院提起民事诉讼，请求法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。2003年5月9日依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定，判决被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的五日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。

　　近年来，民事公益诉讼不断见诸于报端，日渐成为一个社会热点问题，也是法学理论届的一大看点。民事公益诉讼的产生的原因是“民事公益违法行为”因各种原因未得到有权机关切实合理的处理而导致公共利益处于无人维护的状态。这种公共权益无人维护的现象在环境保护领域、消费者权益保护领域和国有资产保护方面尤其突出。也因此，在日美等民事公益诉讼发达国家在这三方面起到了较为突出的作用，有效维护的社会公共利益。随着我国民事公益诉讼实践的发展和研究的深入，法学理论届关注的重点已经从建立民事公益诉讼的必要性与可行性转变为民事公益诉讼制度的具体构建上，并产生了诸多优秀的理论成果，如律师行业制定的《民事诉讼法修改建议稿》。本文结合上述两个案例，对构建民事公益诉讼制度的难点问题进行一些探讨。

一、民事公益诉讼原告问题

根据《民事诉讼法》第108条规定，原告必须符合两个条件：法定的民事主体，包括公民、法人、其他组织；与案件有直接利害关系。这两个条件缺一不可，否则将被拒绝于公益诉讼之外，我国大多数民事公益诉讼的失败都可归咎于这一法律规定。在《刑事诉讼法》第77条对此有例外规定，国家、集体财产遭受损失的，检察院在提起刑事诉讼的同时可以附带提起民事诉讼。这种原告一元化的立法是以财产私有制为基础的，即假设任何合法权益都有着积极的捍卫者，一旦其权益受损，那么权利人必然会诉求于法律。然而，在公益诉讼中由于权利主体是社会公众，这种权利主体的分散性和不确定性导致权利主体难以根据现行法律直接行使自己的诉讼权利。社会性组织，特别是政府相关权力机关（如：松花江水污染案件中的国家环保总局）对公共利益维护缺乏响应的积极性。例如： 2005年松花江水污染发生后，时隔一年国家环保总局才根据《中华人民共和国环境保护法》、《环境保护行政处罚办法》等法律，直接对造成松花江水污染事件的吉林石化分公司处以100万罚款。当然，100万罚款是环境保护部门根据现行法律所实施的最高罚款限额，也开创了建国以来环保部门罚款的记录，但是这远远不够弥补因环境污染而带来的各种损失。这就带来一个问题，当“行政失灵”时，公共利益由谁来维护？我们不能寄希望于缺乏维权积极性的行政机关放弃行政职权行使者的优越地位而以民事诉讼的方式来维护社会公共利益，那么只有放宽启动民事诉讼的条件使具有维权能力而又具有维权积极性的主体进入原告的范围。这种对原告适格标准的扩展必须能够达到这样一种目的—原告在公益诉讼中具有充分的代表能力并能很好地维护社会公共利益。[1]

这一点我们可以借鉴西方一些国家对公益诉讼原告的认定。公益诉讼最早可以追溯到古罗马时代，古罗马把法分为公法和私法，相应的将诉讼分为公诉和私诉两种。在古罗马法中，公诉不同于现代意义上的公诉，而是刑事公诉、行政公诉、民事公诉三者的总和。在市民法中，古罗马规定公益诉讼可以由国家公职人员和具有公民权的罗马市民提起。在现代司法历史上，美国通过判例的形式最先重拾罗马公益诉讼制度，在公益诉讼主体问题上美国通过《谢而曼法》、《克莱顿法》、《反欺骗政府法》以及判例将检察机关、公民个人、任何组织、甚至动物、树林、文物等自然物都纳入公益诉讼的原告范围。在英国，一般由检察长代表公众提起诉讼以倡导公共利益，组织公共性不正当行为。但是在环境污染、人权保护等领域，公民个人、一定的组织、某些相关机构和公职人员被赋予了原告资格。[2]相对英美法系国家来说，大陆法系国家在公益诉讼主体问题上的态度较为审慎。如在大陆法系典型的代表法国，公益诉讼的原告包括检察机关和特定的社会团体，而不包括公民个人。但是无论美国、英国还是德国、法国，在公益诉讼中原告多元化已经成为了一个不容争辩的事实，并且原告范围在实践中呈现不断扩张的趋势，这为我国设计公益诉讼原告制度提供了借鉴经验。

通过比较，笔者认为，我国公益诉讼的原告应当包括检察机关、相关的社会团体、公民个人。（一）检察机关。在我国通过《刑事诉讼法》第77条已经赋予了检察机关部分提起民事公益诉讼的权力，但是这种被限制的主体资格已经不能满足社会对公益诉讼的需要，因此应当借鉴其他国家的实践经验赋予检察机关提起任何民事公益诉讼的权力。另外，在公益诉讼中，受害方往往是弱势群体，被诉主体在经济、法律知识甚至社会地位都处于强势地位。在这种情况下，检察机关作为国家公权力适时介入，以民事诉讼的方式维护国家和社会的公共利益就显得十分必要。（二）相关的社会团体。在各国的实践中，社会团体作为民事公益诉讼的原告已经成为一种普遍的制度。在我国，各种社会团体，特别是民间自行组织的团体还不够成熟，但是随着经济和社会的进步，各类团体必然进一步发展，期具有的组织能力、专业知识将为民事公益诉讼提供强大的支持，并且社会团体作为原告能够获得更多的公众认同，和减少法律外因素的干预。（三）公民个人。民事公益诉讼的目的是为了维护公共利益，民事公益诉讼是为了维护公共利益，那么应当赋予公民个人以原告资格，以体现民事公益诉讼的开放型和公共性。根据我国《宪法》第2条规定“人民享有管理国家和社会公共事物的权力”。赋予公民个人以原告资格无疑是对该条的贯彻和落实。另外，在我国，一切权力属于人民，检察机关和社会团体之所以能以原告的身份提起民事公益诉讼，根本原因在于公民通过法律或其他形式将分散的权力集中起来，委托其行使，那么既然作为受委托的组织都可以享有原告资格，那么权力的真正拥有者公民个人理所当然的享有原告资格。


二、民事公益诉讼范围


从民事公益诉讼的目的来看，凡是危害或者可能危害国家利益、社会公共利益的民事违法行为都应当属于可诉范围。 [3] 对这一定义，笔者予以认同，但是这一定义仍然未能解决民事公益诉讼的的范围，其症结在于“公共利益”在实践和理论上都是一个不甚明了的概念。庞德曾经尝试给公共利益进行阐释，认为社会公共利益是从社会生活的角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望，具体包括一般安全利益、社会组织安全利益、一般道德利益、保护社会资源的利益、一般进步的利益和个人生活方面的利益六大类，每一大类里又包含多种小类。[4] 庞德的这一阐述只是对公共利益进行了具体的分类，并没有界定公共利益的范围。美国行政伦理学家库伯曾经讲过“要想给出一个能在理论届或实际工作者中公认的社会公共利益定义是不可能的”，[5] 因为随着经济社会的不断进步，社会利益多元化已经成为现实，并且其多元化发展的趋势仍然明显，在公共利益的界定上出现“众口难调”的局面。当然，公共利益在外延上是模糊的，和个人利益在边缘上呈现交织状态，并且随着社会利益多元化的发展而不断延伸，这使得公共利益的范围是没有明显界限，但是这并不代表不能够形成某种评判公共利益的标准。从实践的角度来看，民事公益诉讼起因于“民事公益违法行为”。在现代法制国家，法律是社会公众意志的代表，因此可以借助法律来对某种利益是否属于公共利益进行评判。

因此，当一个民事行为发生后，如果这个行为违反相关法律，并且给社会公共造成了利益的损害，那么就属于民事公益诉讼的范围。从损害后果的现实性来划分，民事公益诉讼的客体包括两种：侵害公共利益的民事公益违法行为和危害公共利益的民事公益违法行为。前者是损害后果实际发生的民事公益诉讼，后者是损害后果尚未实际发生，但是如果违法行为继续进行，那么公益损害结果的发生存在一定的必然性。

在《美国联邦例法》中的“鱼儿不会说话”就是危害公共利益的民事公益诉讼的典型判例。案件起于美国联邦议会批准在小田纳西河上修建一座用于发电的水库，先后投入了1亿多美元。当大坝工程即将完工的时候，生物学家们发现，如果大坝建成的话，大坝底的珍稀鱼类蜗牛鱼的生活环境将受到影响，并将导致这种鱼的灭绝。于是环保组织向法院提出了诉讼，要求停止修坝并放弃修建水库的计划。最高法院依据美国联邦1973年颁布的《濒危物种法案》，判决停止大坝的建设。


三、民事公益诉讼具体的诉讼程序设计


民事公益诉讼的程序设计涉及诉讼的各个环节，本文仅仅就其中一些突出问题进行一些探讨。（1）防止滥讼。在法学理论界一直存在这样一种担心，就是当原告适格标准的放宽以后会不会导致滥讼，或者诉讼参与人过多而导致诉讼过于繁杂的两难境界。[6] 学界之所以对公益诉讼的滥诉如此担心，这和近年来恶意诉讼案件的增加是分不开的。但是公益诉讼不同于私诉，在恶意诉讼中，当事人是在经济利益的驱动下滥用诉讼权利的，而公益诉讼并不能提供给原告这一内在的驱动力。这种建立在“理性经济人”的考虑并不能涵盖所有公益诉讼主体的诉讼心理，并且理性的公益诉讼也可能出现一定的重复而导致司法资源的浪费，因此还应当进行一定的程序性设计：为减少个人非理智得提起民事公益诉讼，对公民个人提起民事公益诉讼应当在不影响公民诉权得情况下加以适当限制，对公民提起民事公益诉讼的原告限制为“10人”以上；对重复提起的民事公益诉讼，法院应当不予受理并告知当事人向已经立案法院提起或者受理后移送管辖，作为共同原告加入到诉讼中来；公益诉讼中应当避免个人利害关系的直接参与，即原告在提起民事公益诉讼中不得同时向法院主张维护自己的权益，防止公益诉讼的特别程序被滥用。

（2）诉讼费用。任何主体参加诉讼都必须面对诉讼成本问题，公益诉讼作为诉讼的一种形式概莫能外。并且公益诉讼一般涉及的是重大公共利益，如环境污染方面的诉讼，诉讼标的巨大。如果按照现行诉讼法的规定收取民事公益诉讼费用，除了检察机关可以凭借其特殊的法律地位和国家强大的财力支持能够提起民事公益诉讼外，其他主体都将被排除在外，这就使得法律普遍赋予的权利因法律外因素而被剥夺。因此，应当对民事公益诉讼诉讼费用实行特别的规定。有观点认为“在提起公益诉讼时，预先不缴纳诉讼费用，待案件审结后，由败诉方承担案件的诉讼费用”。[7]笔者认为这一制度设计仍然使公益诉讼原告在提起民事公益诉讼之前仍然面临着未知数额诉讼费用的承担问题，因为要求原告在起诉时就能够全面准确的预料诉讼结果是不可能的，因此，在原告败诉的情况下，免收诉讼费用。总之，要尽可能减少诉讼费用对原告诉权的限制。另外，对于原告在诉讼中的其他费用，如律师费、交通费、误工费等，在原告胜诉后由法院判决被告予以赔偿。

（3）原告在民事公益诉讼中的处分权和救济程序。在一般的民事诉讼中，原告对自己的实体权利和诉讼权利具有较大的处分权，因为对自己权利的处分不会有损他人或社会的利益。但是在民事公益诉讼中，公共利益的权利主体和原告是相分离的，两者之间的意思很难做到完全一致，因此，如果赋予民事公益诉讼原告较为广泛的处分权，那么公共利益很难得到切实的保障。在这一基础上，对原告处分权的限制可以借鉴我国代表人诉讼制度的规定---“涉及实体权利的重大事项应当经过人民法院准许”。在公共权利受损的救济方面可以分为两个方面：一是上诉、申诉的主体应当扩大，将具有原告资格的任何主体都纳入其中，而不仅仅限于一审的原告；二是原告只针对民事公益侵权行为提出部分诉讼请求或者生效裁判不足以弥补国家或社会公益损失的，允许其他具有原告主体资格的主体针对同一事项另行提起诉讼。

（4）胜诉后的奖励制度。许多学者认为，民事公益诉讼制度涉及应当体现对民事公益诉讼的奖励制度，对此，笔者不予认同。随着公民法律意识的不断增强，在权利观念潜移默化的作用下，部分公民已经意识到个人权益以外的公共权益保护的重要性，[8]这是民事公益诉讼的基本动力。随着社会发展，法制进步，公民的这一社会责任感将会增强，法律的支持和社会公众的认同将给民事公益诉讼提供强大的支持，胜诉后的经济奖励根本没有必要。此外，如果在民事公益诉讼制度中，设置相应的奖励制度，那么，很可能导致滥诉。

（5）举证制度。对于原告来讲，在民事公益诉讼中由于证据的分散性和专业性给原告举证带来了较大的难度；相反的，被告在证据的占有和取得上都有着绝对的优势，因此，为了实现主体地位的平衡和公益诉讼的目的，应当实行举证责任倒置。


四、民事公益侵权的责任履行


依据我国《民事诉讼法》，承担民事责任的主要方式有十种：停止侵害；排除防碍；消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；支付违约金；消除影响；恢复名誉；赔礼道歉。这十种方式在民事公益诉讼中均可以得到适用，对于停止侵害、排除防碍等责任承担方式，被告可以直接对公众作出，但是对于赔偿损失这一方式被告应当如何履行在实践中还没有形成一个统一的认识，也就是如何确定公众代表人问题。在案例一中，原告提出了“责令第三人共同或分别设立并管理松花江流域污染治理基金，以便作出基本的政府投入以及接受被告赔付的资金，由该基金持续性安排资金恢复松花江流域的生态平衡”这一方式，很好的解决了诉讼利益接收的问题。因此对于这赔偿损失这类责任承担方式如果能够确定权利人或者权利人代表人的（如国有资产监督管理机构），则由该组织接收；没有相应组织的，可以通过建立相应的基金，或者直接由具有较高社会认同的社会公益性组织（如消费者权益保护协会）代为管理和使用。民事公益诉讼判决后，公民个人因自身的合法权益受到民事公益侵权行为侵犯而提起民事诉讼如何处理以及裁判生效后如何履行，这是建立民事公益诉讼制度无法回避的一个问题。对于这个问题，笔者认为，即便民事公益诉讼被告在履行完公益诉讼裁判所确定的法律责任后，其仍然不因此而超脱于诉讼之外。民事公益诉讼被告在普通民事诉讼判决所承担的民事赔偿责任如果和民事公益诉讼中已经承担的责任重合的，那么，则该部分赔偿则由原接收赔偿的公共代表组织从所接收的赔偿财物中予以支付。另外，由于个人合法权益受民事公益侵权行为侵犯的公民是多数的，并且均有可能提起相同的诉讼，因此，应当建立涉及公益侵权行为的判决适用制度。在这一制度下，当事人起诉到法院，法院经审查原告起诉符合涉及公益侵权行为诉讼的情形，则直接适用原判决，从而减少司法资源的程序性耗费，同时也降低案件当事人的诉讼成本。


五、结语


对于我国而言，民事公益诉讼是一种新型的诉讼形式，还处在实践的初步探讨阶段。由于民事公益诉讼与传统诉讼之间存在很大的异同，因此，在传统诉讼为基础的诉讼模式上建立民事公益诉讼将是一个长期而艰难的过程。另外，虽然民事公益诉讼会解决许多传统诉讼无法解决的问题，但是司法并不能包揽一切，尤其是在我国现行的政治体制下，因此，民事公益诉讼制度的建立，无论是从立法理念的确立上还是具体制度的设计都应当慎之又慎。


【注释】


[1]叶明，《公益诉讼地局限及其发展的困难》，载自《现代法学》，2003年第5期。


[2]高晓楼，《论公益诉讼原告利益的多元化》，载自《陕西省政法管理干部学院学报》，2006年第2期。


[3]刘晓梅，《浅谈民事公益诉讼》，载自《天津检察》2006年第2期。


[4]李春成，《公共利益的概念建构评析》，载自《复旦大学学报》，2003，第1期。


[5]陈贤贵，《公益诉讼的冷思考》，载自《贵州警官职业学院学报》，2006年第4期。


[6]陈贤贵，《公益诉讼的冷思考》，载自《贵州警官职业学院学报》，2006年第4期。


[7]韩红俊，王均荣，《公益诉讼的理性思考》，载自《国家检察官学报》，2004年第12期。


[8]杜茹，《浅议公益诉讼的完善》，载自《贵州社会科学》，2006年9月第5期。

 江苏省徐州市沛县人民法院 孙守旺