应立法明确村民概念以圆邢玉玺式村民的村长梦

年富力强、知识渊博、土生土长、热爱家乡、从1993年4月回老家上烧锅村办厂开矿的邢玉玺，高票落选，难圆“村长梦”。看似受阻选民资格，实质上却暴露我国《村民委员会组织法》的立法缺陷——未对该法的主体——“村民”的概念予以明确界定，以致出现文中描述的戏剧性的邢玉玺“选民资格一天之内得而复失”。

8月15日上午，首先是让本来对法律概念和程序就不太明白的村民，以村民代表大会的形式去自治决定，经过讨论，以“两票反对，两票弃权，33票同意”的表决结果确认了邢玉玺的选民资格；当日下午内蒙古自治区喀喇沁旗十家乡副乡长贾玉文却电话通知邢玉玺“上午确认其选民资格的决议无效”。之后，喀喇沁旗村委会换届选举领导小组办公室负责人贾玉文在接受记者釆访时对“居住”一词的解释说，居住应是家庭居住，而不是个人因为工作居住。贾玉文还认为“即使邢符合这个条件，法律规定得很清楚，村民，也就是说必须有农业户口，邢是城镇户口，显然不具有选民资格”。关于邢玉玺式的“村民”选举资格问题，法律法规本来就没有明确统一的界定，又怎能让村民和选举委员会争论得清楚呢？！——即便是邢玉玺依照我国民诉法第一百三十四条规定（“公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可在选举日五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。”）向人民法院起诉，法院又依据什么去判决？——目前只能参照地方性法规。然而，地方性法规又各有特色，不尽相同。

例如，江西省人民代表大会常务委员会于2002年6月1日修改通过的《江西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十条规定“有选举权和被选举权的村民，一般在户籍所在地的村进行选民登记。现居住地与户籍所在地不一致，连续居住本村1年以上并履行村民义务，本人要求在居住地参加选举的，由其户籍所在地出具证明，经居住地所在村的村民选举委员会确认，可以进行选民登记，但不得在户籍所在地重复登记。”

又如，2000年8月26日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《 江苏省村民委员会选举办法》 第十一条规定 ：“有选举权和被选举权的村民应当在户籍所在地的村进行选民登记。 因为婚嫁、征地等原因户籍不在本村，但生产、生活在本村并履行村民义务的公民，提交户籍所在地选民资格证明后，经村民选举委员会讨论决定，可以进行选民登记，但不得在户籍所在地重复登记。”

农村要发展，法治是保证；农民奔小康，素质是关键。新农村建设不仅要让农民喝干净水、上卫生厕、住整洁房，更要让农民依法自治、选好村长、掌握技术、发展经济。笔者认为，为推进新农村建设健康、深入、有效地进行，要在中国这样一个最广阔的农村，实现最基层、最广泛的民主法治——村民自治，例如“海选（直选）”村民委员会成员、“一事一议”决定村民自己的事务，这都涉及参与主体——村民。目前由于“村民”概念不明确，容易引发矛盾和纷争，尤其是长期以来把“村民”等同于“农民”的习惯思维与做法，限制了农村人才的引进，局限着农民的观念，影响了农村的快速发展，要加快社会主义资新农村建设，亟需立法明确“村民”的概念内涵。如能恰当地界定“村民”概念，胜于给农村一个项目、一笔资金，它带给农村的将是一批优秀的人才，一些先进的理念，一种良好的法治，将可实现农村与城市的互动、互补、互进、互赢。

笔者建议：

1、不能把“村民”简单地等同于“农民”，也不能把是否有“农业户籍”作为“村民”的条件，应以是否尽义务，是否受管理、是否居家或居住为条件。因为，据《我国大百科全书》的解释：村民是“居住在一国境内，受该国管辖的自然人”，对乡村的解释是“也称农村，是区别于城镇的一类居民点的总称”。《现代汉语辞典》解释：村民是“乡村居民”，对居民的解释是“固定住在某一地方的人”。尽管各种辞书对“村民”这个概念的表达不同，但含义是基本一致的，也是合理的，从没有把其与户籍制度相关联。我国《宪法》对居住在城市和农村的人则一律称居民，也从没有把户籍制度作为分水岭。

2、由全国人大常委会出台立法解释，对“村民”概念作出法定解释；或修改《中华人民共和国村民委员会组织法》，开宗明义地单列一条明确界定“村民”概念，并把取消农业税之后，对农民原来依《村民委员会组织法》应尽的一些义务条款进行与时俱进的修改，如，该法第十九条涉及到的乡统筹、村提留、村办学校等义务。但鉴于我国农村幅员辽阔，基础设施差，财力又有限，还应设置村民“一事一议”筹资兴办村内公益事业的条款，以尽快改变农村的路、桥、水利设施存在的困难和隐患，或弥补国家专项补助资金的不足，使国家专项补助与村民自筹资金有机结合，调动一切积极因素改变农村的生产、生活环境，加快新农村建设步伐。

3、明确规定“村民，是指在某一自然村内或自然村管辖范围内，安家落户或者居住一年以上（含一年），受该村组织领导管理的自然人”。并在该法关于选民登记的条款中规定“现居住地与户籍所在地不一致，连续居住本村1年以上并履行村民义务，本人要求在居住地参加选举的，由其户籍所在地出具证明，经现居住地所在村的村民选举委员会确认其未在户籍所在地重复登记，可以进行选民登记”。这样规定，既把长期离土离乡在外地谋生，但家庭主要成员还在本村，自己亦接受该村组织领导管理的农民当然地包括在内，又把自愿来到农村工作生活并受该村组织领导管理的各类人才也包括在内；这样，有利于鼓励农民离土离家创业谋发展，有利于吸引象邢玉玺式的人才到农村引导农民脱贫致富奔小康，有利于提高农民整体素质，有利于缩小城乡差别，有利于统筹城乡发展，有利于构建农村和谐，也有利于今后法院依照特别程序审理选民资格案件，统一司法尺度。

 江西省抚州市中级人民法院 张员娇