对检察院民、行案件的抗诉应予规范

内容提要：检察院对法院的民事、行政案件生效裁判提起抗诉启动再审程序，其时间的无限性、立案标准的随意性导致抗诉过滥，有悖法制统一原则。其价值取向应限制在有关国家的、人民利益的重要民事、行政案件，公益诉讼案件,并且应受时效的制约，国家应从立法上及时对其予以完善。
关键词：检察院；抗诉；民事、行政案件；再审

近年来，检察院的民、行案件抗诉工作有了长足的进展，对于错案的纠正，审判人员自律意识的提高，维护公民、法人的合法权益起到了积极作用，在一定程度上促进了法律的正确实施。但是，由于抗诉条件过于宽泛，过度的以公权力干涉私权力，不适当的追求抗诉案件数量或改判率指标而导致抗诉权的滥用。在更大程度上，不加限制的抗诉再审使法院两审终审以及申诉再审制度趋于名存实亡，消损了法院判决的终局性和权威性，从而进一步加深了人们对司法的信任危机，影响了法律监督的严肃性，同时检察院权力的扩张空间过大，难以达到立法设置民、行抗诉再审程序所预期的目的，不利于法制的统一，因此，其合理性、必要性实在令人怀疑。①在2007年3月刚刚召开的全国人大、政协两会上，对检察院民、行案件的抗诉也是与会者十分关注的内容之一。笔者仅站在实务的角度从以下几点略抒管见。

一、检察院对申诉的受理及抗诉的提起应受到时效制约

根据现行立法，当事人对法院作出的裁判，如果无正当理由在法定的期限内未提起上诉或申诉，就应视为对法院裁判的认可和服从、对上诉及申诉权利的放弃，即便提出申诉法院也不会受理。但是，检察院对申诉的受理及抗诉程序的启动则相反，无论法院的裁判生效多少年，根本没有时效的制约，当事人向法院的申诉被依法驳回的情况下，反而到检察院申诉请求抗诉，并且均能启动法院的再审程序。对于目前这种状况，在司法界无论是对相关法律规范的理解不一，还是因法理上的观点分歧，一直处于无休止的争论之中。

有观点认为，“由于很大一部分抗诉案件来自于当事人向检察院的申诉，检察院对此进行审查也需要一个过程，所以机械地套用两年的时效是不合适的。”“对于向检察院申诉是否受两年的限制，法律和司法解释均未规定。《民事诉讼法》第一百八十二条，最高法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十三条的规定，仅仅是对当事人向法院申诉的限制，对当事人向检察院申诉以及检察院向法院提出抗诉没有约束力，法律没有要求当事人向检察院申诉必须在两年内进行。”“检察院对民、行案件的抗诉，是针对法院的违法审判，并非针对另一方当事人。”这是目前反对抗诉时效制约者典型的代表性观点。

笔者认为，当事人向法院或向检察院的申诉目的是同一的，都是为了启动再审程序，只不过就是向检察院申诉获取的是以抗诉的形式启动再审而已，如果没有随后的再审，当事人的申诉，检察院的抗诉也就没有任何意义，所以，当事人向检察院的申诉与向法院申诉相比较，只是受理机关不同、启动再审的程序不同，其目的没有实质的区别。法院再审的启动绝大部分也是来自当事人的申诉，并且已依法脱离原审判庭的审查，其审查需要的时间在如今的信息年代很难评判出与检察院有多少差别。检察院是法律监督机关，其职责的履行更应体现法制的统一。《民事诉讼法》第一百八十二条规定的“当事人申请再审，应当在判决，裁定发生法律效力后二年内提出。”是当事人申诉法定的不变期限，不管其申诉是向法院还是向检察院提出都应受到申诉时效的限制。无论是法院还是检察院，在接到当事人的申诉时，只要超过两年时效的，都应当依法驳回。“申请再审是当事人的权利，这种权利的行使应该有时间的限制，否则，当事人的权力随时可以行使，判决生效后三、五年，甚至数十年后都可以提出再审，既不利于当事人权利的保护，也不利于人民法院再审案件的审判，因为年深日久，时过境迁，有关事实难以查清。”②《民事诉讼法》第一百八十二条的规定并没有排除当事人向检察院的申诉受两年时效的限制，对法院、检察院受理当事人的申诉应有普遍的约束力。检察院的违法抗诉，不能作为法院再审立案的根据而启动再审程序。《民事诉讼法》第一百八十六条规定检察院提出抗诉的案件，法院应当再审。是以检察院抗诉合法为前提，所有国家机关都必须依法行使职权，作为法律监督机关的检察院更应率先垂范。抗诉是检察院代表国家对民事审判活动进行法律监督，目的是维护社会主义法制的统一和尊严。如果检察院把当事人超过两年申诉时效而被法院驳回的案件予以立案并提出抗诉，既没有法律依据，又破坏了执法的统一性，损害的不仅是法院在人民心中的公信度，还有相对方当事人的合法权益。

虽然《行政诉讼法》未对申诉期限做出具体规定，但是，最高法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十三条第一款同样规定了二年的期限，该解释第九十七条还规定了“可参照民事诉讼”的弹性条款。所以，对于民、行案件的生效裁判，当事人无论向法院申诉还是向检察院申诉，遵守两年的期限还是有法可依的，起码是可参照的。检察院对行政案件的抗诉应注意到国家行政管理需要连续性、稳定性、确定性，既要维护司法的既判力和公正性，又要兼顾司法与行政的高效率，遵守及时的原则，即时效的制约。

2001年8月14日最高检察院民事行政监察厅以[2001]高检民法第4号《关于规范省级人民检察院办理民事行政提请抗诉案件的意见》第一条中规定，“对下列民事行政申诉案件，省级人民检察院应不予受理：……5.申诉人在人民法院判决、裁定生效两年之内无正当理由，未向人民检察院提出申诉的案件”。这是最高检察院民事行政监察厅对省级检察院就该问题作出的一个指导性意见，虽然没有提出穷尽法院的诉讼程序以后才能向检察院申诉，但还是客观、务实的提出了“在法院裁判生效两年内无正当理由未向检察院申诉的，省级检察院不予受理，”上述这一亮点应当说是值得国家立法吸收之处，美中不足是其效力范围未波及到各级检察院，因为绝大部分抗诉案件都发生在基层。遗憾的是上述意见中的时效条文也成为昙花一现，如2001年10月11日最高检察院发布施行的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》只字未提时效问题，导致检察院抗诉制度中的时效规范被扼杀在萌芽状态。

对于当事人来说，超过向法院申诉期限反而到检察院找回已丧失的司法救济权，再次获得申诉的机会，对那些服从法院驳回申诉裁定或不知道向检察院申诉的当事人就意味着申请再审的机会永远丧失，在法院和检察院之间人为的创制出双重受理标准，这种不公正待遇与法律面前人人平等的原则相悖，使人感到申诉的两年时效制度可有可无，形同虚设，甚至搞混了人们对法院与检察院之间的关系。故此，当事人申请检察院抗诉，也应受两年期限的制约。“申诉权力属于宪法规定的基本权利，应当受到充分的尊重，但任何权利的行使皆不是无限制的，更不是无拘无束的，否则就会出现权利的滥用，甚至损害到权力本身，我国长期以来的申诉权即是如此。”③

比如，有的当事人在法院的判决生效后，将生效裁判确定的房产权进行了交易，检察院一旦受理当事人的申诉，对法院的生效裁判以抗诉的形式启动再审程序，当事人的正常交易随之就会失去安全保障，善意取得者的合法权益即面临不确定状态，当然，随后给其所造成的损失将是以国家赔偿为代价。再如,政府对农村居民宅基地使用权纠纷依法做出处理决定，经法院行政诉讼判决维持，双方当事人对判决既未上诉，也没有提出申诉，均依据政府的确权建造新房。十年后，一方当事人反而向检察院申请抗诉，且不说抗诉的理由正确与否或者法院再审是否进行了改判。首先应当注意到数年内发生的变迁。如果法院的再审撤销了原判，将会重新出现无序局面，当事人投巨资得来的新建筑是否意味着新的危险？如此下去，按下葫芦起来瓢，检察院的抗诉不能发挥促进社会稳定的功能，反而可能侵害涉案公民的合法权益。不仅增加诉讼成本、行政管理的成本，更重要的是增加社会的不稳定因素。

没有限制的公权力是滋生腐败的祸根，没有限制的私权力形同潜伏于社会的传染病毒，均会影响法律制度的进程、引起社会的动荡不安。如果国家立法只对当事人向法院的申诉设定两年的期限，而向检察院的申诉没有期限制约，在当事人申诉的目的没有实质不同的情况下，从法理上很难自圆其说。总之，检察院对民、行案件申诉的受理及抗诉的提起无时效的限制，并非法制进步的象征，而是立法观念上的误区。

二、检察院对申诉的受理及抗诉的提起应坚持穷尽法院的诉讼程序

检察院对民、行案件实施法律监督，应当始于当事人穷尽法院的司法程序以后，有证据足以证明法院审判程序严重违法、适用法律、法规错误等裁判不公的案件，才能启动抗诉程序。如果在没有穷尽法院的诉讼程序之前向检察院申诉的，检察院不应受理，不应启动抗诉程序。司法实践中，检察院借法律监督的公权力任意介入法院的民事、行政审判，同时，当事人利用法律制度上的漏洞，随意的借助抗诉权，影响法院裁判效力的发挥，并且不受任何制约，导致法院的上诉、申诉制度几乎被检察院的抗诉程序所取代。

如在一起公路交通事故赔偿案件中，因主管行政机关未及时在交叉路口设置交通标志，导致车毁人亡的交通事故频发，受害人诉至法院。行政机关败诉后，虽表示对判决不服，但在上诉期限内不提起上诉，上诉期满也不向法院申诉，而是径直向检察院申请抗诉，其行为非明是对法院上诉、申诉制度的蔑视，类似案件已成为检察院民、行抗诉案件的主要来源。败诉当事人通过上述行为可达到如下目的，一是规避上诉费用；二是因检察院派员出庭支持诉讼，而又免付高昂的费用聘请律师，以检察院的抗诉启动再审程序扭转败局，拿当事人的话来说，“就是打法律的擦边球”。此类案件在社会上产生了很坏的影响。

三大诉讼中，除刑事公诉案件以外，法院作出的民事、行政、刑事自诉案件的裁判文书没有向检察院送达的义务；审结后的案卷在法院存档，也不存在主动送往检察院审查的先例，检察院也没有定期向法院调卷审查的制度，如果没有当事人向检察院的申诉，一般来说检察院根本就不涉及法院民、行案件的诉讼程序。如果不约束检察院对申诉的受理以及抗诉的提起穷尽在法院的诉讼程序之后，基本不受监督的民、行检察权将会误入歧途发展为替一方当事人打官司，直至难以控制的局面，向法院上诉、申诉的司法制度无疑就遭到了践踏，势必影响到整个司法制度改革的进程。有的人撰文以借鉴外国经验为由，片面强调民、行案件抗诉的作用，但并没有一点说服力的实质性例证，只不过是一种时尚追求而已。

三、民事、行政案件的抗诉应区别于刑事案件，不能设定案件数量及改判率指标

在检察史上，刑事案件的起诉、抗诉是检察院维系至今的主要功能，各级检察院自设立民、行案件检察部门以后，就极力开拓民、行案件的监督范围，力图使刚刚起步的民、行监督一夜之间就实现与刑事监督一样的效果，所以，刻意的追求不切实际的抗诉案件数量及改判率指标，登场造势，而难以达到预期的目的。因为刑事案件的诉讼程序是侦查、公诉、审判三机关的互动作用，加之犯罪嫌疑人主观上的对抗性，在审判程序中往往故意隐匿罪证，潜在的不确定性极易导致案情扑朔迷离，加之个别办案人员的不良因素，造成冤、假、错案在司法史上已屡见不鲜，所以，检察院一旦接到当事人的申诉或发现新的证据线索就应当及时代表国家行使抗诉权，尽打击犯罪，保护人民之责。检察院对违法的刑事裁判再审的启动权具有不可替代性。

民事案件涉及的多是私权利，具有可自由处分的特性，大部分权利的行使只要有利于社会的安定团结、和谐、家庭的和睦，当事人可随意愿处置，无需他人的干涉，特别是经生效裁判确定的法律关系，需要相对稳定；行政诉讼案件，既有私权利的处分，又有公权力的调整作用。对于国家设定的行政管理权不能朝令夕改，经依法判定的行政法律关系更不宜随意变更，否则就难以保证行政权的确定性、稳定性和连续性，行政权力的稳定才能增强公民对国家公权力的信赖。民、行案件的再审与刑事案件再审的启动程序相比，其主要的区别是遵循不告不理的原则，贯穿的是当事人主义。刑事诉讼除自诉案件外，职权主义居主导地位。检察院不宜套用刑事抗诉的模式及理念抗诉民、行案件，以公权力打破经依法确定的民事、行政法律关系，强权干涉私权利的行使，有损民主法制格局的稳定、和谐。

实践中，上级检察院曾对下级检察院抗诉案件数及改判率进行年度指标攀比，致使民、行抗诉案件数上升，然而其抗诉的质量滑坡，从笔者所在的法院来看，经抗诉的民、行案件大部分维持原判，即便有改判的案件，其法律效果、社会效果并非尽如人意。

检察院对民、行案件的抗诉，事实上已经处在了非常尴尬的地位，如庭审中的发言、举证、辩论的合法性等诸多难以解决的问题均遭到了质疑，甚至连法庭上的座次都不好确定，而在刑事案件的抗诉中就不存在这些问题，所以检察院对民、行案件的抗诉在条件未成熟的情况下，片面追求案件数量及改判率指标，并非目前司法制度改革的最佳选择。

四、立法上对民事、行政案件抗诉标准存在误区

多年来，检察院对民、行案件当事人的申诉，根本没有时效的观念，无论什么类型的案件，不考虑当事人出于什么目的，是否穷尽法院的诉讼程序，一律立案并提起抗诉。笔者浅显的以为，国家现行立法所存在的弊端是导致检察院对民、行案件滥使抗诉权的主要因素之一。

新中国成立以后，国家对检察院以抗诉启动民、行案件的再审，曾相继制定了一些法律规范，有值得今后立法发扬之处，也有需要弥补的缺憾。

1949年12月颁发的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定：“……2、对各级司法机关之违法判决提起抗议。……5、对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”

1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条规定：“（三）对各级审判机关之违法或不当裁判，提起抗诉；……（六）代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”

1954年《人民检察院组织法》第四条关于人民检察院职权的规定包括：对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；对于有关国家的人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。

最高法院1957年9月制定的《民事案件审判程序（草稿）》（注：该《民事案件审判程序（草稿）》虽然不是正式的司法解释，但在没有正式民事诉讼程序规定的当时，这一草稿具有参照的效力。）第一条有“人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件，也可以提起诉讼”的规定。④

从上述建国初期的一系列规定可以看出，法条中既规定对法院违法裁判提起抗诉，又强调检察院代表国家参与有关国家的人民利益的重要民、行案件的诉讼，特别是1954年以后的法律规范更为明确，其价值取向突出了两个特点：第一是对违法裁判概提起抗诉；第二是凡有可能发生损害社会公共利益或者公众利益的重大民、行案件，检察院才有必要干涉。但其遗憾之处是缺失了时效制度，没有要求穷尽法院的诉讼程序。总之，反映了国家对检察院监督法院民、行案件最初的立法精神。

随着国家法制的发展，检察院对民、行案件的抗诉权也迅速扩张，抗诉条件空前的宽泛，现行立法不仅没有适宜的完善“时效制度”等缺失，反而又舍去了“社会公共利益、公众利益、重大”的必要条件。如《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”《民事诉讼法》第一百八十五条规定的检察院对生效裁判提出的抗诉条件与《行政诉讼法》第六十四条相比较，内容更为具体化，如：认定事实的主要证据不足的；适用法律确有错误的；违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。上述两法条虽然表述不同，但均突出了一个共同的标准，既没有对抗诉给予时效限制，也没有要求案件是否穷尽法院的诉讼程序，是否涉及公共、公众利益或案情重大的标准，只要发现违反法律、法规规定，不管当事人的申诉时间距生效裁判相隔多久，是否穷尽法院的诉讼程序，对法院所有民、行案件概提出抗诉。虽然《民事诉讼法》第一百八十二条规定了“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后两年内提出。”但是，只因《民事诉讼法》第一百八十五条的规定没有明确时效的内容，而被检察院在执行中毫不顾忌的予以忽略。

显而易见，国家立法只注重了“违法必纠”的法制原则，而忽视了司法机关之间职权的和谐配置，公权力和私权益的和谐调整。只因为立法上的失误，为检察院权力的扩张创造了充足的发展的空间，不适当的扩大了检察院对民、行案件的抗诉范围，放任了抗诉的立案标准。虽然客观上强化了检察权的行使，但是，因检察院对当事人申诉的受理以及抗诉的提起从立法上缺乏限制性条件，导致了当事人申诉权的滥用，检察院抗诉权的失控。

例如，1987年，政府为甲的宅基登记发证时，误将甲宅基西侧历史遗留的伙用巷道登记在自己宅基范围内。2000年，甲以其巷道被政府登记为自己的宅基范围为由干涉乙通行并提出在此建门楼，乙得知其宅基登记的内容后，诉请法院依法撤销了甲的宅基地证，注销了其登记，甲未上诉。不久，甲反而以被判令注销的无效宅基登记为凭，诉请法院撤销乙的宅基地证，其诉讼请求被法院依法驳回，甲仍未上诉，也未向法院申诉。但甲在裁判生效两年后向检察院申诉，检察院则提出抗诉，导致法院再审撤销了乙的宅基地证。经重新审视此案，检察院抗诉启动再审未顾及申诉时效的规定以及国家行政确权的的稳定性，不但没公正解决纠纷，反而使二人陷入难以平息的纷争之中，至今不能重新进行宅基登记，这就是检察院抗诉对本案带来的负效应。

检察院作为国家法律监督机关，其对民、行案件的抗诉应仅局限于国家公益范畴或重大案件，并遵守严格的时限制度。民、行检察监督的对象，应当是司法人员的腐败行为造成的枉法裁判，是以公权力实现遏制司法腐败的一项法律制度，虽然抗诉程序的启动主要是由当事人的申诉引起的，但检察院也不宜无限制的充当私权利的代言人，超职权主义的行使与民事、行政诉权相悖。在改革大潮的冲击下，检察院的抗诉程序并非真空中运行，人情关系的因素难免渗入其中，在缺乏有效监督机制的环境中，个别检察官腐败的潜意识、业务素质的低下不容忽视。故此，国家应当从立法上完善检察院的抗诉程序，从制度上遏止以公权对抗私权，限制“曲线救济”的法律游戏规则，维护国家法制的统一。

五、规范检察院对民、行案件申诉受理及抗诉标准的建议

制定检察院对民、行案件申诉的受理和抗诉的提起标准，其价值取向应定位在处理好依法纠错与维护生效裁判的既判力、稳定性和权威性的关系，公正与效率的关系，程序公正与实体公正的关系，外部监督与独立审判的关系，兼顾诉讼成本、行政执法成本，尽量避免造成审判资源的浪费，打造完善的监督机制。笔者斗胆建议立法机关在修改现行有关法条，完善抗诉制度时参考如下几点：

（一）检察院对申诉的受理立案标准：

1、必须是在裁判生效两年期限内提起申诉的案件。

2、穷尽法院诉讼程序的案件，也可称为法院申诉前置原则。

3、必须是涉及国家和人民的公共、公众利益或重要民事、行政案件。

（二）检察院对案件提起抗诉的标准：

1、法院严重违反法定程序，足以影响案件正确裁判的。

2、裁判主体违法导致枉法裁判的。审理本案的审判员、书记员以及研究本案的审判委员会委员应当回避而未回避的；应当另行组成合议庭审理而由原合议庭再次审理的。

3、适用法律、法规错误。但是，在裁判中法官对法律的不同理解除外。

4、法院认定事实的主要证据不足而导致错判的。

引注：

①参考沈红、干朝端：《关于民事抗诉权问题的思考》，载《思索网》//www.4so.net/。

②唐德华主编：《新民事诉讼法条文释义》1991年版，第313页。

③沈德咏：《关于再审之诉改革的几个问题》，载《人民司法》2005年第9期。

④参考杨立新：《新中国民事行政监察发展前瞻》载于《河南政法管理干部学院学报》1999年第2期。

作者单位：

李波：西南大学法学院

李忠怀：河北省辛集市人民法院