浅析当事人申请再审案件立案难的原因及对策

当前，涉法涉诉上访案件大部分集中于案件当事人对二审法院终审判决或再审判决不服而提起的申诉或申请再审，应该受理再审的法院久拖不予审查或审查后不予立案的问题上，有的司法人员既不认真审查申诉材料也不告知不审查的的原因，造成当事人重访、缠访甚至闹访。笔者在接待处理涉法涉诉案件中也发现很大一部分案件涉及再审案件的立案问题，据统计2005年笔者所在单位共接待涉法涉诉案件518件次，再审立案案件118件次，占22.7%；2006年共接待涉法涉诉案件275件次，再审案件 63 件次，占22.9%；2007年第一季度共接待涉法涉诉案件89件次，再审案件21件次，占23.5%。从以上数字不难看出，申请再审再审立案案件在涉法涉诉信访案件不仅所占比例大，而且呈逐年上升的趋势，应引起有关部门的高度重视。本文拟对当事人申请再审案件立案难的原因进行简要分析并提出相应对策，以期对处理涉法涉诉案件信访接待工作有所促进。
一、再审案件立案难的主要原因

再审案件立案难的原因是复杂的，不仅有法律规定过于原则笼统的原因，也有当事人对法律存在误解甚至无理取闹的原因，更有部分司法工作人员敷衍塞责或失职渎职的原因等等。

（一）法院内部的原因

1、法院领导重视不够，立案庭力量薄弱。

由于有的法院领导，对申诉工作的重要性认识不足，服务大局的意识不强，重审判，轻申诉。没有把申诉工作当做审判工作的一个重要环节来抓，立案庭力量不足；有的法院把立案审查部门当成了“闲置人员安置部”，“老人、妇女部”、年龄偏大，业务素质参差不齐。人员少，业务素质、政治素质参差不齐，势必影响申诉工作的质量。

2、部分法官敷衍塞责，不负责任是再审立案难的主要原因。

笔者认为，有部分当事人申请是符合法律规定的，比如在终审判决书生效后，出现了新证据，足以改变原判决认定的事实等，但立案法官基于种种原因不给立案审查。某些法官认为当事人到法院申诉或申请再审是给同事找麻烦，给法院抹黑，怕申诉，躲再审。某些法官基于本部门利益的考虑，责任心不强，对社会主义法治理念内涵认识不到位，没有服务大局的意识，机械地认为法律程序已履行完毕，与法院无关，不注重案件的社会效果。对当事人申请理由不予以认真细致的审查，挖空心思找出种种理由不予受理。对当事人反映的意见，不是耐心细致地进行解释疏导，方法简单，说理不透，不能以理服人，以法服人，有的法官，对涉诉上访的当事人态度生硬，冷漠，当事人的基本权利得不到应有的尊重；有的法官将本该由本级法院受理的案件推向下级法院，一味地推诿敷衍，导致符合立案条件的案件不能立案，当事人告状无门。

3、部分法官把申请再审与申诉混为一谈，将当事人的申请再审视为申诉，影响了当事人诉权的行使，是造成立案难的又一原因。司法实践中某些法官由于业务素质不高，法学功底不扎实，对申请再审和申诉的概念及其相互关系关系搞不清，将本是诉讼权利的申请再审当作民主权利对待，导致再审立案难。申诉是指当事人及其近亲属对法院的判决或裁定不服，请求有关部门重新处理的行为，其性质是宪法规定的一种民主权利，其法律依据是《宪法》第四十一条：对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉的权利。申诉不一定引起再审，它只是法院、检察院发现错案的一种方式或途径。而申请再审则是民事、行政诉讼的当事人对已经发生法律效力的判决、裁定、调解协议，认为有错误向原审法院或上一级法院申请再行审理的行为。其性质是当事人的一种诉讼权利，只要符合条件就可以再审程序的发生。二者的性质、提起的主体范围、提起的时间、提请的机关、法律后果都不相同。另外需要说明的是刑事案件与民事、行政案件的再审程序的启动主体范围是不相同的。前者的启动主体仅限于法院、检察院，当事人只能请求法院、检察院启动再审程序，而后者的启动主体除法院、检察院外还有当事人，故现行《刑事诉讼法》没有规定当事人申请再审的权利，《民事诉讼法》对当事人申请再审的权利规定得非常明确。

4、有些案件部分审判程序不透明，侵害了当事人的知情权。

法院审判工作的某些环节存在隐形程序，造成了当事人对法院公正执法的误解。如有些案件在审理过程中由于内部请示、汇报、与有关部门协调、鉴定、评估、拍卖中的某些环节还存在暗箱操作，影响了当事人知情权，一旦因这些程序影响了案件的实体判决和执行结果，当事人就怀疑法院办案不公，为了“讨回公道”，于是开始申诉或申请再审。

5、个别案件程序上存在不同程度的瑕疵。

个别案件因一、二审在适用法律程序上存在问题，说理不透彻不充分甚至不说理，或说理部分与判决结果不一致，导致当事人知其然而不知其所以然，对实体判决不满。有的判决书错别字较多，引用法律条款不准确，严重影响了判决书的权威性。虽经再审审理，指明原判存在的程序错误，因最终是维持实体判决，当事人对此持怀疑态度，导致申诉不断。

（二）法律规定的方面的原因

1、法律规定笼统，不易为当事人所理解掌握

我国立法以简约为主要特点，虽为法官自由裁量提供了充足的空间，但由于大部分条文过于原则，在司法实践中缺乏可操作性。具体到再审立案方面法律规定也具有同样的特点：《刑事诉讼法》）第二百零四条规定：当事人及其法定代理人、近亲属的申诉符合下列情形之一的，人民法院应当重新审判：（一）有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误的；　　（二）据以定罪量刑的证据不确实、不充分或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的；（三）原判决、裁定适用法律确有错误的；　　（四）审判人员在审理该案件的时候，有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。《民事诉讼法》）《行政诉讼法》）有关再审、申诉方面的规定与《刑事诉讼法》有相似之处。从上述法律规定不难看出：尽管现行三部诉讼法都对申诉（申请再审）都有规定，但规定过于简单笼统，操作性差，司法实践中受制于法院、检察院，实际效果不好。以《刑事诉讼法》第二百零四条的规定为例分析，第一项规定“有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误的（法院应当重新审判）”，众所周知刑事案件（自诉案件除外）的侦察权专属于公安、检察机关，而当事人是不能自行侦察取证的，当事人能做的至多帮助侦察机关提供线索而已，即使当事人积极向侦察机关提供线索，侦察机关不予侦察或消极推诿，当事人及其亲属也是没有办法取得新的证据以证明原判决、裁定认定的事实确有错误的；第二项规定“据以定罪量刑的证据不确实、不充分或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的”，刑事案件证据确实充分与否以及证明案件事实的主要证据之间是否存在矛盾的认定都是司法机关来认定的，当事人尽管认为证据不确实不充分或主要证据之间存在矛盾，而司法机关因所站角度不同有不同理解或为减少麻烦故意作出不同的意见，当事人也是徒呼奈何；至于说第三项规定的裁判文书适用法律错误，一般来说法律的适用是基于对事实的认定，既然事实的认定是由司法机关决定的，那么法律适用也是由司法机关决定的，除非裁判文书存在笔误等低级错误外，当事人也很难证明法律适用错误；第四项规定的审判人员有有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为。若要当事人证明上述情况简直是不可能的，一是司法人员反侦察能力比较强，二是享有强大充分侦察权的纪检监察、检察机关很难侦破此类案件，何况没有任何侦察手段和措施的当事人呢。既然当事人很难证明以上四种立案再审条件存在，或者当事人费尽周折证明符合某一立案条件，而司法机关不予认可，亦属枉然，因为审查立案的最终决定权在司法机关而非当事人。总之，尽管立法机关制定法律时规定了几种申诉、申请再审立案的条件，但由于其操作性不强，司法实践中难以取得满意的效果，这是当事人申请再审立案难制度上的原因之一。

2、再审事由的规定主观性强，容易产生岐义。

我国现行三大诉讼法对再审（申诉）事由的规定主观性强，具有不确定性，难一做到统一理解和统一适用。如已生效裁判“确有错误” 是我国三大诉讼法一致规定的再审事由。然而，这个“确有错误”再审事由带有浓厚的主观色彩缺，缺乏具体的掌握尺度，不具有可操作性。究竟什么情况才是“确有错误”，不同的再审启动主体、不同的法官、不同的机关和团体自然会从不同的立场和角度作出不同的解释，造成各地法院虽基于相同的“确有错误”这一再审事由处理再审案件，其具体掌握的标准和尺度却相差甚远。由于对“确有错误”的不同理解，实践中法院认为没有错误，而当事人和检察机关坚持认为“确有错误”，从而引起多次申请再审，多次抗诉和多次再审的现象时有发生。这就使再审案件的启动和改判具有极大的主观性、随意性和不确定性，客观上助长了“无限申诉”、“无限再审”现象的发生。

上述问题的出现，是由于以下原因造成的：(一)立法技术采用不当。我国关于再审事由的规定在立法技术上采用的是概括性规定的立法模式，而大陆法系国家多采用列举式规定的立法模式，采用概括式立法模式必然造成所规定的再审事由文字含义较广，外延较大。(二)我国采用概括性规定的立法模式，是基于遵循“有错必纠”的再审原则，追求再审案件的处理绝对公正之目的。“有错必纠”，力图实现案件审理的绝对公正，是建立在追求案件事实绝对“客观真实”的诉讼理念之上的，这与诉讼的规律即寻求证据证明的事实——“法律真实”的诉讼理念相违背，不仅是不科学的，而且在实践中也是难以做到的。

（三）当事人自身的原因

1、当事人对法律理解有偏差，追求绝对公正和客观真实。

社会公众及当事人对司法不公的评判标准不一，不能正确理解法律事实和客观事实的关系，也是造成涉诉上访增加进而导致立案难的原因。

有些当事人坚持自己对法律、法规、政策的误解及偏见，总认为自己有理，老是为自己找理由缠讼，无视已生效判决的合法性、公正性，不达个人目的，誓不罢休。

有些当事人错误地认为闹而凶则优，缠多了，闹多了，法院和有关部门拿其没有办法，会怕影响不好而让步，从而达到申诉目的，加之对无理缠访、闹访的当事人还没有形成一套行之有效的制度，对有些当事人过于宽容，起到了负面带动作用。

人民法院审理案件，当然应该严格依照“以事实为根据，以法律为准绳”的原则进行。然而对“事实”的实质，人民法院往往只注意对法律事实的真实性的判断，而客观真实性是否与法律事实一致，则取决于当事人的举证能力，一旦当事人对自己的主张举证不能，造成法律事实与客观事实不一致，客观事实没有合法有效的证据证明，人民法院就不能对客观事实予以确认，从而导致主张该事实发生的当事人败诉。在诉讼活动中发生的法律事实与客观事实的冲突，往往使社会公众及案件的当事人认为，是人民法院司法不公，偏袒一方。尽管人民法院判决正确，为了寻求所谓“公道”，当事人依然死缠滥磨，上访不止。如：梁园区李某某诉陈某某房屋确权纠纷一案，李某某一直主张争执的房产是其祖产财，但又拿不出合法的证据，法院判其败诉，但李某某始终不服气，不断上访，不断缠诉。

2、听从某些人唆使，盲目申请再审立案。

有的当事人因为对法律的认识水平滞后，或者由于是案件当事人的亲戚、好友，对案件的是非评判，基于友情、亲情、个人理解，甚至与法相悖的习俗来评判司法工作的公正性。少数政法干警在当事人就已生效判决请其当参谋、出主意时，由于这些法院干警受自身的业务知识范围所限，加之个别干警出于私情置审判纪律不顾，支持、怂恿当事人上访，而当事人自认有理，胸有成竹，坚持申诉不息。有些素质不高的律师，为开拓案源或为一己私利，不顾事实和法律规定，充当“军师”，盲目指点，唆使当事人申诉。

3、传统意识作怪，不达目的决不罢休

基于对我国司法现状的片面认识，在很多当事人甚至大部分国人的潜意识里有不尊重法院判决，不信任法院判决的传统习惯，认为法院的判决是关系、人情、金钱或者权力的产物 ，对其持怀疑态度。在笔者接待的上访当事人中有很大比例的当事人均认为判决结果之所以对己不利是因为对方有人，有关系，并非自己无理。不可否认，在司法实践中确实存在少数关系案、人情案，但这只是极个别现象，绝大部分判决应该是公正的。但很多当事人不能正确认识，固执地认为就是法院判决错误，导致大量重复访的发生，使法院的接访人员、立案人员不胜其烦，甚至情绪对立。

二、解决再审立案难的对策

1、必须高度重视再审立案工作，改变重视一二审轻视再审的习惯

各级领导尤其是法院主要领导要提高搞好涉诉上访尤其是立案再审工作意义的认识，增强涉诉上访工作的责任感和紧迫感。涉诉上访，是人民群众在涉诉纠纷的处理过程中，为了维护自身的利益，要求司法公正，利用走访的形式，向党政机关、司法机关表达自己的诉求。通过处理涉诉上访，可以及时了解人民群众对人民法院司法工作的评价，及时发现和纠正错案，维护当事人的合法权益，提高人民法院在人民群众中的公信度，树立人民法院的良好形象。涉诉上访工作是检验人民法院审判质量的“晴雨表”，是司法水平高低的“体温计”，搞好再审立案工作对加强人民群众与党的联系，巩固执政党的政治地位，维护大局稳定，具有重要的政治意义和现实意义。

因此，各级党政机关尤其是人民法院应高度重视涉诉上访工作，要深刻认识涉诉上方工作的重要性，以满腔的热情，高度负责的精神，认真对待和处理好涉诉上访问题。要把处理好涉诉上访问题提高到在司法实践中践行社会主义法治理念的高度，是在司法工作领域落实“依法治国，执法为民”的具体体现，必须采取得力有效的措施搞好再审立案工作。

2、提高案件质量是治理申请再审立案难的根本之策。

实践证明提高一二审案件的质量，注重案件的法律效果和社会效果的统一，注重办案效率和效果的统一是从根本上解决再审立案难的重要途径。案件质量是衡量法院公正司法的一个重要标志，是实现执法为民的根本保证。也是提升法官良好素质、铸造法院整体形象的基本要求。要减少当事人申诉上访，必须从案件的源头抓起，高度重视办案质量，提升当事人对判决的满意度。

（1）要严把案件的一、二审案件质量关。特别是二审终审判决，把好案件质量关至关重要，有些案件二审改判不当，当事人申诉后，经再审又恢复到一审处理结果；有些案件二审把关不严，维持了一审裁判，导致当事人申诉后再审予以改判。对审理的每一件案件从立案、送达、审理、结案归档等各个环节要实行全方位监督，切实加强案件承办人、合议庭的责任。（2）努力提高法律文书制作水平，正确适用法律条款和相关司法解释，规范法律文书用语，坚决杜绝错别字及漏字、掉字的现象。避免授人以柄，让申诉人利用工作中的失误申诉上访，出现此类问题虽对案件实质影响不大，但对外影响较坏。（3）对于调解案件一定要遵循自愿、合法的原则，不能片面追求调解率而违法调解，勉强调解和强迫调解。（4）增强程序意识，严格依程序办案。程序公正有其独立的价值，程序公正是实体公正的前提和重要保证，按照法的精神程序上违法，实体就应无效。

3、必须重视初访工作，将再审立案难化解于萌芽状态。

建立切实可行的信访接待制度，及时办理申诉复查案件。信访接待工作是人民法院的一个重要窗口，是联系人民群众的纽带和桥梁。接待来访当事人要做到有热心、诚心、耐心、细心。“信访无小事”，要重视初信初访，建立来信来访限期答复制度，做到事事有交代，件件有着落、案案有回音。对申请再审的案件及有关部门交办、督办的案件，及时调卷复查，符合再审条件的，应当迅速立案再审，尽量避免积压。对不符合再审立案条件的在驳回其申诉或申请再审的同时，要做好耐心细致的说服教育工作。对于及个别确实无理而长期申诉、缠诉经做工作仍不息诉，甚至严重扰乱法院正常工作秩序的当事人，必要时应依法采取一定的制裁措施。对突发性的重大群体、集体申诉上访的案件要及时报告有关领导及相关部门并启动应急方案。对于极少数社会弱势群体的申诉人，其申诉案件不能通过法律途径解决问题但又确实存在生活困难的，政法部门尤其是政法委要协调有关部门，尽力做案外协调工作，尽可能地找有关部门帮他们解决生活中的实际困难。必要时还可请有关领导出面协助做工作。

4、打造一只政治合格业务精通的队伍，加强立案庭力量

第一、要积极选派政治过硬，业务精通，甘于清贫，乐于奉献并善于做群众工作的审判人员到立案庭工作。目前很多法官视立案庭为清水衙门，不愿到立案庭工作，建议法院建立激励机制，规定凡没有在立案庭工作两年的的人员不得提拔重用，进一步加强立案庭力量。 第二、要进一步加强法官队伍的政治思想建设，加强法官的业务培训，提高法官的业务素质，确保法院的办案质量，确保符合条件的再审案件应立尽立。

5、完善法律规定，再审事由具体化，突出当事人的主体地位。

（1）将再审事由由概括式变为列举式。纠正现行诉法再审事由的规定过于宽泛、笼统这一弊端，应借鉴大陆法系多数国家的立法例，变概括式规定的立法模式为列举式规定的立法模式，具体和细化再审的法定事由，以统一、规范再审启动、改判的尺度和标准，减少再审启动和改判的随意性和不确定性。对此，我们可借鉴大陆法系国家德国在“判断的基础资料有严重缺陷”方面列举的启动再审的具体条件，建议将我国的“证据不足”、“证据不确实、不充分”这一再审事由具体细化为下列情形：作为生效裁判所依据的证据系伪造的；作为生效裁判所依据的鉴定结论被否定的；作为生效裁判所依据的另一生效裁判被撤销的；生效裁判与其它的已生效裁判相矛盾的；审判人员犯有与诉讼有关的不利于当事人的罪行的；代理人犯有与诉讼有关的罪行，而生效裁判基于该行为作出的等等。

(2)突出当事人的主体地位。

突出当事人在再审启动程序中的主体地位。申请再审权是宪法规定的公民的申诉权在诉讼法上的具体化，因此，在再审启动方式上，从充分维护公民的申诉权这一宪法性权利的角度出发，应特别注重保障当事人申请再审权的行使，将当事人申请再审作为再审程序启动的主要方式，使绝大部分进入再审的案件，都通过当事人申请再审予以启动，凡当事人申请再审的事由符合法律规定，各级法院都应无条件地启动立案审查程序。同时，将当事人申请再审作为再审程序启动的主要方式，也就充分保护了当事人的诉讼权利，将法律规定的当事人的申请再审权真正落到了实处。另外，将当事人申请再审作为启动再审的主要方式，也有利于避免在再审启动方面的随意性，防范由此所造成的司法腐败。

6、更新观念，创新形式，多措并举，消除误会，努力赢得当事人的信任。

根据上述分析，当事人之所以申诉不止，很大程度上是因对某些法官有抵触情绪，持怀疑态度；对法院的某些审判程序不透明，怀疑暗箱操作；某些判决书说理不透彻，认为法院“不说理”，判决理由不明了等原因所致。为了让当事人及其亲属赢得明明白白，输得心服口服，充分赢得当事人的充分信任，取得胜败皆服的效果，必须采取多种形式从源头上减少再审案件。

（1）积极开展判前释法判后答疑工作

判前释法是指在裁判文书没有送达之前，由本案审判法官（必要时有庭长、院长）就当事人争执的案件焦点问题，与有可能败诉的案件当事人以及诉讼代理人、辩护人当事人进行沟通，将法院认定的事实和依据、适用的法律及裁判结果进行释明并听取被释明人的意见。主要适用于可能引发上访、申诉、矛盾激化的民事、行政、刑事附带民事诉讼案件和刑事自诉案件。判后答疑指裁判文书生效后，原审办案人针对当事人提出的异议、疑问有针对性的就程序适用、事实认定、裁判理由进行解释说明。　

判前释法和判后答疑这两项制度实质是解决判决书说理不够细化的问题。最根本作用是促使当事人服从判决或提前与对方和解解决纠纷，减少判后申诉、申请再审。在源头层面预防和减少涉诉信访，化解矛盾、促进和谐，摆脱老案未结出新案恶性循环的不利局面。

（2）因案而异，认真组织听证

对当事人反映强烈，双方当事人争议较大，当事人多次重复上访、缠访闹访的案件，有关法院可以通过组织听证会的形式，给当事人提供与法官交流的的平台。听证是给申诉人一个诉说“冤屈”的地方，给法官一个 听审评判的场所，让当事人有气出在庭上，有理说在庭上，无理服在庭上。是解决暗箱操作，实行“阳光工程”的有效途径，实践中取得了积极的审判效果与社会效果。听证的目的是确定原判是否有错，是依法驳回，还是决定再审立案。这种做法，能有效地保障了当事人的申诉权利；有利于寓法治教育于审判之中，使当事人服判息诉，从源头上减少申诉案件的发生。　　　 

马法会