中国的人民调解制度

　　中国的人民调解制度，是一项很有中国民族文化传统和特色的民主法律制度。民间调解在我国已有几千年的历史，现行的人民调解制度是人民群众在反抗封建地主统治、翻身求解放的土地革命时创立，经过抗日战争以及新中国成立后几十年逐渐发展和完善起来的。几十年来，在解决人民内部矛盾、化解民间纠纷、维护社会稳定，促进经济发展方面做出了突出贡献，深受广大人民欢迎。

　　一、民间调解自西周奴隶社会至今已有几千年的文明史

　　人民调解制度渊源于中华民族的文化传统。中华民族的祖先，把原始氏族首领解决内部纷争的调解与合解方式带进了文明时代，在西周奴隶时代开始建制。据考证，在3000多年前的西周官府中，就设有“调人”、“胥吏”的官职，专司调解纠纷，平息诉讼，维护社会秩序的工作。到2000多年前的秦汉时期，官府中的调解制度发展为乡官治事的调解机制。县以下的乡、亭、里设有夫，承担“职听讼”和“收赋税”两项职责，“职听讼”即调解民间纠纷。唐代沿袭秦汉制度，县以下行政组织没有审判权，乡里民间纠纷、讼事，则先由坊正、村正、里正调解。调解未果，才能上诉到县衙。我国历史上实行行政司法一体化，县官即法官。明代沿袭和发展了历代的调解制度，并将民间调解行为上升为法律规范。《大明律》专门有关于“凡民间应有词讼，许耆老、里长准受于本亭剖理”的规定。根据《大明律》的规定，明朝在乡一级专门设置了调解民间纠纷的处所“申明亭”，由耆老、里长主持调解并形成制度。清代县乡以下基层组织实行保甲制，设排头、甲头、保正，负责治安、户籍、课税和调解民间纠纷。中华民国县下设区、乡、镇。民国政府《区自治施行法》和《乡镇自治施行法》都规定，区、乡、镇设立调解委员会，其成员需由具有法律知识和素孚信望的公正人士担任，并且由所在区、乡、镇公民中选举产生。

　　民间调解这种具有纯朴性质的原始民主和人道精神的调解，在中华民族五千年的历史文化中，被揉和到我国政治、哲学、宗教、伦理、道德、社会风俗民情以及民族心理素质中，成为中华民族的精神财富、处事习惯以及和解纠纷、息事宁人、和睦相处的美德。当双方发生矛盾纠纷不能解决时，就求助于长辈、亲朋以及处事公道的人予以调解，以消除纠纷和保持和睦，维护了社会的稳定。经几千年的发展演变，民间调解形式有“乡治调解”、“宗族调解”和“邻里亲朋调解”三种方式。这些民间调解方式都有利于生产力的发展和种族延续，作为司法制度的补充几千年来长盛不衰，成为中华民族的优良传统之一。

　　二、现代人民调解制度起源于中国土地革命时期的红色政权

　　我国现代的人民调解制度萌芽于土地革命战争时期，在共产党领导下的反对封建土地制度的农会组织和在一些地区建立的局部政权组织中设立调解组织，调解农民之间的纠纷。1921年，浙江萧山县衙前村农民协会宣言中，规定了会员间纠纷的调解办法；1922年，中国共产党的创始人之一彭湃领导的广东农民成立了“赤山约农会”，下设“仲裁部”，专门调解农会会员之间的纠纷。这是人民调解委员会最早的萌芽。之后，广东、广西、江西、陕西、湖南、湖北等地建立的2万多个农会中，都设有调解组织。第二次国内革命战争时期，中国共产党建立的中华苏维埃共和国的区、乡两级政府，川陕省的区、乡级苏维埃政府都设有“裁判委员会”，负责办理民事案件，解决群众纠纷。抗日战争时期，人民调解制度得到进一步发展。当时的陕甘宁边区、山东抗日民主根据地、晋察冀边区、苏中区等地乡村都设有调解组织，并且称之为“人民调解委员会”，以示翻身农民当家做主，这个名称沿用至今。抗日民主政府和解放区的人民政府，根据各地情况分别颁布了调解的地方法规，如《山东省调解委员会暂行组织条例》、《晋察冀边区行政村调解工作条例》、《冀南区民刑事调解条例》和华北人民政府作出的《关于调解民间纠纷的决定》等等。

　　新中国成立后，人民调解制度作为司法制度建设和社会主义基层民主政治制度建设的重要内容，得到了党和政府的关怀与支持。1950年，周恩来总理专门指示“人民司法工作还须处理民间纠纷，……应尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争”。1953年第二届全国司法工作会议后，开始在全国区、乡党委和基层政权组织内有领导、有步骤地建立健全人民调解组织。1954年，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，在全国范围内统一了人民调解组织的性质、名称、设置，规范了人民调解的任务、工作原则和活动方式，明确规定人民调解委员会是群众自治性组织，要求人民调解必须依法及社会公德调解，遵守平等、自愿及不剥夺诉权的三原则。《通则》的颁布，是我国人民调解制度发展史上的重要里程碑，标志着人民调解制度在新中国确立。

　　三、人民调解在我国有较高的法律地位

　　人民调解制度和民事诉讼制度、仲裁制度一样，是我国民事程序法律制度系统中的重要组成部分，在社会生活中特别是在司法活动中，发挥着重要的作用。我国的《宪法》、《民事诉讼法》、《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》、《继承法》、《婚姻法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法规对人民调解均有明确规定。人民调解制度由于宪法、基本法和许多实体法律的规范，使其享有较高的法律地位，成为独具中国特色的社会主义民主法律制度。

　　我国《宪法》第111条第2款规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、……委员会，……调解民间纠纷。”这就从宪法上确立了人民调解的法律地位。

　　《民事诉讼法》第十六条规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”

　　《人民调解委员会组织条例》第16条规定：“人民调解委员会的调解工作应当遵循以下原则：（一）依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会公德进行调解；（二）在双方当事人自愿平等的基础上进行调解；（三）尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。”这是人民调解工作的三条原则。首先，人民调解必须坚持依法调解和依社会公德调解，这是公正解决矛盾纠纷的基础。法律和社会公德都是一种社会规范，是人们应该遵从的最基本的行为规则。坚持了这个原则，就坚持了社会公正和正义，否则，调解就失去了其存在的意义和基础。同时，依法调解和依社会公德调解，也是一种最现实最生动的普法宣传和社会公德、精神文明的教育，通过调解矛盾纠纷，使当事人懂得了什么是合法，什么是违法，什么是社会公德，公民享有哪些权利，应该履行哪些义务，增强了公民自觉地用法律武器保护自己，用合法的途径解决矛盾纠纷的法律意识。使公民知法、懂法、守法，自觉维护社会主义法制秩序，这也是人民调解制度重要而长远的使命之一。其次，人民调解坚持平等自愿原则，是尊重人权的体现。双方当事人在调解员的启发引导下，可以充分地发表自己的意见，针对矛盾的症结，通过通俗的语言、合理的疏导、耐心的说服、情感的感化，在弄清事实和平等自愿的基础上达成一致协议。不仅使矛盾纠纷得到合理解决，而且还有效地缓解和改善了当事人之间的紧张关系，是一种“向前看”的解决方法，有利于矛盾纠纷的调解和社会的安定团结。第三，人民调解虽然便民利民，节约国家司法成本，但不能因此而剥夺当事人的诉权。当事人有权力将自己的纠纷诉诸法院，请求公正裁决。这也是基本的人权之一。所以，法律对人民调解的严格规定是十分合理的，是我国法律人民性的体现，也使得人民调解制度有坚实可靠的法律地位，保证了人民调解制度的群众基础和法律基础。

　　四、我国人民调解组织的种类

　　就人民调解而言，我国目前主要有以下几类：一是从横向看或块块看，村（居、企业）的人民调解委员会，以及乡镇（街道）的人民调解委员会，行政区划接边地带的“联合调解委员会”及旅游地、商品聚集散地等特殊区域的“专门调解委员会”；这是人民调解的主体，截止到2001年底，全国有各类调解组织90多万个，其中99％的村民委员会，85％的居民委员会（社区）；近10万个国有大中型企业、地方骨干企业建立了人民调解委员会。全国现有人民调解员近800万人，2001年共调解民间纠纷600多万件。二是从纵向看或条条看，有各种产业协会、商会，如轻工协会、纺织协会、个体协会等的调解；三是各种群众团体，如工会、妇联、共青团等组织的调解；四是各种消费者协会的调解。后三种调解组织，或类似于人民调解，或借鉴了人民调解的理论和方法，或受人民调解制度的影响。从大概念讲，都属于人民调解的范畴。

　　人民调解工作范围从调解一般公民之间的纠纷拓展到调解公民与法人、与集体、与其它社会组织之间矛盾纠纷，涉及到人身、财产、经济、管理、道德等诸多领域。人民调解工作不断规范，形成了受理、准备、调解、达成协议等调解程序和矛盾纠纷预防程序，建立并完善了纠纷登记、共同调解、回访、纠纷排查、信息反馈、统计、档案管理、例会、培训、学习等工作制度，实行了岗位责任制。

　　五、新时期社会矛盾的多样性和复杂性要求人民调解制度进一步完善

　　我国目前正处于体制转型的不稳定时期。这是个动荡和纠纷多发时期。建立社会主义市场经济不是一蹴而就的事，是一个长期的艰巨的过程，前人没有经验，我国国情复杂，地域差别较大，又有几千年的封建意识和体制传统，计划经济几十年形成的痼疾也不是一下子可以解决的。所以，转型期必然导致社会不稳定，各种体制碰撞、思想碰撞、利益调整的碰撞，导致了社会矛盾纠纷的增多。

　　公民之间利益矛盾呈现多样性、复杂性。市场经济必然导致利益主体多元化。公民、法人和其它组织在市场体制下都有自己的利益追求，特别是在体制转轨时期，各种矛盾更为突出，个人及集团的利益趋向明显增强，最终会形成各种形式的利益集团。有利益追求，必然有利益矛盾。据有关方面的分类统计，公民之间的利益矛盾已占社会矛盾纠纷总量的70－80％，成为新时期社会矛盾的主要表现形式之一。

　　社会发展与弱势人群的矛盾增多。现代社会发展急速，市场经济竞争激烈，科技进步日新月异，知识经济和信息时代导致很多人成为不适应社会发展的人，特别是近2亿文盲半文盲及十年浩劫造成的数亿中老年文化较少人群，已成为社会的一大问题。目前下岗、待业、失业大多为此部分人，他们上有老下有小，负担较重，成为社会的弱势群体。这部分人数量大，矛盾多，是政策失误和历史发展造成的历史性矛盾，无法从根本上解决。很多群体事件、上访事件、劳动纠纷、冲击党政机关，多与此群体有关。

　　社会管理者与被管理者矛盾增多。经济基础决定上层建筑。市场经济导致各种社会矛盾及利益矛盾增多，给社会管理者加大了社会管理的任务。市场经济又是法治经济，要求管理者依法管理，公民依法活动。然而我国适应社会主义市场经济体制的法律制度尚不健全，公民法律意识不高，管理者依法管理习惯未成，导致社会矛盾不能及时依法解决，甚至激化，造成社会问题。公民法律素质的提高是一个相当漫长的过程，基层政府，特别是乡、镇（街、道）村（居）的最基层的管理者，其法律水平和管理水平的提高也是一个相当漫长的过程。目前很多问题都是管理者素质与人民素质都不高造成的。

　　所以，人民调解任重而道远，在新的时期必将发挥新的更大的作用。

　　六、加强理论研究，促进《人民调解法》立法

　　目前，我国的人民调解制度理论研究滞后，没有取得重大进展，没有及时把群众创造的活生生的实践上升为理论。今后应加快对诸如什么是人民调解制度，人民调解制度与诉讼制度的关系，人民调解制度与仲裁制度的关系，人民调解制度存在发展的基础，人民调解制度的性质、地位、组织结构、调解协议的效力等问题的理论研究，发挥理论的先导作用，以推动人民调解事业的健康发展。

　　在现代法制社会，任何一种制度的建立和发展都离不开法律的确立和肯定，人民调解制度也是一样。目前，虽然多部法律已就人民调解工作作了规定，但立法并不完备，且都过于原则，纵观世界各国，法律多如牛毛的美国，东方的近邻日本，北欧的挪威，都有民间调解的立法，而我国作为民间调解的发源地和人民调解誉满全球的国家却至今仍未立法，影响着人民调解工作的健康发展。所以，要积极推动人民调解立法，为中国的社会发展作出更大贡献。

　　中国司法部司法研究所副所长、教授、博士·王公义