试论和谐背景下人民调解制度的重塑

　　「内容提要」在建设社会主义和谐社会的进程中，对于人民调解制度来说，机遇与障碍并存，如何充分发挥它在人民内部矛盾纠纷防治中的作用，很大程度决定于我们对它的重新定位。本文试图从调解制度的价值体现入手，通过分析这一制度的成因和作用，提出完善我国现行人民调解制度的一些思考。

　　「关键词」人民调解 和谐价值 重构

　　人民调解制度自确立以来，在化解民间纠纷，实现群众自治和基层民主政治方面发挥了重要作用，成为维护我国社会稳定的“第一道防线”。 从某种意义上讲，人民调解制度还有着更深层次的内涵：它反映并促进一种时代理念和精神的变化——从对抗走向对话，从冷战走向协商，从单一价值走向多元化，从胜负之争走向争取双赢。但新时期人民调解制度的发展却反映出与社会发展不相适应的状况：首先是对人民调解制度的理论研究非常薄弱，甚少被作为独立专题进行研究，至今没有形成一个完整的理论体系；从实践层面来讲，人民调解制度同样面对着社会状况变化带来的挑战，在更加复杂的矛盾纠纷面前，人民调解的定位和作用似乎并不明晰。人民调解制度是否与社会现实状况契合？它的前景如何？笔者拟对发展完善与和谐社会建设相适应的人民调解制度提出一孔之见。

　　一、人民调解制度的价值体现

　　调解是中国法文化的重要资源，传统中国，调解在处理民事纠纷领域一直发挥着非常重要的作用，“传统中国和现代西方在司法制度上的最显著区别就在于前者对民间调解制度的极大依赖”。传统意义上的调解植根于中国特定的社会结构和价值观念，强调道德教化在纠纷解决中的作用以及恢复正常的伦常关系的重要性。马克思·韦伯的一个尝试性命题是“实体理性”，可以说，传统调解制度追求的正是广泛意义上的实体理性——对和谐社会秩序的维护，也就是说它的目的是寻求和解及合理的结果而不是纠纷一方当事人的绝对胜利。笔者认为，这种价值判断对现代的人民调解制度的发展完善具有非常重要的意义。

　　人民调解制度始于中国共产党领导的新民主主义革命时期，在1954年依照宪法正式设立，是一项具有中国特色的社会主义民主法律制度。这项制度自确立以来，在社会主义革命和社会主义建设时期发挥了巨大的作用。伴随着改革开放的逐步深入，在市场经济背景下，实现人民调解制度现代转型，使之与诉讼、仲裁等纠纷解决方式一起，构筑起中国多元化的现代纠纷解决机制，是当前中国民主法治建设进程中的一次积极努力，其目的就是要通过发挥人民调解制度的传统优势，建立基层的自治性、群众性纠纷解决机制，在预防和解决民间纠纷方面分担诉讼机制的压力，避免和减少大规模社会纠纷的爆发和激化，稳定社会秩序，同时通过调解推进普法工作，使国家的法律体系渗透到城乡基层社会，为建设社会主义法治国家奠定社会基础。基于此，人民调解制度重构的价值定位应主要体现于以下几个方面：

　　第一，人民调解制度必须要体现出国家法治与社会自治的正确关系。“民事纠纷是关系社会成员之间私人权利义务关系的纠纷，在纠纷的处理上，应当贯彻意思自治原则，尊重当事人的自律和自责性”，法院作为国家强力机器，不应当也不可能解决社会上所有的纠纷。对社会成员间的一般民事冲突，应当尽可能地由社会机制加以解决。从这个意义上讲，人民调解等自律性纠纷解决机制仍将是预防和解决纠纷的“第一道防线”。

　　第二，人民调解制度要体现出社会发展过程中人们对公平正义的正确理解。正义不能简单地等同于个人的权利，每个公民都更应该关注正义的现实性、历史性和相对性，关注正义实现的条件、正义的具体形式、获得正义的代价以及正义的主观体验等因素，这应是人民调解制度无形中实现的目标。

　　第三，人民调解制度的发展要体现纠纷解决方式多元化的发展趋势。非诉讼纠纷解决方式在全球社会的兴起，源于当今社会发展多元化的大趋势——社会关系主体日趋多元化、利益和冲突日趋多元化、价值观和文化传统日趋多元化，因而要求纠纷解决方式的多元化。而调解的价值就在于它不仅是多元化纠纷解决方式的一种，它本身还具有天然的创造和包容各种具体的纠纷解决办法的品性。

　　第四，现代ADR兴起的一个重要背景是从效益角度的思量。本来现代法制的设定目标是以司法取代其他纠纷解决方式，但正由于在诉讼快速扩展和推进的时候，来自诉讼的压力比如诉讼量的激增、诉讼费用的高昂、诉讼程序的迟延、诉讼判决的难以执行等等促使人们将视线投向其他的纠纷解决方式。因此人民调解制度必须要从节约纠纷解决成本的角度出发，保持一贯以来低廉、简便、迅速的优势，并在制度设计中予以具体体现。

　　第五，加强司法与人民调解之间的通联互动。在程序再造中，应当从国家公权为民间自治提供有力支持的角度进行考量，比如将人民调解的效力纳入法律的调整范围，积极尝试人民调解与行政调解、法院调解的衔接等，逐渐形成人民调解与司法审查、司法救济相衔接的良性循环。

　　现代人民调解制度建立在市场经济和民主政治的基础上，坚持在自愿合法的基础上解决纠纷，体现了对当事人权利的尊重，尤其是对当事人意思自治权的尊重。而从发掘中国法制本土资源的角度来看，发展和建立起现代调解制度符合中国民众的传统文化心态，有利于人际关系的和谐与社会的和谐。因此，可以肯定：在实行依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，人民调解制度必将发挥重要作用。

　　二、发展和完善人民调解制度的背景分析

　　社会主义市场经济的发展，一方面为人民提供了充满生机、活力的发展环境，创造出大量的物质财富；另一方面，市场经济本身所固有的特质也使社会结构、利益格局发生深刻变化，对发展完善人民调解制度提出新的要求。

　　（一）市场经济体制发展的要求。随着市场经济的逐步发展，社会关系发生了重大变化，导致利益主体的多元化和诉求的多样化。公民、法人和其他组织在市场体制下都有自己的利益追求，特别是在体制转轨时期，各种矛盾更为突出，个人及集团的利益趋向明显增强。有利益追求，必然有利益矛盾，致使民事经济纠纷在内容、性质和形式上较之以前发生了很大变化，从而对纠纷解决方式及纠纷解决机制都提出新的挑战。

　　（二）建设社会主义法治国家的要求。发展人民调解制度等非诉讼纠纷解决方式是法制社会可持续发展的需要：一方面，本土社会与法律规则的冲突可以通过非诉讼方式得到缓和，当事人的需求可以得到多元化的满足，特别是中国的民间调解有着深厚而坚实的基础，反映着中华民族追求和谐、克己宽容的优良品质，作为具有悠久历史并积累了丰富经验的人民调解具备成为现代法治重要组成部分的基础条件；另一方面，现代法治的建立和发展是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，在建设社会主义法治国家的进程中重视人民调解制度，具有营造法治的可持续发展和纠纷解决“生态合理性”的特殊意义。我们需要做的就是将人民调解作为法治实现过程中的一环予以制度化和规范化。

　　（三）公民权利意识唤起的要求。在大力加强社会主义法治、全民普及法律常识的今天，人们的法律意识逐步增强，越来越懂得如何用法律来保护自己的民主权利、人身权利和财产权利。以言代法，以权代法，以封建习俗和传统观念排解矛盾的方法受到严重挑战。另外，随着市场经济的发展，权益和经济利益的观念将逐步提升，成为调解人际关系的重要砝码，人民调解制度有必要在这方面按照社会主义法治理念的要求进行重新构建。

　　（四）社会组织结构变化的要求。改革和市场经济还带来社会结构及社会组织体系的变化，原有的地域和单位的组织结构发生了解体或功能转变，人口流动频繁导致社会凝聚力的涣散和人际关系的重组。这些状况也提示我们要及时建立与社会组织发展状况相适应的非诉讼纠纷解决机制。

　　（五）纠纷内容变化的要求。人民调解制度自产生以来，调解的内容基本上是公民与公民之间的婚姻、继承、赡养、邻里关系等一般民事性质的纠纷。但是随着改革开放的深入，特别是在目前的社会转型期，纠纷的表现形式增加了新的内容，比如因土地承包、村务管理、征地拆迁、企业改制、拖欠工资、复转军人安置、医疗纠纷等引发的矛盾纠纷不断增多。从纠纷类型可以看到：一是纠纷主体发生变化，群体性纠纷显著增多；二是矛盾纠纷呈多样化、复杂化趋势；三是部分当事人诉求方式和行为方式偏激甚至违法。

　　三、人民调解制度的改革方向

　　现代人民调解制度设计应当以维护法律尊严为前提，尊重公民合法权利的行使，在向民众昭明世俗公理的同时，以一种柔和而非强制的方式向人们宣讲法律和道德，使之作为社会主义法治建设进程中可以充分利用的本土资源，构成具有中国特色的纠纷解决机制的重要组成部分。

　　（一）要确立起权利救济的价值目标。在现代法治社会，人民调解制度要想实现与整个社会制度的融合，就要经过法治精神的洗礼，确立起权利救济的价值目标，包括尊重当事人的实体权利和程序权利，也就是说一方面要尊重当事人自由选择纠纷解决方式的权利；另一方面要保证人民调解确认权利义务的合法性，即不得与强制性、禁止性法律规范相抵触。调解的结果必须要使责任方明白所负的责任；享有权利的一方要明白自己应有的权利，真正实现定分止争。

　　（二）对纠纷事项的调解必须建立在当事人双方完全合意的基础之上。首先人民调解所处理的纠纷中，当事人无论是公民个人或是群体、法人或是其他社会组织，其地位都应完全平等，现在很多纠纷并不是平等主体之间涉及权利义务争议的纠纷，不宜列入人民调解的范畴。其次，合意要成为调解的本质要求，当事人对调解方式的选择权，对调解内容的决定权，都需双方当事人通过合意来达成。是否愿意调解、调解协议内容是什么也完全由当事人自己做主，不应带有任何强制性。

　　（三）调解应该依法进行，并成为向民众普及法律的重要渠道。人民调解委员会调解民间纠纷，应当在法律规定的基本原则框架内进行。从这一原则出发，人民调解活动必须合法，其调解范围、程序步骤、工作方法必须符合有关法律、法规和规章的规定，调解行为要规范、公正、合理；调解民间纠纷主要是以国家法律为依据，即便依据道德、风俗、行规、惯例等也应在法律许可的范围内（即法无明文禁止）；纠纷调解的结果对当事人权利义务的确定，不得违反法律法规的要求。在实施调解过程中，还应大力宣传法律法规和政策，提高公民的法律意识和法制观念，使人民群众树立正确的荣辱得失观念，能够客观、正确地对待市场经济的规律和法则，顾大局、重法治、讲道德、守秩序，以合理合法的形式表达利益诉求。

　　（四）调解应当注重效益，努力达到双赢甚至是多赢的效果。效益即成本与效率方面的考虑，人民调解制度所固有的简便易行、省事省力、经济、减少诉累等优势确定它成为权利救济机制中一个合理的设计。调解使双方当事人在冲突整合和利益博弈后，诉求基本满足、关系重新修复，社会秩序得以维护，达到双赢甚至多赢的效果。同时由于人民调解组织设置于基层一线，能及时发现、捕捉各种问题和矛盾的苗头，获取深层次、预警性信息，采取积极措施予以排除，有效化解社会矛盾，达到从源头上减少纠纷的目的，实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。

　　四、进一步完善人民调解制度的建议

　　（一）规范人民调解的工作领域。人民调解的工作范围是民间纠纷。传统意义上的民间纠纷主要是指公民之间的人身、财产纠纷。随着经济社会的发展，民事关系主体日趋多样化，纠纷的内容也越来越复杂，出现了比如国有企业改制、征地拆迁、劳资纠纷、物业管理、环境污染等引发的纠纷等等。这些纠纷如果得不到及时有效的解决，对社会稳定所产生的影响就会较之于以往传统意义上的民间纠纷更为严重。因此，适应于这种需要，人民调解的范围不应仅包括公民与公民之间的纠纷，还应包括公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。在实际生活中，这类纠纷十分广泛，这些纠纷在性质、内容和表现形式上符合民间纠纷的特征，应当也完全可以纳入人民调解纠纷的范围，拓展人民调解委员会的工作领域。

　　（二）培育新型调解组织。在社会转型期，在继续加强村委会、居委会和企事业单位人民调解组织建设的同时，还应发展乡镇、街道人民调解组织，及时解决复杂疑难纠纷和跨地区、跨单位民间纠纷；要积极稳妥地发展行业性、区域性人民调解组织，进一步扩大人民调解组织网络，提高人民调解组织的公信力。条件成熟时，可将人民调解委员会的名称更改为调解中心，并根据基层社会组织的构筑，建立乡镇（社区）、县、市调解中心，参照仲裁机构的设立原则，各调解中心之间不相隶属，接受所在地司法行政机关的指导。

　　（三）提高人民调解队伍的素质。要明确并逐步提高调解人员的资质条件，尤其是对于法律知识水平和文化程度的要求。调解员采取选举和聘任相结合的方式选取本辖区内熟悉民事法律，具有道德操守和有一定社会影响的人员组成。要积极发动并鼓励在职和退休的法律专业人士（比如律师）参与到居住地的人民调解工作中，以提高纠纷解决的能力和纠纷解决的合法性。

　　（四）提升人民调解协议的法律效力。现行法律对于人民调解协议的效力缺乏明确规定，在实践中由于调解协议的履行率低，已经成为制约人民调解工作发展的首要因素。正是基于上述背景，最高人民法院于2002年9月5日通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以简称《若干规定》），首次明确了人民调解协议具有民事合同的性质。应当说，《若干规定》的出台，对于推动人民调解协议的发展具有重要意义。但是仅仅将人民调解协议认定为民事合同仍然值得商榷。笔者认为，人民调解协议不应当仅被认定为一般意义上的民事合同，而可以通过程序设计，使其具有更高效力。对提升人民调解协议的程序设计完善为：调解成功，达成人民调解协议，即可通过两个途径来确认其效力，一是当事人可以协商进行公证，二是对当事人未经公证的人民调解协议，由调解组织所在地的司法行政部门予以审查备案后，提交当地基层人民法院进行司法审查后而具有强制执行效力。

　　（五）加强人民调解规范化建设。在条件具备的情况下，将调解从民事诉讼法中剥离，制定专门的《调解法》，对包括人民调解、行政调解、法院调解等各类调解的原则、适用范围、程序启动、协议的达成及效力等进行全面规范，同时对人民调解与行政调解、司法调解的衔接作出明确界定，形成三种调解及时有效衔接的机制。这不仅是规范人民调解制度本身的需要，也是确保这项制度能长期名副其实地存在并发挥应有作用的必备条件。

　　从某种意义上讲，一个稳定和谐的社会必须是自发秩序与人为秩序的有机结合。与诉讼、仲裁等并行不悖的人民调解制度，既是社会主体自治能力的反映，又是促进社会自我规范的机制，有助于促进共同道德规范和社会凝聚力的形成，它的存在是一个现代社会和国家必不可少的部分。笔者坚信，人民调解制度作为一项重要的法律制度，将为中国法治建设中充分发挥道德潜移默化的作用，弥补法制社会里诉讼所固有的缺陷和弱点，最终为实现道德与法治的有机结合发挥重要的作用。

摘自《法治论坛》第13辑